2. Une approche commune aux pays européens est indispensable
a) Serval, révélateur des faiblesses de l'Europe de la défense
(1) Un soutien avant tout bilatéral des Européens, loin derrière l'appui américain ou canadien
Nous avons déjà relevé ce paradoxe frappant : alors que l'Union européenne a adopté en 2011 une « Stratégie intégrée pour le Sahel » faisant de cette région l'une de ses zones prioritaires d'action, ses initiatives propres pour résoudre la crise malienne sont pourtant restées singulièrement limitées, ou plutôt, cantonnées à un petit nombre de domaines, importants mais circonscrits, comme la formation de l'armée malienne
Les réponses européennes à la crise malienne, pour limitées, n'ont pas non plus été totalement inexistantes , ce qui distingue, certes, le cas malien du cas libyen où l'Union européenne est dans un premier temps (2011) restée singulièrement absente. L'Union européenne a su mettre en place une action commune au Mali, même si limitée au soutien politique, à la formation des soldats maliens et à l'aide au développement.
Certains n'hésitent pas à relever que les organisations régionales africaines (Union Africaine, CEDEAO), malgré la faiblesse de leurs moyens, ont été finalement plus promptes à réajuster leurs dispositifs militaires dans les jours qui ont suivi le 11 janvier 2013 que les institutions européennes, qui se seraient finalement contentées d'accélérer un processus déjà en cours (EUTM-Mali).
Nous l'avons déjà dit, peut-être ne s'agit-il tout simplement que d'un manque d'appétence réel, au-delà des affichages, de nos partenaires européens pour un continent, l'Afrique, qu'ils considèrent à tort comme périphérique et sur lequel se joue pourtant une partie de l'avenir de la sécurité et de la prospérité de l'Europe. Force est de constater que la priorité stratégique qu'accorde la France à ses marges méridionales n'est pas partagée par certains États membres. Vu sous cet angle, avoir réussi à mobiliser des soldats de plus de vingt nationalités 130 ( * ) européennes pour la formation de l'armée malienne pourrait finalement avoir constitué un succès d'étape.
Ce déficit de mobilisation collective européenne fait paradoxalement des Canadiens et surtout des Américains , (aux côtés naturellement des Britanniques et des Belges), nos principaux partenaires au Mali aujourd'hui.
Le précédent rapport « Mali : comment gagner la paix ?» a détaillé le soutien apporté par nos partenaires américains pour l'opération Serval, jugeant que les États-Unis étaient notre principal soutien pour cette opération : « Bien qu'ils n'aient pas de troupes engagées au sol, les États-Unis sont aujourd'hui le principal partenaire des Français en termes financiers , et un maillon important en termes opérationnels .
« Les États-Unis ont apporté immédiatement leur appui politique à l'opération française. Ils ont répondu progressivement à l'ensemble des demandes de soutien opérationnel exprimées par la France au lendemain du lancement de « Serval ». Que ce soit en termes de partage du renseignement , de transport ou de ravitaillement en vol de nos avions de combat, l'appui américain est aujourd'hui inégalé . »
Le Livre blanc 2013 a fait le même désolant constat d'une absence de mobilisation proprement européenne :
« L'importance stratégique pour l'Europe de son voisinage oriental, de la Méditerranée, de la partie de l'Afrique qui s'étend du Sahel à l'Afrique équatoriale n'est pas considérée au même degré par tous nos partenaires et alliés . Pour la France, il ne fait cependant pas de doute que ces approches constituent des zones d'intérêt prioritaire pour l'ensemble de l'Union européenne, et qu'une vision commune des risques et des menaces est souhaitable et urgente. Cette priorité collective européenne devrait être d'autant plus affichée que nos alliés américain et canadien attendent de nous que nous prenions une part essentielle des responsabilités dans des zones à l'égard desquelles ils s'estiment moins directement concernés . »
Le groupe de travail 131 ( * ) de la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat spécialement constitué pour traiter de la question : « Quelle défense pour quelle Europe ? », en vue du Conseil européen de décembre 2013 consacré à la défense, sera sans doute à même de tirer les enseignements et formuler des propositions sur ce sujet, dans son rapport qui publié ces jours-ci.
Ayant déjà largement analysé, dans notre premier rapport, comment l'intervention au Mali a révélé les faiblesses de la politique de défense européenne, nous nous contenterons donc ici de rendre hommage au soutien bilatéral apporté par certains États membres à l'opération Serval, en reproduisant ces propos du chef d'état-major français :
« Les Britanniques , les Danois et les Belges ont répondu présents en moins de vingt-quatre heures et sans aucune restriction d'emploi. Le général Barrera me disait ce matin à quel point il avait été « bluffé » par le courage des pilotes danois, qui ont été envoyés jusqu'à Tessalit ou Kidal, ou des pilotes belges , qui ont fait du transport tactique dans des zones de combat . 132 ( * ) »
(2) Des synergies et des complémentarités à trouver entre États membres
Nous avons pu le constater dans le cadre du dialogue bilatéral avec nos homologues parlementaires britanniques 133 ( * ) , au Royaume-Uni , la nécessité de bâtir une stratégie intégrée pour la zone sahélienne fait désormais l'objet d'un consensus au plus haut niveau . Cet intérêt, à l'égard d'une région où l'engagement politique et stratégique britannique s'avère traditionnellement modeste, s'enracine dans la prise de conscience récente que les intérêts économiques et de sécurité du Royaume-Uni y sont directement menacés, et se concrétise par l'adoption récente d'une « Stratégie Sahel » (juin 2013).
C'est sans doute l'évolution de Boko Haram au Nigéria, la crise malienne, mais aussi l'attaque de Tigentourine, qui ont contribué à mobiliser les autorités britanniques autours des enjeux sahéliens, notamment dans le cadre de leur présidence du G8.
C'est à la faveur des combats menés ensemble en Libye que la relation de défense franco-britannique a connu sa réelle montée en puissance. Plus récemment, l'appui apporté par le Royaume-Uni à l'opération Serval s'est naturellement inscrit dans le cadre du partenariat de défense scellé par les accords de Lancaster . L'expérience des opérations au Mali pourrait d'ailleurs préfigurer les opérations de la « force expéditionnaire conjointe » franco-britannique en cours de constitution.
En matière de lutte contre le terrorisme, le Royaume-Uni dispose, au Nigéria, de moyens et d'une connaissance du terrain sans équivalent , et se montre disposé à agir dans un cadre tripartite (France, États-Unis, Royaume-Uni), comme l'affirme sa récente « Stratégie Sahel » qui engage le Royaume-Uni à « Continuer à encourager une initiative de contre-terrorisme de type « P3 », pour coordonner le contre-terrorisme dans la région .»
L'Espagne est aussi particulièrement concernée par les questions de lutte contre le terrorisme et d'immigration sub-saharienne, de même que l'Italie , qui dispose traditionnellement d'une bonne connaissance de la situation en Libye.
Nos échanges avec les parlementaires du Bundestag allemand nous ont permis de mesurer la prise de conscience progressive qui s'opère sur les menaces au Sahel.
Nous en sommes convaincus : la question sahélienne ne pourra être traitée qu'avec le concours de nos partenaires européens .
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Recommandation : Continuer à sensibiliser nos partenaires européens sur la montée des risques au Sahel (Nigéria, Niger, Libye...). |
b) La question du partage de l'effort entre Européens reste posée
(1) Vers un surcoût OPEX français supérieur à un milliard d'euros en 2013, dont la moitié pour Serval ?
Le surcoût imputable à Serval est désormais de 400 millions d'euros , et pourrait donc atteindre 550 à 600 millions d'euros fin 2013 , pour un total de surcoût budgété en loi de finances initiale de 630 millions d'euros pour l'ensemble des opérations extérieures (OPEX) pour l'année 2013.
Le total des OPEX pourrait avoisiner le milliard d'euros en 2013 , comme l'a confirmé récemment l'Amiral Guillaud 134 ( * ) : « les 630 millions d'euros prévus au titre des OPEX n'incluent pas l'opération Serval, pour laquelle 300 millions d'euros ont été engagés. La facture globale d'une telle opération est de l'ordre de 100 000 euros par homme et par an ; or, au pic de notre engagement, 4 500 hommes appartenant à 101 formations différentes étaient mobilisés, soit 3 000 hommes en moyenne annuelle - puisqu'il faut inclure les forces présentes à la périphérie -, de sorte qu'au total , le coût dépassera les 400 millions d'euros à la fin de l'année . Une fois consommés les crédits dédiés, il faudra trouver de l'argent ailleurs et, le ministère du budget proposera probablement de prélever une partie des sommes sur notre propre budget, Matignon accordant éventuellement une rallonge. La dépense totale pourrait dépasser, comme en 2011, le milliard d'euros - perspective qui, croyez-le bien, est préoccupante . ».
Il s'agit de surcoûts, c'est-à-dire de dépenses supplémentaires par rapport à ce que coûte l'outil de défense lorsqu'il n'est pas utilisé dans une opération extérieure. Ce sont donc des coûts supplémentaires par rapport aux dépenses dont le financement est déjà planifié.
On voit mal dès lors, dans le contexte de crise qui est celui de la bande sahélo-saharienne, comment on pourrait envisager de baisser l'enveloppe prévisionnelle de nos OPEX en dessous du seuil actuel.
Il faut relever que le passage de relais aux casques bleus de la MINUSMA a aussi une implication financière pour la France, avec un double mouvement :
- Décrue du financement OPEX avec la réduction progressive du nombre d'hommes de Serval sur le terrain ;
- Participation à hauteur de la quote-part française (7,5%) au financement de la MINUSMA, qui devrait avoir un coût de respectivement 450 puis 500 millions de dollars en 2013 (demi-année, mais avec des « couts d'entrée » importants) et 2014, soit un coût prévisionnel (sur le budget du Quai d'Orsay, programme 105), de l'ordre de 30 puis 37 millions de dollars .
Tableau n° 12 : Surcoûts constatés des différents OPEX de 2009 à 2012
Tableau n° 13 : Modalités de financement des OPEX de 2009 à 2012
(2) Quels progrès dans le cadre de la directive sur la protection consulaire des Européens ?
Ensuite, concernant la protection consulaire dont les Européens bénéficient en application des traités, sur les 25 pays considérés comme dangereux au niveau européen (la plupart en Afrique), la France a en charge l'évacuation des Européens dans 17 d'entre eux.
En cas d'évacuation, comme cela aurait pu être le cas au Mali, il faudrait prendre en charge les ressortissants français mais aussi européens , ce qui peut représenter un défi logistique et un coût important.
Jusqu'à présent, le Service européen d'action extérieure n'a pas reçu compétence pour la protection consulaire. La position des autorités françaises est de l'inclure, au moins à titre embryonnaire, dans le cadre de la révision de la décision sur le service européen d'action extérieure et de la négociation en cours sur la directive sur la protection consulaire, en ciblant les pays en crise ou potentiellement en crise, en travaillant dans une logique de concertation sur le terrain, par la définition de plans d'évacuation et de pilotage commun... Des arrangements locaux pourraient par exemple intervenir, sur la base d'une identification précise des ressortissants et de la mise en commun des moyens pour qu'il y ait une meilleure répartition des responsabilités. La France s'oppose, dans le cadre de la discussion sur la directive, à la mutualisation européenne telle qu'elle est proposée, sous forme d'un fonds qui pourrait ensuite défrayer les États-membres, notamment en cas de grosse opération (comme celle que l'on a connue en Côte d'Ivoire où nous avons évacué la quasi-totalité des Européens), qui n'est pas de nature à permettre un meilleur partage du fardeau .
c) L'Europe : un acteur à mobiliser pleinement sur le plan des capacités civiles et de la gouvernance
La nomination d'un représentant spécial de L'Union européenne pour le Sahel (mars 2013) devait permettre une accélération de la mise en oeuvre de la « Stratégie intégrée de l'Union européenne pour le Sahel » (septembre 2011).
Concernant essentiellement le Mali, la Mauritanie et le Niger, la stratégie Sahel s'articule autour de quatre lignes d'action complémentaires :
- développement, bonne gouvernance et règlement des conflits internes ;
- politique et diplomatie: promouvoir une vision et une stratégie communes pour s'attaquer aux menaces transfrontalières ;
- sécurité et État de droit : renforcer les capacités des États concernés dans les domaines de la sécurité, du maintien de l'ordre et de l'État de droit ;
- prévention et lutte contre l'extrémisme violent et la radicalisation.
Chaque ligne d'action donne lieu à des actions concrètes, dotées au total d'un budget de 167 millions d'euros .
Depuis le déclenchement de la crise malienne, les actions de l'Union européenne, si elles ne se sont pas concrétisées par un engagement militaire (voir le rapport précité sur ce point) n'ont pas été négligeables, loin de là, qu'il s'agisse :
- Du financement des troupes de la MISMA par l'intermédiaire de la « facilité de paix » pour l'Afrique, et ce à hauteur de 50 millions d'euros, annoncé lors de la conférence des donateurs du 29 janvier dernier ;
- De la mission de formation EUTM Mali précitée (environ 12,5 millions d'euros de budget) ;
- De la reprise de l'aide au développement (250 millions d'euros). L'Union européenne a déjà consacré 660 millions d'euros du 10 ème fonds européen de développement (FED) au Sahel, ce qui en fait le premier bailleur de fonds de la région ;
- De l'aide humanitaire d'urgence (plus de 100 millions d'euros en 2012).
Pour 2013, des mesures additionnelles destinées spécifiquement au Mali sont en discussion, pour un montant global de 297 M€ , se composant en :
- Un contrat d'appui à la consolidation de l'État : 225 M€ (aide budgétaire) ;
- Une Initiative de Renforcement de la Résilience par l'Irrigation et la Gestion Appropriée des Ressources (IRRIGAR) : 27 M€ ;
- Un programme d'appui aux collectivités territoriales pour l'eau potable et l'assainissement au Mali : 30 M€ ;
- Un programme d'appui au processus électoral pour une sortie de transition : 15 M€ (auxquels s'ajoutent 2 M€ de l'instrument de stabilité de court terme afin de mener une campagne de sensibilisation et d'information de la population) .
Annoncée au Conseil des Affaires étrangères du 22 avril 2013, une mission d'observation électorale européenne se déploiera au Mali et sera financée par l'instrument Européen pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH) ( 40 observateurs de long terme et 20 observateurs de court terme ).
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La mise en oeuvre des différents aides et programmes européennes au Mali Ces actions sont progressivement mises en oeuvre : un marché pour le soutien aux capacités des services de la police et de la justice (9 M€) a été signée en mars, un marché pour l'assistance technique aux autorités maliennes (1 M€) a également été attribué. Il existe d'autres programmes financés tels que le soutien aux autorités et communautés locales malienne s (5 M€), la promotion d'initiatives de dialogue et de réconciliation au niveau local (3 M€), l'équipement du peloton d'intervention de la gendarmerie nationale et la contribution à la mise en place d'un pôle spécialisé dans la lutte anti-terroriste (2,5 M€). Le projet sur la résolution des conflits et la promotion de la paix, se chiffre quant à lui à 5 M€. Un programme d'appui à la décentralisation (PARADDER) de 31 M€ est mis en oeuvre par gestion déléguée et avec un cofinancement par la Belgique et par l'Allemagne. Sur les infrastructures routières , 75 M€ restent à décaisser pour effectuer les travaux de construction de la route liant Niono à Tombouctou sur l'axe stratégique Bamako-Tombouctou. La reprise des travaux engendrerait un surcoût de 20 M€. Il est également envisagé que l'UE reprenne en charge la finalisation de la route Niono- Goma Coura (abandonnée par les États-Unis) permettant de compléter le corridor symbolique Bamako-Tombouctou (10-15 M€). Sur la sécurité et la justice , il existe un projet de réforme des systèmes de Sécurité et Justice (28 M€ sur 3 ans sur le FED). Sur l'aide humanitaire , 54 M€ sont prévus pour le Mali en 2013 par la Commission. Par ailleurs, des financements provenant du FED pour la restauration des services de base (23 M€) sont également prévus : filets sociaux : 10 millions ; santé : 4 millions ; eau : 4 millions et éducation : 5 millions. |
Mise en oeuvre dans le cadre de la « Stratégie Sahel » de l'Union européenne, la mission « Eucap Sahel-Niger », opérationnelle depuis août 2012, vise à renforcer les capacités nigériennes de lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée . Les experts de l'Union européenne forment et entraînent les forces de sécurité nigériennes, pour une durée de deux ans.
L'enjeu du renforcement des forces de sécurité est en effet essentiel. Faute d'offrir aux citoyens le respect de leur droit le plus élémentaire, celui de la sécurité, l'Etat se discrédite et laisse la voie à tous les types de radicalismes qui peuvent paradoxalement être perçus dans un premier temps comme porteurs d'un certain « ordre ».
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Les missions d'EUCAP-Niger : - fournir conseils et assistance pour la mise en oeuvre du volet sécurité de la stratégie nigérienne pour la sécurité et le développement au niveau national, en collaboration avec d'autres intervenants ; - soutenir la coordination régionale et internationale dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée ; - renforcer l'État de droit grâce au développement des capacités en matière d'enquête criminelle et à l'élaboration de programmes de formation adéquats ; - améliorer la capacité des forces de sécurité nigériennes (gendarmerie, garde nationale et police nationale) à s'inscrire dans la durée ; - aider à recenser, à programmer et à mettre en oeuvre des projets dans le domaine de la sécurité. |
Dotée d'un budget annuel de 8,7 millions d'euros , la mission au Niger s'appuie sur cinquante experts internationaux, policiers et militaires, placés sous l'autorité du chef de la mission, le colonel Francisco Espinosa Navas.
Cette mission, qui a vocation à s'appliquer à l'ensemble du Sahel dans le cadre de la stratégie intégrée de l'Union européenne pour le Sahel, pourrait être étendue au Mali, voire à la Mauritanie.
Enfin, comme cela a déjà été dit, l'Union européenne a mis en place une mission d'assistance pour une gestion intégrée des frontières en Libye (EUBAM Libye), qui a été formellement lancée par la décision du Conseil du 27 mai 2013.
L'objectif de la mission EUBAM Libye est d'aider les autorités libyennes à développer leurs capacités pour améliorer la sécurité de leurs frontières terrestres , maritimes et aériennes à court terme et à élaborer une stratégie plus vaste de gestion intégrée des frontières à long terme.
Les outils mis en place par l'Union européenne peuvent être particulièrement utiles en termes de réforme des secteurs de sécurité, de formation des forces de sécurité intérieure et intérieure, de surveillance des élections, de formation au contrôle des frontières....
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Recommandation aux institutions de l'Union européenne : 1) Une mission européenne d'observation électorale pourrait être envisagée au Mali pour les élections législatives, comme c'est déjà le cas pour les présidentielles ; 2) La mission EUCAP Niger pourrait être étendue au moins au Mali , voire à la Libye (sous réserve de faisabilité) ; 3) La mission EUBAM Libye devrait être consolidée voire considérée dans une approche régionale (coopération avec le Niger, le Tchad voire l'Algérie, par exemple ?) ; 4) Le mandat de la mission EUTM Mali devrait être prolongé, sous réserve d'une évaluation des résultats produits par la formation des premiers bataillons. |
* 130 Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pologne, Portugal, République Tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovénie, Suède
* 131 Co-présidé par MM Daniel Reiner, Jacques Gautier, André Vallini et Xavier Pintat
* 132 Amiral Guillaud, audition devant l'Assemblée nationale, 22 mai 2013
* 133 Réunion conjointe des commissions parlementaires françaises et britanniques chargées de la défense, au Sénat français, 17 avril 2013
* 134 Audition précitée le 22 mai 2013 devant l'Assemblée nationale