2. La formation des agents territoriaux a été profondément rénovée en 2007
Une grande réforme de la fonction publique territoriale a toutefois été rendue nécessaire dans le cadre de « l'acte II » de la décentralisation (loi constitutionnelle du 28 mars 2003) et des mutations qu'ont connues les collectivités ces dix dernières années, notamment avec l'intercommunalité.
Afin d'adapter l'outil de formation aux évolutions rapides qui affectent les collectivités territoriales , une vaste réforme de ce secteur a donc été engagée par la loi du 19 février 2007 35 ( * ) et par les décrets du 26 décembre 2007 36 ( * ) et du 29 mai 2008 37 ( * ) . Cette réforme devait notamment transposer les innovations de l'accord national interprofessionnel de 2003 et de la loi du 4 mai 2004 relative à la formation tout au long de la vie à la fonction publique territoriale.
Ces nouvelles dispositions visent à garantir une formation adaptée aux besoins des agents (1 800 000 agents territoriaux 38 ( * ) ) et à l'attente des employeurs locaux (57 000 collectivités locales) . Il s'agit également d'inscrire cette formation tout au long de la vie professionnelle .
Désormais, les textes distinguent, d'une part, les formations statutaires obligatoires qui interviennent notamment en début de carrière ou dans le cadre de l'adaptation aux emplois occupés et, d'autre part, les formations continues organisées à l'initiative de l'agent ou de son employeur.
a) Les formations statutaires obligatoires des agents territoriaux
Le nouveau cadre pour la formation statutaire obligatoire prévoit :
- des actions favorisant l'intégration des agents de toutes catégories dans la fonction publique territoriale, dispensées en début de carrière, dans l'année qui suit leur nomination et à chaque changement de cadre d'emplois ;
- et des actions de professionnalisation , dispensées tout au long de la carrière (aux moments clefs du parcours professionnel) et à l'occasion de l'affectation dans un poste de responsabilité.
Les conditions de mise en oeuvre de ces formations sont déclinées par les deux décrets du 29 mai 2008 précités.
Le premier décret, « relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires » , s'attache à définir une architecture de formation obligatoire commune aux divers personnels territoriaux .
Il est complété par un second décret « modifiant les statuts particuliers de certains cadres d'emplois », qui introduit dans les statuts particuliers de chaque cadre d'emplois concerné les dispositions relatives aux durées des formations et aux périodes de la carrière au cours desquelles elles doivent être suivies.
Cette réforme a donné lieu à une très large concertation, menée pendant plusieurs mois entre les organisations syndicales, les employeurs territoriaux, les associations professionnelles de cadres territoriaux et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).
L'économie générale de la réforme consiste à opérer un rééquilibrage des temps de formation en faveur de l'ensemble des fonctionnaires territoriaux par la mise en place d'actions de courte durée intervenant de manière cadencée tout au long de la carrière et en fonction des besoins des agents.
Il s'agit de résoudre l'équation de l'exigence d'une formation professionnelle ambitieuse pour la fonction publique territoriale avec celle d'un coût constant pour les collectivités territoriales (à travers la cotisation du « 1 % formation » versée au CNFPT).
L'objectif a également consisté à introduire un maximum de souplesse et de négociation dans le dispositif, tout en respectant le caractère obligatoire prévu par la loi , ce qui suppose notamment un cadre précis et des mécanismes de garantie.
Les textes corrigent les critiques à l'encontre du précédent schéma, qui se caractérisait par des durées de formation jugées trop longues et redondantes avec les connaissances scolaires ou universitaires des lauréats des concours et concentrées uniquement sur les premières années de la carrière.
Ils prévoient donc une formation obligatoire mieux ciblée , intervenant désormais tout au long de la carrière (en fonction des besoins liés à cette dernière et à l'occasion, en particulier, de la prise de postes à responsabilité).
Ils marquent, en outre, la volonté de toucher tous les personnels territoriaux , en particulier ceux de catégorie C jusqu'alors exclus de ce type de formation.
Enfin, des phases de négociation et de contractualisation entre les agents et les employeurs ont été introduites et des mécanismes de dispense - partielle ou totale - de formation ont été prévus pour éviter toute redondance, en prenant en compte les formations antérieures et l'expérience professionnelle.
De manière plus détaillée, les nouveaux décrets fixent les objectifs de la formation d'intégration qui doit intervenir au cours de l'année de nomination et préalablement à la titularisation éventuelle, dans une optique de découverte de l'environnement territorial.
Ils précisent également les finalités de la formation de professionnalisation , qui se compose d'une formation de professionnalisation au premier emploi , d'une formation de professionnalisation tout au long de la carrière du fonctionnaire et d'une formation de professionnalisation suivie à la suite de l'affectation sur un poste à responsabilité . Le suivi de ces actions conditionne la promotion interne, conformément à l'objectif de professionnalisation qui la sous-tend.
En ce qui concerne les durées , et à l'exception des personnels d'encadrement supérieur et des filières sapeur-pompier et police municipale, le choix a été fait de retenir des durées de formation et une périodicité identiques pour tous les cadres d'emplois , quelle que soit la catégorie dont ils relèvent. Il est ainsi prévu :
- 5 jours de formation d'intégration, conditionnant la titularisation, visant à découvrir le « monde territorial », durant l'année de stage ou suivant la nomination (pour mémoire, sauf formation en école et lauréats de la promotion interne). Il convient de souligner, pour s'en féliciter, que la généralisation des formations d'intégration concerne également les fonctionnaires de catégorie C . Ce droit a concerné 64 000 agents en 2010, selon les données transmises par le CNFPT. Ainsi, entre 2008 et 2010, les actions de formations à destination de la catégorie C ont augmenté de 45 %.
Cette formation d'intégration est essentielle car elle permet aux agents d'être mieux « préparés », c'est-à-dire de disposer d'une meilleure connaissance de la collectivité, de son rôle et de son organisation. En revanche, si la durée de 5 jours est pertinente pour les agents de catégorie C (qui ne bénéficiaient avant 2007 d'aucune obligation de formation), elle s'avère insuffisante pour les agents de catégorie B et A 39 ( * ) . Sur ce point, votre délégation rejoint donc les préconisations du CNFPT, qui demande 40 ( * ) au gouvernement de modifier le décret réglementant la durée des formations d'intégration des agents de catégorie A et B.
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Recommandation 9 : dresser un bilan de la formation d'intégration des agents de catégorie A et B afin d'examiner si le dispositif actuel est satisfaisant. Au besoin, demander au gouvernement de modifier le décret réglementant la durée des formations d'intégration de ces agents pour la faire passer de 5 à 10 jours. |
- un minimum de 3 jours (en catégorie C) ou de 5 jours (catégories A et B) et un maximum de 10 jours de formation de professionnalisation au premier emploi , dans les 2 ans suivant la nomination (sauf pour les médecins territoriaux). Cette formation doit ainsi permettre l'adaptation du fonctionnaire dans sa première affectation.
- 2 à 10 jours de formation de professionnalisation tous les 5 ans maximum , sauf prise de poste à responsabilité entraînant une obligation de formation de 3 à 10 jours dans les 6 mois suivant l'affectation (postes qui recouvrent les emplois fonctionnels, certains postes éligibles à la NBI et d'autres fonctions définies localement et qui peuvent concerner également les médecins). Là encore, ces formations sont essentielles car elles permettent le maintien à niveau des compétences tout au long de la carrière, et favorisent la prise de poste à responsabilité.
Concrètement, la durée et le contenu des formations (définis par le CNFPT) sont arrêtés par l'autorité territoriale , après concertation avec le fonctionnaire. En cas de désaccord, la durée est celle correspondant au minimum réglementaire prévu, la collectivité choisissant l'action et ses modalités de mise en oeuvre en concertation avec le CNFPT.
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Les modalités de mise en oeuvre des formations statutaires La collectivité employeur inscrit les formations obligatoires statutaires dans un plan de formation qu'elle transmet au CNFPT. Elle informe le CNFPT de ses prévisions de recrutement au 1 er janvier de l'année qui suit et de chacune des nominations d'agent en cours d'année ainsi que de chacune des affectations à un poste à responsabilité. Le suivi de la formation d'intégration conditionne la titularisation de l'agent. Le suivi de la formation de professionnalisation conditionne l'accès à une promotion interne. La collectivité informe chaque année les agents sur leur situation vis-à-vis des formations statutaires. Le CNFPT fournit à l'agent et à la collectivité les attestations de suivi des actions et/ou de dispense. L'agent est invité à conserver ces attestations dans son livret individuel de formation et peut communiquer son livret à l'occasion d'une demande de réduction des formations statutaires. |
b) Les autres types de formation des agents territoriaux
Relèvent de ces formations les préparations aux concours et aux examens professionnels , la formation continue dispensée en cours de carrière et la formation personnelle . Leur application réglementaire a été fixée par le décret du 26 décembre 2007 précité.
Ces formations concernent les fonctionnaires territoriaux aussi bien que les agents non-titulaires .
Elles sont accordées sous réserve des nécessités de service mais l'autorité territoriale ne peut opposer deux refus successifs à un fonctionnaire demandant à bénéficier de ces actions qu'après avis de la commission administrative paritaire compétente.
L'une des principales mesures introduites par la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale est la création d'un droit individuel à la formation (« DIF ») professionnelle 41 ( * ) de 20 heures par an cumulables pendant 6 ans pour tous les agents (titulaires ou non), droit qui reste donc plafonné à 120 heures.
Ce DIF ne peut être utilisé qu'à la condition que les actions de formation suivies correspondent à des formations de perfectionnement 42 ( * ) ou de préparation aux concours et examens professionnels 43 ( * ) de la fonction publique 44 ( * ) , et soient préinscrites dans le plan de formation de la collectivité . Autrement dit, ces formations constituent une priorité de la collectivité.
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Les formations de perfectionnement et les actions de
préparation
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Le choix de l'action de formation arrêtée dans le cadre du DIF fait l'objet d'une convention entre l'agent et l'employeur local. En cas de refus de l'employeur deux années de suite, l'agent bénéficie d'une priorité d'accès aux actions de formation équivalentes organisées par le CNFPT 45 ( * ) . Les agents ont une liberté totale dans le choix de l'organisme qui délivrera la formation.
Le DIF peut être mis en oeuvre pendant ou en dehors du temps de travail . Ce choix fait l'objet d'une discussion préalable dans le cadre du comité technique paritaire. Lorsque le DIF est mis en oeuvre en dehors du temps de travail, l'employeur territorial verse une allocation de formation d'un montant égal à 50 % du traitement horaire.
Enfin, les agents territoriaux bénéficient de deux dispositifs importants car vecteurs de promotion sociale au sein de la fonction publique territoriale : la validation des acquis de l'expérience 46 ( * ) (VAE) et la reconnaissance de l'expérience professionnelle 47 ( * ) (REP).
Dans la cadre de la VAE, le fonctionnaire doit adresser sa demande à l'autorité qui délivre le titre ou le diplôme. La seule condition réglementaire pour en bénéficier est d'avoir exercé une activité, professionnelle ou non, en rapport avec le titre ou diplôme recherché pendant une durée d'au moins 3 ans, continue ou non. Dans la fonction publique territoriale, aucune condition d'ancienneté n'est exigée pour déposer une demande de congé VAE (d'une durée de 24 heures, fractionnable), la seule limite imposée étant d'attendre un an entre deux congés de ce type. Le candidat doit constituer un dossier comprenant des documents rendant compte des activités exercées. La demande est examinée par un jury, constitué conformément au règlement du diplôme ou du titre. Les moyens que la collectivité entend déployer au service de la VAE pour ses agents peuvent être annexés au plan de formation.
Votre délégation soutient pleinement ce type de dispositif , dans la mesure où il permet à l'agent d'acquérir une nouvelle qualification professionnelle et, notamment, de faire valoir ses compétences dans le cadre d'une mobilité professionnelle ou d'un accès à un concours. Il constitue également pour les collectivités un outil de gestion des ressources humaines dans un environnement en pleine mutation .
La REP et l'équivalence des diplômes ont été introduites afin de permettre aux agents de se présenter aux concours en l'absence du diplôme requis . La loi du 19 février 2007 a étendu le bénéfice de la REP pour favoriser les promotions internes et les avancements de grade, et permettre l'adaptation de certaines épreuves de concours.
Cette loi et les décrets d'application du 29 mai 2008 autorisent la prise en compte de l'expérience, ainsi que des diplômes et formations professionnelles antérieures, pour réduire pour tout ou partie, les durées des formations statutaires d'intégration et de professionnalisation.
La mise en oeuvre des procédures de reconnaissance relève du CNFPT : pour la réduction des durées des formations obligatoires statutaires ; pour l'appréciation de la dispense de diplôme préalable à un concours 48 ( * ) ; pour les adaptations d'épreuves de concours A + dont il conserve l'organisation.
c) Deux outils importants à la disposition des collectivités territoriales
(1) Le plan de formation
Il est obligatoire 49 ( * ) et détermine le programme d'actions de formation de la collectivité, après avis du comité technique paritaire. Ce plan, annuel ou pluriannuel, regroupe a minima les catégories d'actions suivantes : les formations statutaires (formations d'intégration et de professionnalisation), les formations de perfectionnement et les formations de préparation aux concours et aux examens professionnels. Il est transmis au CNFPT, qui établit chaque année le programme des formations statutaires en tenant compte des priorités 50 ( * ) inscrites dans les plans de formation des collectivités. Ces dernières informent chaque année le CNFPT, avant le 1 er janvier, de l'état prévisionnel de leurs effectifs.
Votre délégation voit là un élément essentiel de la politique de formation des employeurs locaux , en permettant une rencontre entre l'offre et la demande de formation au sein des collectivités territoriales.
(2) Le livret individuel de formation
Ce document, créé dans le cadre du nouveau dispositif de 2007 51 ( * ) , retrace les formations suivies par l'agent. Il pourra ainsi être utilisé :
- pour réduire la durée des formations obligatoires ;
- à l'occasion de l'examen de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle lors de l'avancement de grade ou de la promotion interne.
Il est remis à chaque agent, fonctionnaire ou non-titulaire, occupant un emploi permanent de la fonction publique territoriale.
Notons enfin la possibilité d'octroi d'un droit à congé pour validation des acquis de l'expérience , ainsi que d'un droit à congé pour bilan de compétences .
* 35 Loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale.
* 36 Décret n° 2007-1845 du 26 décembre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la fonction publique territoriale, publié au JO du 31 décembre 2007.
* 37 Les décrets n° 2008-512 et n° 2008-513 du 29 mai 2008 (JO du 1 er juin 2008) ont modifié les formations statutaires obligatoires des fonctionnaires territoriaux.
* 38 Dont 75 % de catégorie C, 15 % de catégorie B et 10 % de catégorie A.
* 39 Avant 2007, ils étaient contraints de suivre une formation longue, complétée par un stage.
* 40 Motion demandant la modification des durées des formations initiales, adoptée par le Conseil d'administration du CNFPT le 20 juin 2012.
* 41 Article 3 de la loi relative à la fonction publique territoriale du 19 février 2007 et article 4 de la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.
* 42 Articles 1-2, 2 et 7 de la loi relative à la fonction publique territoriale du 19 février 2007.
* 43 Articles 1 er (3°), 2, 3 et 7 de la loi relative à la fonction publique territoriale du 19 février 2007.
* 44 La réforme de 2007 s'est traduite en l'espèce par l'extension de la formation de préparation aux concours et examens professionnels à l'ensemble des concours et examens des trois fonctions publiques.
* 45 Le CNFPT propose aux collectivités un modèle de convention « DIF », renseigné et signé par l'agent et la collectivité employeur à la suite d'une concertation entre l'agent et sa hiérarchie. Ce modèle est téléchargeable sur les sites internet des délégations régionales et écoles du CNFPT.
* 46 La VAE est un droit individuel pour tout citoyen depuis la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002. Elle permet la reconnaissance officielle de l'expérience professionnelle, associative ou bénévole, en vue d'obtenir un diplôme, un titre à finalité professionnelle ou un certificat de qualification professionnelle.
* 47 Articles 4 et 11 de la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale.
* 48 Lors de l'inscription à un concours, les candidats devront constituer un dossier permettant à la fois d'apprécier leur expérience professionnelle et de décider si elle équivaut ou non au diplôme normalement requis.
* 49 Article 7 de la loi relative à la fonction publique territoriale du 19 février 2007, article 9 du décret n° 2007-1845 du 26 décembre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la FPT, et articles 2 et 3 du décret du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux.
* 50 La principale nouveauté de la loi de 2007 vient de l'obligation d'identifier dans le plan de formation les actions de formation demandées par les agents dans le cadre du DIF.
* 51 Article 1 er de la loi relative à la fonction publique territoriale du 19 février 2007 modifiant l'article 1 er de la loi du 12 juillet 1984, et décret du 22 août 2008 relatif au livret individuel de formation.