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Les enjeux et perspectives de la politique spatiale européenne

7 novembre 2012 : Les enjeux et perspectives de la politique spatiale européenne ( rapport de l'opecst )

N° 348

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

 

N° 114

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale

Enregistré à la Présidence du Sénat

le 7 novembre 2012

le 7 novembre 2012

 

OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION

DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES

 

RAPPORT


sur

les enjeux et perspectives de la politique spatiale européenne

Par


Mme Catherine PROCACCIA et M. Bruno SIDO,

sénateurs

           

Déposé sur le Bureau du Sénat

par M. Bruno SIDO

Président de l'Office.

Déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale

par M. Jean-Yves LE DEAUT

Vice-Président de l'Office.

Composition de l'Office parlementaire d'évaluation

des choix scientifiques et technologiques

Président

M. Bruno SIDO, sénateur

Premier Vice-Président

M. Jean-Yves LE DÉAUT, député

Vice-Présidents

M. Christian BATAILLE, député

M. Roland COURTEAU, sénateur

Mme Anne-Yvonne LE DAIN, députée

M. Marcel DENEUX, sénateur

M. Jean-Sébastien VIALATTE, député

Mme Virginie KLÈS, sénateur

Députés

Sénateurs

M. Denis BAUPIN

M. Gilbert BARBIER

M Alain CLAEYS

Mme Delphine BATAILLE

M. Claude de GANAY

M. Michel BERSON

Mme Anne GROMMERCH

Mme Corinne BOUCHOUX

Mme Françoise GUÉGOT

M. Marcel-Pierre CLÉACH

M. Patrick HETZEL

Mme Michelle DEMESSINE

M. Laurent KALINOWSKI

Mme Chantal JOUANNO

M. Alain MARTY

Mme Fabienne KELLER

Mme Corinne NARASSIGUIN

M. Jean-Pierre LELEUX

M. Philippe NAUCHE

M. Jean-Claude LENOIR

Mme Maud OLIVIER

M. Gérard MIQUEL

Mme Dominique ORLIAC

M. Christian NAMY

M. Bertrand PANCHER

M. Jean-Marc PASTOR

M. Jean-Louis TOURAINE

Mme Catherine PROCACCIA

   
   

INTRODUCTION

La politique spatiale compte au nombre des domaines examinés périodiquement par l'Office parlementaire, au titre de sa mission d'information du Parlement afin d'éclairer ses décisions dans les domaines scientifiques et technologiques. La saisine de l'Office par la commission de l'Économie du Sénat (aujourd'hui subdivisée en commission des Affaires économiques et commission du Développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire), en date du 10 janvier 2012, est venue à point nommé, permettant à l'Office de poursuivre le travail entamé par le passé, dans un contexte international nouveau et tandis que l'Europe de l'espace est à la veille de choix cruciaux pour son avenir.

Les analyses et conclusions des précédents rapports de l'Office demeurent en partie d'actualité, un certain nombre d'évolutions préconisées s'étant d'ailleurs concrétisées, notamment l'ouverture du Centre spatial guyanais à des lanceurs étrangers (Soyouz) ou la poursuite de l'effort en vue de la mise en place d'un système de navigation-localisation-synchronisation pour l'Europe (Galileo). Symbolisant l'aboutissement de ces deux axes importants de la politique spatiale européenne - ou, devrait-on dire, des politiques spatiales européennes - le lanceur Soyouz a récemment envoyé en orbite quatre satellites de la constellation Galileo, grâce à deux lancements respectivement en octobre 2011 puis octobre 2012. Le « GPS européen » doit entrer en fonctionnement en 2014-2015.

Mais l'Europe se trouve aujourd'hui à un nouveau tournant.

L'accroissement de la concurrence internationale, qui se traduit par l'entrée en scène de nouveaux acteurs publics et privés, ainsi que le contexte de crise économique et d'austérité budgétaire, qui limite les moyens financiers disponibles, légitiment un nouvel examen des objectifs, des structures et des moyens de la politique spatiale.

*

Une question se pose en premier lieu : l'Europe a-t-elle réellement « une » politique spatiale ?

S'il est entendu que la politique spatiale ne saurait aujourd'hui être examinée dans un cadre strictement national, il n'est pas possible, pour autant, d'identifier « une » politique spatiale européenne dont découlerait l'ensemble des programmes mis en oeuvre sur le continent.

Certes, le traité de Lisbonne a institué une compétence de l'Union européenne dans ce domaine. Son article 189 dispose que l'Union élabore une politique spatiale européenne. Celle-ci peine néanmoins, pour le moment, à se traduire par un ensemble exhaustif d'orientations couvrant tous les domaines qu'une politique spatiale doit traiter. C'est un jalon important pour l'avenir, mais la seule étude de cet aspect ne permettrait pas d'appréhender la totalité des enjeux de l'Europe spatiale, à commencer par celui de l'avenir des lanceurs, abordé dans le cadre de l'Agence spatiale européenne (ESA). Le présent rapport ne saurait donc se limiter à l'examen de la politique spatiale de l'Union européenne.

L'institution qui, la première, a incarné l'Europe de l'espace est en réalité l'Agence spatiale européenne (ESA), organisation créée en 1975, chargée par l'article 2 de sa Convention d'élaborer et de mettre en oeuvre une politique spatiale européenne. L'organe décisionnel de l'Agence est son Conseil, qui se réunit soit à un niveau délégué, soit au niveau des ministres en charge de l'espace (tous les 3-4 ans) des États membres, qui ne sont d'ailleurs pas exactement les mêmes que ceux de l'UE. L'ESA est reconnue par tous les acteurs comme le principal artisan de l'Europe de l'espace, ayant permis à notre continent de figurer dans le peloton de tête des puissances spatiales, pour un coût maîtrisé, c'est-à-dire en déployant des moyens infiniment moindres que ceux consacrés depuis un demi-siècle à la même politique aux États-Unis.

Mais l'ESA ne s'est pas construite sur une « table rase ». Elle s'est fondée sur l'expérience de ses États membres et en premier lieu de la France, qui fut le premier État européen à développer une politique spatiale, dans le cadre d'une politique d'indépendance nationale, grâce à l'outil que constitue son agence spatiale, le Centre National d'études spatiales (CNES), qui a fêté ses 50 ans l'année dernière.

D'autres organisations interviennent dans le cadre de la politique spatiale, telles que les opérateurs Eumetsat, pour la météorologie, ou Eutelsat pour les télécommunications (la seconde étant passée du statut d'organisation intergouvernementale à celui de société anonyme).

Enfin, il ne saurait y avoir de politique spatiale européenne sans industrie spatiale européenne, seule garante, in fine, de l'indépendance de l'Europe. Cette industrie s'est progressivement structurée à l'échelle du continent, en miroir de l'européanisation de la politique spatiale. Elle constitue aujourd'hui une force de propositions, assurant l'interface entre les institutions de la politique spatiale et les marchés mondiaux, qui en constituent l'environnement.

En définitive, la politique spatiale comporte trop d'enjeux de souveraineté nationale pour ne pas reposer, en dernier ressort, sur la volonté des États, dans le cadre des institutions que sont l'ESA et l'UE, ou en dehors de ce cadre, à un niveau national ou multinational, comme c'est le cas pour l'Europe spatiale de la défense, ou encore au moyen de coopérations internationales (coopérations franco-américaine ou franco-indienne, par exemple).

Cette multiplicité de strates résulte de l'histoire européenne. Elle permet une souplesse dans l'élaboration des politiques, puisqu'il demeure toujours possible d'avancer seul ou à plusieurs, selon des schémas adaptables. S'il n'est pas souhaitable de bouleverser des configurations qui ne sont pas toujours très lisibles pour nos interlocuteurs hors d'Europe, il est toutefois nécessaire de s'assurer que chaque acteur a un rôle défini et n'empiète pas sur celui des autres, selon des schémas de gouvernance clairs et prédéfinis pour chaque projet, avec le minimum de redondances possibles. La gouvernance du « mille-feuille » spatial européen est l'un des objets du présent rapport.

*

Une deuxième question se pose, à titre liminaire : qu'est-ce qu'une politique spatiale ?

La réponse à cette question est moins triviale qu'il n'y paraît. Elle nécessite de trouver le dénominateur commun à l'ensemble des questions abordées ici, qui sont multiples : lanceurs, télécommunications, observation de la Terre, météorologie, sciences de la Terre, défense, exploration spatiale... Chacune de ces questions possède sa logique et ses enjeux propres, et aurait probablement pu faire l'objet d'un rapport particulier. Il était impossible, dans le délai imparti à vos rapporteurs, d'examiner exhaustivement les enjeux de l'ensemble des secteurs économiques ou de souveraineté ayant une composante spatiale. Des facteurs communs à ces problématiques ont toutefois rapidement émergé, au fur et à mesure des auditions réalisées.

Certes, ces problématiques diverses ont en commun l'emploi de véhicules lancés dans l'espace extra-atmosphérique. On admet généralement, par convention, que celui-ci commence à 100 km au-dessus du niveau de la mer mais en réalité, ni la science ni le droit international ne définissent de façon précise ce qu'est l'espace ; c'est la nature de l'engin utilisé plus que l'espace traversé qui détermine le droit applicable. L'espace est donc d'abord un moyen, plutôt qu'une fin en soi.

Pour pouvoir développer toutes les activités qui en dépendent, encore faut-il maîtriser l'espace, qui n'est à portée humaine que depuis 55 ans, et représente encore un défi technologique.

L'objectif d'autonomie est le ciment fondamental de toute politique spatiale. Cet objectif implique de faire de l'accès à l'espace une priorité, un levier pour la mise en oeuvre des autres volets. Car l'objectif d'autonomie est présent dans toutes les autres composantes - ou presque - d'une politique spatiale : ses différentes facettes en sont l'indépendance technologique, l'indépendance d'accès à l'information, l'indépendance militaire, la pérennité de l'accès des citoyens à certains services... A vrai dire, un seul domaine ne semble pas répondre, du moins en Europe, à des considérations d'autonomie : il s'agit du vol habité. Cette relative indifférence n'est pas partagée par les autres grandes puissances spatiales, puisque pour les États-Unis, comme pour la Russie ou la Chine, la capacité d'envoyer seul des hommes dans l'espace figure au premier rang des priorités de la politique spatiale. Vos rapporteurs, qui se sont rendus aux États-Unis dans le cadre de la mission que leur a confiée l'Office, ont pu constater à quel point la dépendance actuelle à l'égard de la Russie pour l'accès des astronautes à la Station spatiale internationale était une source de préoccupations et probablement le principal ressort de la politique spatiale américaine à l'heure actuelle.

*

D'où cette troisième question : quels sont les enjeux de l'Europe spatiale aujourd'hui, eu égard à l'objectif fondateur d'autonomie ?

Le dernier rapport de l'Office sur les questions spatiales (2007), issu du travail de nos anciens collègues Christian Cabal et Henri Revol, intitulé « L'audace ou le déclin », avait préconisé une refondation de la politique spatiale européenne, tant du point de vue de ses ambitions que de ses moyens institutionnels et financiers, au regard de l'émergence de la Chine dans le club des plus grandes puissances spatiales, et compte tenu du programme ambitieux alors développé aux États-Unis par le président George Bush, visant un retour rapide sur la Lune, préalable à une exploration martienne.

Certes, l'atterrissage récent (août 2012) du robot Curiosity sur le sol martien a discrètement relancé le débat sur la conquête de la planète rouge, et les ambitions de la Chine, et aujourd'hui de l'Inde, demeurent une réalité. Néanmoins, l'abandon par le président Barack Obama des objectifs de son prédécesseur puis l'arrêt de la Navette spatiale, qui a volé pour la dernière fois en 2011, ont profondément modifié le contexte mondial. En contrepartie de ces évolutions, les États-Unis soutiennent désormais le développement d'acteurs privés, susceptibles de devenir très rapidement des concurrents pour l'Europe. Certaines conclusions du rapport rendu par l'Office en 2001, dénonçant l'utilisation de l'espace par les États-Unis comme « outil de pouvoir dans le cadre d'une politique d'hégémonie », demeurent d'actualité, même si dans d'autres domaines la coopération est de mise, comme l'a aussi illustré le programme Mars Science Laboratory (Curiosity) dont l'un des principaux instruments est issu d'une coopération avec des laboratoires français. Dans le domaine scientifique, de nombreux exemples de coopérations (euro-américaines ou franco-américaines) pourraient être cités. Ils sont le revers de la médaille d'une concurrence acharnée dans le secteur spatial commercial.

Du côté européen, la situation économique et celle des finances publiques rendent irréaliste un subventionnement massif du secteur spatial. Les choix qui devront prochainement être effectués par les États européens, tant dans le cadre de l'Agence spatiale européenne (ESA) que de l'Union européenne (UE) seront des arbitrages financièrement contraints. Cette situation n'est pas nouvelle pour l'Europe, qui a su historiquement faire les bons choix, ceux qui lui ont permis de devenir une grande puissance spatiale - encore probablement la troisième, voire la deuxième à certains égards - malgré des moyens institutionnels limités. Cette situation connaît toutefois une acuité particulière aujourd'hui, à la veille de la conférence ministérielle de l'ESA, qui doit se tenir les 20-21 novembre 2012 en Italie.

Cette conférence doit notamment décider de l'avenir des lanceurs européens. Deux programmes, au départ complémentaires, aujourd'hui concurrents, sont mis sur la table : une évolution de l'actuelle lanceur Ariane 5 (Ariane 5 ME) ou un lanceur de nouvelle génération (dit « Ariane 6 »). Les enjeux associés ne doivent pas être sous-estimés : il ne s'agit ni d'un choix simplement technique, ni d'un choix réversible ; il s'agit, au contraire, d'opérer un tournant comme l'Europe spatiale n'en connaît qu'environ tous les vingt ans (Ariane 1, Ariane 5...).

Il serait erroné de penser, qu'une fois acquise, l'indépendance d'accès à l'espace est une donnée irréversible. Les Américains en ont fait l'expérience, dans le domaine du vol habité, eux qui sont allés sur la Lune et n'ont plus aujourd'hui - au moins temporairement - les moyens d'envoyer eux-mêmes leurs astronautes à 400 km d'altitude. Pour l'Europe, qui a choisi de faire dépendre ses lanceurs d'un marché commercial en perpétuelle évolution, l'autonomie d'accès à l'espace est un défi sans cesse renouvelé.

Si vos rapporteurs jugent que l'Europe spatiale se situe à un tournant, c'est aussi par d'autres aspects : tant la coopération des États européens dans le secteur spatial de défense, que la mise en oeuvre du programme européen de surveillance pour l'environnement et la sécurité (GMES) en sont des exemples, en raison des incertitudes qui les entourent.

D'autres problématiques sont communes à l'ensemble des puissances spatiales : elles concernent la durabilité des activités spatiales, aujourd'hui compromise par la multiplication des débris spatiaux, ou encore l'avenir de l'exploration spatiale, pour laquelle il n'existe pas, à ce jour, de volonté commune, ni d'objectifs clairs, notamment de la part des États-Unis.

Une politique spatiale se pilote par nature dans le temps long : par conséquent, c'est aujourd'hui que l'Europe doit prendre les décisions qui lui permettront de conserver son rang au cours de la prochaine décennie et au-delà.