II. LA FORMATION DES AGENTS PUBLICS LOCAUX EST AUJOURD'HUI ASSURÉE DANS UN CADRE JURIDIQUE PLUS COMPLET
A coté de la formation des élus locaux, l'autre enjeu important pour les collectivités territoriales est celui de la formation des agents publics locaux. Le cadre juridique de la formation de ces personnels territoriaux est davantage développé que celui qui existe actuellement pour les élus locaux.
Surtout, à la différence de ces derniers, les fonctionnaires territoriaux sont placés dans un schéma de formation obligatoire au cours de leur carrière. C'est le cas, par exemple, de la formation dispensée dans le cadre de la première année, qui conditionne la titularisation même de l'agent en tant que fonctionnaire .
A. LE CADRE DE LA FORMATION DES AGENTS PUBLICS LOCAUX EST DÉTERMINÉ PAR LE LÉGISLATEUR
La formation est devenue l'un des paramètres clés de la bonne intégration des agents territoriaux dans leur environnement professionnel et de leur compréhension des enjeux des territoires. Aussi, compte tenu de leur impact sur le fonctionnement des collectivités territoriales , les règles relatives à la formation des personnels dans la fonction publique territoriale sont fixées par le législateur . Aujourd'hui, le cadre juridique permet ainsi à un agent de bénéficier d'une formation adaptée à chaque étape de sa vie professionnelle : recrutement, changement de poste, mobilité, emploi fonctionnel.
1. Un cadre juridique initialement fixé par la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale
a) Une loi qui s'inscrit dans l'histoire de la décentralisation et de son développement
La mise en oeuvre de la décentralisation nécessite des ressources humaines adaptées aux besoins des collectivités territoriales . C'est pourquoi la loi du 12 juillet 1984 30 ( * ) complétant celle du 26 janvier 1984 , qui instituait la fonction publique territoriale, s'inscrit dans les dispositifs législatifs de décentralisation de 1982 et 1983.
La loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale détermine ainsi les différents types de formations offertes aux agents territoriaux.
Elle rend obligatoire le plan de formation au sein de l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.
Elle reconnait le droit à la formation des fonctionnaires territoriaux et leur garantit notamment l'accès à la préparation aux concours et examens professionnels ; la formation prévue par les statuts particuliers pour la titularisation ; la formation dispensée en cours de carrière en relation avec les fonctions exercées ou en vue d'accéder à un nouveau cadre d'emploi ; la formation professionnelle à leur initiative.
L'importance de la formation des agents publics locaux ne doit pas être sous-estimée. En permettant aux agents d'exercer avec la meilleure efficacité les fonctions qui leur sont confiées, elle contribue pleinement à la satisfaction des besoins des usagers et au plein accomplissement des missions du service. Elle permet en outre l'adaptation au changement, notamment à l'évolution des compétences des collectivités, en les autorisant à se doter d'un personnel qualifié. En cela, votre délégation estime que la formation des agents territoriaux est une des conditions qui participent de la libre administration des collectivités territoriales .
b) Le Centre national de la fonction publique territoriale
En conséquence des lois de décentralisation et de la création d'un statut unique pour les personnels des collectivités territoriales, un établissement public unique est créé 31 ( * ) . La mise en oeuvre de la formation des agents publics locaux est ainsi confiée, de manière exclusive pour certaines d'entre elles, au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), au titre de sa principale mission obligatoire.
Le CNFPT assure aujourd'hui l'essentiel de la formation des agents territoriaux . La structure, dont le siège est à Paris, dispose de 2 221 agents répartis au sein des 29 délégations régionales et des 64 antennes départementales qui couvrent le territoire en plus des 5 instituts de formation de cadres supérieurs, dont l'Institut national des études territoriales 32 ( * ) (INET).
Son budget est alimenté par une cotisation obligatoire de 1 % de la masse salariale des collectivités territoriales . Votre délégation estime que cette enveloppe doit être maintenue à ce niveau et se félicite que la loi de finances rectificative pour 2012 ait rétablit cette cotisation à 1 % au lieu de 0,9 % dès le 1 er janvier 2013 (au lieu du 1 er janvier 2014 33 ( * ) ). Cette mesure avait été réclamée par les associations d'élus, les organisations syndicales représentatives de la fonction publique territoriale, ainsi que les 7 000 collectivités qui ont adopté une délibération en ce sens. Son premier effet sera le retour du remboursement des frais de transport des stagiaires.
En 2011, les ressources issues du « 1 % formation » se sont ainsi élevées à 342,3 millions d'euros, en progression de 2 % par rapport à 2010 et de 9 % par rapport à 2008. Les dépenses de formation du CNFPT ont, de leur coté, augmenté de 37 % entre 2008 et 2011 pour atteindre 169 millions d'euros. En 2011, le CNFPT a formé plus de 940 000 agents territoriaux, soit une progression de 31 % par rapport à 2008, ce qui a représenté 2 519 468 journées de formation stagiaires, soit plus de 14 millions d'heures de formation dispensées.
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L'offre de formation du CNFPT en 2012 (extrait)
Source : CNFPT |
Le CNFPT est ainsi une véritable « machine » organisée , proposant une offre de formation continue à destination des agents des collectivités territoriales, sur la base des plans de formation arrêtés par ces dernières. Le CNFPT accompagne les collectivités pour l'élaboration de leurs plans de formation et pour l'orientation de leurs agents.
Environ 1,7 % de la masse salariale des collectivités territoriales, soit plus de 500 millions d'euros, est consacrée à la formation des agents publics locaux : 1 % est consacré au CNFPT et 0,7 % aux autres prestataires (associations, secteur médico-social, instituts d'études politiques, organismes privés etc.).
Le point fort du CNFPT réside dans une offre de formation dont les coûts sont très compétitifs pour les collectivités territoriales . En effet, en moyenne, les frais pédagogiques (hors hébergement et transport), par agent et par jour de formation, s'élèvent à 135 euros, contre 441 euros en moyenne dans le secteur public et 669 euros dans le secteur privé. Cela tient en partie au fait que le CNFPT recoure directement à des cadres territoriaux pour dispenser les formations. Pour l'essentiel, les formateurs 34 ( * ) sont des cadres territoriaux, des universitaires, des vacataires et, parfois, des consultants.
Votre délégation se félicite de constater que les formations sont en phase avec le terrain puisque les stagiaires formés par le CNFPT en 2010 proviennent à 59,8 % des communes et des centres communaux d'action sociale, qui représentent 60,8 % des effectifs de la fonction publique territoriale. Par ailleurs, l'activité de formation à destination des communes rurales (moins de 2000 habitants) a augmenté de 34 % entre 2008 et 2010.
* 30 Loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
* 31 Loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, dite loi Galland.
* 32 Créé et installé à Strasbourg en 1997, l'INET est chargé de la formation initiale et continue des cadres supérieurs territoriaux.
* 33 La loi de finances rectificative pour 2011 avait en effet prévu l'abaissement du taux de la cotisation versée au CNFPT de 1 % à 0,9 % pour les exercices 2012 et 2013.
* 34 Selon les données transmises par le CNFPT, 14 413 formateurs vacataires et 1 931 organismes de formation sont intervenus en 2010 pour assurer les formations du CNFPT. Les formateurs sont à 60 % des agents territoriaux.