2. Un pilotage politique de notre dispositif militaire en Afrique est nécessaire et doit reposer sur des principes clairs
a) Un pilotage politique de haut niveau est nécessaire
Pour fixer les grandes lignes de notre présence militaire en Afrique, un pilotage politique de haut niveau est évidemment nécessaire. Alors que les deux concepts qui définissent l'horizon de notre présence sur le continent (africanisation, européanisation) n'ont pas montré, à ce jour du moins, leur pertinence, et même si la perspective doit en être maintenue , il nous revient de faire des choix politiques clairs, faute de quoi la contrainte budgétaire ne manquera pas de dicter des évolutions « au fil de l'eau ».
Notre dispositif militaire en Afrique ne sera efficace que s'il est souhaité et accepté par les Africains . Ceci suppose de définir nos objectifs au niveau stratégique, de les inscrire, en liaison avec les États concernés, dans une démarche d'approche globale (gouvernance - sécurité - développement) et de nous assurer de la coordination de l'action de l'ensemble des acteurs concernés. Une clarification apparait à ce jour nécessaire, que ne pouvait peut être pas opérer le Livre blanc.
(1) Les deux paradigmes de notre présence militaire en Afrique (européanisation - africanisation) n'ont, pour le moment, pas montré leur pertinence
La doctrine militaire française en Afrique 145 ( * ) s'appuie sur un profond renouvellement des modalités d'intervention sur un continent qui a vu, depuis les indépendances, les forces françaises intervenir une trentaine de fois.
Refusant la position d'un gendarme obligé de l'Afrique , sans pour autant s'interdire d'intervenir lorsque les intérêts français majeurs sont en jeu , la France cherche à s'appuyer désormais systématiquement, dans le cadre de la légalité internationale exprimée par les résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU, sur les organisations régionales africaines, et inscrit de plus en plus souvent son action dans un cadre multilatéral.
La reformulation de la politique de sécurité en Afrique, dans la foulée de la création de l'Union africaine et de la conceptualisation par les Africains d'une architecture de sécurité reposant sur des échelons régionaux (la CEDEAO en Afrique de l'Ouest), a donc avant tout consisté à africaniser et si possible à européaniser notre mode d'action, pour le faire sortir d'un tête-à-tête politiquement et économiquement coûteux avec des pays devenus indépendants depuis 1960.
Dès 1997, le concept RECAMP (rétablissement des capacités africaines de maintien de la paix), formulé par le Gouvernement français, transpose la vision française des enjeux de paix et de sécurité sur le continent africain. Articulé autour d'actions de formation, d'entraînement et de soutien à l'engagement opérationnel des contingents africains, il s'appuyait, à l'origine, sur la structure des organisations sous régionales pour développer un dialogue adapté et des cycles d'exercices ayant pour ambition de rythmer la montée en puissance des capacités collectives africaines.
En 2004, le concept RECAMP est révisé en profondeur à la suite de la création de l'Union africaine (UA). Trois ans plus tard, l'Union européenne (UE) définit à Lisbonne un projet de partenariat stratégique avec l'UA, prenant en compte l'émergence d'un échelon continental africain de prévention et de gestion des crises. La France transfère alors la gestion de la dimension continentale du programme RECAMP à l'UE, interlocuteur naturel de l'UA en matière de paix et de sécurité, dans ce qui devient le programme EUROCAMP.
Cette nouvelle posture est réaffirmée dans le discours du Cap du 28 février 2008 dans lequel le Président de la République annonçait que les accords de défense seraient systématiquement renégociés avec les pays partenaires et feraient l'objet d'une transparence totale, ne comportant plus de clause secrète. Ce discours fixe aussi pour objectif prioritaire à la présence militaire française en Afrique l'aide apportée à bâtir un dispositif de sécurité collective , en particulier avec la mise en place des « forces en attente » de l'Union africaine. Au-delà de cet objectif il affirme que « la France n'a pas vocation à maintenir indéfiniment des forces armées en Afrique », ouvrant la voie au rétrécissement, programmé par le Livre blanc de 2008, des forces stationnées sur le continent africain.
Quatre axes ont ainsi été tracés : réduction de la présence militaire française permanente en Afrique, priorité au renforcement des capacités africaines , renégociation des accords de défense, appui sur un cadre multilatéral . Mais ces principes doivent s'adapter avec pragmatisme aux situations créées par l'urgence, ainsi au Mali en janvier 2013.
(2) Les forces pré positionnées en Afrique, un rétrécissement programmé dans le Livre blanc de 2008, un « angle mort » du Livre blanc de 2013
Le Livre blanc de 2008 programmait un rétrécissement de la présence militaire en Afrique, qui n'a pas totalement été mis en oeuvre et qui n'aurait d'ailleurs pas permis, s'il avait été mené à terme, d'intervenir au Mali dans les mêmes conditions.
En 2008, il était en effet affirmé que « La France n'a pas vocation à être militairement présente en permanence sur les mêmes bases . (...) La France procédera donc à la conversion progressive de ses implantations anciennes en Afrique, en réorganisant ses moyens autour, à terme, de deux pôles à dominante logistique, de coopération et d'instruction, un pour chaque façade , atlantique et orientale, du continent, tout en préservant une capacité de prévention dans la zone sahélienne . ». Ne devaient donc être conservés que le Gabon et Djibouti, avec une allusion sans doute au Tchad via la mention de la zone sahélienne.
La création, en marge du Livre blanc, de la base des Émirats Arabes Unis , ainsi que le maintien, vu les circonstances, d'opérations plus anciennes n'ont pourtant pas empêché le mouvement de décrue significative de se poursuivre.
De fait, les forces stationnées en Afrique ont continûment diminué, sans doute plus sous l'effet de la contrainte budgétaire qui se resserrait que de choix politiques clairement formulés . Sur le continent africain, les effectifs des forces françaises s'élevaient à environ 30 000 hommes après les indépendances, à 20 000 dans les années 1970, à 15 000 dans les années 1980, à 10 000 dans les années 1990. Elles s'élèvent à environ 3 000 aujourd'hui (hors OPEX). La décrue a été effective depuis le Livre blanc de 2008, elle a notamment porté sur les Éléments français au Sénégal, avec le repli des forces françaises au Cap Vert.
Graphique n° 16 : Évolution des forces prépositionnées en Afrique
Source : état-major des armées
Le Livre blanc de 2013 ne mentionne que presque incidemment les points d'appui en Afrique, indiquant juste sur le fait que, pour ses interventions, « La France pourra s'appuyer sur des déploiements navals permanents dans une à deux zones maritimes, sur la base des Émirats arabes unis et sur plusieurs implantations en Afrique, dont l'articulation sera adaptée , afin de disposer de capacités réactives et flexibles à même de s'accorder aux réalités et besoins à venir de ce continent et de notre sécurité. ».
Le document n'avance aucun chiffre précis, non plus qu'il ne précise en quoi consistera la « ré articulation » des points d'appui en Afrique.
Le chef d'état-major des armées, l'Amiral GUILLAUD 146 ( * ) , commentait récemment en termes positifs cet état de fait : « Le Livre blanc prend acte de cette nécessité de conserver plusieurs points d'appui en Afrique, sans indiquer combien, de façon à laisser assez de souplesse pour que nous puissions nous déployer aux endroits nécessaires. »
Vos rapporteurs considèrent que cette absence de fixation d'un format et d'une articulation claire mériterait d'être corrigée par un engagement public, dans un contexte de déflation des moyens et des effectifs et d'attrition de la préparation opérationnelle.
Les déflations d'effectifs à réaliser en application du nouveau Livre blanc sont en effet considérables. 24 000 postes seront supprimés en plus des 10 000 restants de la précédente loi de programmation, soit au total 34 000. En outre, 1 000 postes devront être libérés, pour permettre les créations jugées nécessaires dans certains secteurs à développer comme le renseignement ou la cyber défense.
Dans ce contexte, il aurait été judicieux et préférable que le Livre blanc trace des perspectives plus claires pour les points d'appui en Afrique et tire toutes les conséquences des évènements récents, où ils ont montré leur caractère indispensable.
Nous tenons toutefois à souligner deux éléments positifs du Livre blanc qui viendront indirectement conforter (mais sans exclusive) nos points d'appui et nos opérations en Afrique. Le premier est l'acquisition de drones de surveillance Reaper (2 dans l'immédiat, sous réserve de l'approbation du Congrès américain, qui seront vraisemblablement positionnés à Niamey, sur un ensemble de 12 drones 147 ( * ) à venir dans les 6 prochaines années), le deuxième est le renforcement des capacités des services de renseignement et des forces spéciales .
(3) Une attrition de la coopération structurelle en contradiction avec la volonté de développement de capacités africaines de sécurité
Une autre contradiction manifeste entre notre volonté politique affichée (faire émerger des capacités africaines de sécurité) et la réalité de notre action s'observe en matière de coopération militaire structurelle , dont les crédits sont en diminution constante.
Ses orientations sont certes aujourd'hui approuvées par les autorités politiques au niveau ministériel (comme par exemple les nouvelles orientations définies en 2011 autour de priorités géographiques et sectorielles) mais suivant des axes prioritaires d'action qui n'ont pas fait l'objet d'arbitrages en Conseil de défense depuis 2004 148 ( * ) .
Le précédent rapport décrivait la dramatique attrition de ses moyens au cours du temps (laminés entre 2007 et 2010, ses crédits subiront de nouvelles coupes de 2013 à 2015), en termes tant de budget que de coopérants disponibles pour engager des actions pourtant essentielles : on perçoit tout de suite le bénéfice par exemple, que notre pays peut retirer de la formation d'un expert spécialiste de la fraude documentaire dans les pays d'immigration illégale vers la France, ou encore d'un expert spécialiste de la lutte contre les narcotrafics.
Or ce n'est plus aujourd'hui que de 345 coopérants (pour 149 pays partenaires) et 86 millions d'euros dont dispose cette coopération. Le nombre de coopérations a été diminué par dix ces vingt-cinq dernières années.
Sans moyens, peut-on réellement attendre des résultats ?
Dans un contexte budgétaire de rareté des ressources, le pilotage et l'établissement de priorités est d'autant plus nécessaire.
b) Deux principes doivent guider nos décisions
(1) Premier principe : mieux coller à nos intérêts stratégiques
Nous l'avons dit, notre présence militaire en Afrique n'est pas l'héritage dépassé d'un passé révolu. Pour autant, elle pourrait être mieux centrée sur la protection de nos intérêts en matière de sécurité, et sur ceux des pays concernés quand ils en formulent la demande.
Nous avons déjà posé, dans notre précédent rapport, la plupart des questions qui devraient, à note sens, être débattues :
- le centre de gravité (Est-Ouest) de nos points d'appuis est-il bien positionné ? Beaucoup d'effectifs sont aujourd'hui concentrés sur la Corne de l'Afrique et la péninsule arabe, alors que les communautés françaises vivent majoritairement en Afrique de l'Ouest, zone où la menace ne fait que s'aggraver ; de la même façon, le centre de gravité nord-sud parait trop bas sur la façade ouest africaine ;
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Effectifs des forces françaises |
Ressortissants inscrits |
Observations |
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Sénégal |
250 à 350 |
18 300 |
+ 5 000 Français non-inscrits + Environ 3 500 touristes/ semaine en saison haute + Proximité forte des zones de crise au Sahel |
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Gabon |
900 env. |
11 000 |
Base pré positionnée en Afrique de l'Ouest (Livre blanc 2008) |
- la pertinence, à côté des bases à effectif important, de « points d'appui » plus légers , du type des Éléments français au Sénégal (250 à 350 hommes), semble démontrée. Faut-il aller, dans la région sahélienne, vers une politique de « nénuphars » s'appuyant notamment, outre le Mali (Serval prolongé), le Tchad (Épervier), échelon aérien lourd qui a montré toute sa pertinence, sur le Niger (opération Sabre et Malibéro des forces spéciales 149 ( * ) , drones...), sur le Burkina Faso, voire sur la Mauritanie ?
- la véritable épopée logistique des troupes et des matériels français de l'opération Serval, depuis Dakar où ils ont été débarqués par le BPC Dixmude jusqu'au Nord Mali, a montré l'importance des ports , pendant que l'Afghanistan nous rappelait les coûts importants d'un désengagement logistique par voie aérienne. Faut-il rééquilibrer en conséquence nos effectifs, par exemple entre Libreville et Dakar ou Abidjan (qui cumule les avantages d'accès simultanés à un port en eaux profondes et à un aéroport) ?
À la réflexion, vos rapporteurs persévèrent dans l'idée que le centre de gravité de nos implantations militaires en Afrique mériterait d'être repositionné : aujourd'hui trop concentré au fond du golfe de Guinée où se trouve la majorité de nos forces (Gabon), il gagnerait à être remonté au Nord. Déséquilibré entre la façade Ouest et la façade Est de l'Afrique (où nous avons 12 avions, 2 groupements tactiques inter armés et 8 hélicoptères, en incluant nos capacités aux Émirats Arabes Unis), il gagnerait aussi à être rebasculé vers l'Afrique de l'Ouest, où sont nos intérêts les plus anciens, et d'abord nos ressortissants. Enfin, au vu notamment de l'expérience réussie des Éléments français du Sénégal, un meilleur ratio pourrait être trouvé entre forces d'action et unités de coopération et de formation.
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Recommandation : déplacer vers le Nord et l'Ouest le centre de gravité de nos implantations militaires en Afrique, renforcer notre stratégie d'accès ( port ) et nous appuyer sur des échelons « légers » en nénuphars autour des zones de crise (bande sahélo-saharienne). |
(2) Deuxième principe : appuyer par un dispositif global de présence la montée en puissance des architectures de sécurité régionales
La condition de l'acceptation par les Africains de la présence militaire française en Afrique, et donc de sa légitimité, est naturellement qu'elle contribue réellement à la montée en puissance des architectures de sécurité africaines. Une réflexion renouvelée s'impose en la matière : on ne peut à la fois vouloir la consolidation des capacités africaines et ne pas travailler à leur émergence. Ce point est essentiel.
Nous en sommes convaincus : il nous faut mieux articuler géographiquement, organiquement et politiquement, la présence militaire française avec les architectures de sécurité africaines, dont nous devons favoriser et accélérer l'émergence.
Lors du cinquantième anniversaire de l'Union Africaine à Addis Abeba le 25 mai dernier, dont il était le seul invité occidental, le Président de la République François Hollande affirmait : « Je considère que ce sont les Africains qui doivent assurer eux-mêmes la sécurité de l'Afrique. Mais la France est prête à travailler avec les Africains, pour renforcer les capacités d'action, pour doter les armées africaines des moyens de répondre à toutes les agressions. (...) Nous définirons ensemble les formes de la meilleure coopération pour prévenir et traiter les conflits, et pour lutter partout contre le terrorisme. »
Le Président sénégalais Macky SALL ne dit pas autre chose lorsqu'il affirme 150 ( * ) : « Le moment est venu que les États-Unis soient à nos côtés, comme la France l'est, pour que l'Afrique se donne les moyens de réagir de façon autonome quand le besoin s'en fait sentir (...). Il n`est pas acceptable que nous appelions des soldats européens pour venir régler des problèmes sur notre territoire ».
L'adosser à la montée en puissance des capacités africaines, c'est une condition décisive pour une bonne acceptation par les Africains de notre présence militaire en Afrique, la première étant évidemment l'expression de la volonté des États concernés.
Dans ce contexte, on pourrait imaginer la constitution de deux pôles de présence militaire française spécifiquement dédiés à la coopération avec les organisations régionales (CEEAC 151 ( * ) et CEDEAO), à, respectivement, Libreville (qui pourrait être redimensionné à la baisse, sur le format qui prévaut aujourd'hui pour les éléments français du Sénégal) et Dakar (qui pourrait être renforcé).
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Recommandation : Mieux articuler la présence française avec les échelons régionaux des forces africaines, avec deux pôles dédiés à la coopération à respectivement Dakar (CEDEAO) et, sur le même format, à Libreville (CEEAC), afin d'appuyer la montée en puissance des capacités africaines. |
(3) Tentative de redéfinition de la présence militaire française en Afrique
En appliquant les principes définis ci-dessus, vos rapporteurs ont tenté de faire émerger, au cours de leurs entretiens 152 ( * ) ce que pourrait être, demain, notre présence militaire en Afrique.
Cet exercice a pour seul objectif de lancer le débat, dans la perspective notamment du sommet de décembre consacré à la sécurité, et ne constitue pas une réflexion totalement aboutie. Il reste naturellement conditionné à l'accord des pays africains concernés, matérialisé par les accords de défense qui nous lient à eux.
Il ne faut pas réduire notre présence militaire en Afrique. Elle répond, nous l'avons dit, à l'intérêt des pays concernés et à un souci de sécurité qui déborde le cadre de nos intérêts stratégiques et intéresse aussi bien les pays du Magrheb et le l'Afrique de l'Ouest que les pays européens. La montée en puissance de capacités africaines reste notre objectif à long terme.
Nous avons besoin d'une vision de long terme reposant sur l'intérêt des pays africains aussi bien que sur les nôtres propres.
La présence militaire française en Afrique pourrait s'articuler autour de :
- 2 pôles opérationnels de coopération (désignés POC sur la carte ci-après) spécifiquement dédiés à la coopération avec les organisations régionales africaines (CEEAC 153 ( * ) et CEDEAO), à, respectivement, Libreville (allégé) et Dakar (renforcé) ;
- 3 bases opérationnelles avancées (désignées BOA sur la carte ci-après) Abidjan, Djibouti et les Émirats :
Côte d'Ivoire : Abidjan, port en eaux profondes stratégiquement situé, pourrait être un point d'appui (commandement- logistique- réservoir de forces) permettant de concourir à la sécurité de l'Afrique de l'Ouest et de la bande sahélo saharienne.
Émirats Arabes Unis : Cette base participerait à la défense du golfe arabo-persique et à la protection de nos ressortissants. Le niveau de forces serait redimensionné pour permettre un strict maintien en condition opérationnelle des matériels. Elle pourrait être renforcée le cas échéant par les moyens de Djibouti.
Djibouti . Cette base serait un point d'appui pour des opérations dans le golfe et l'océan Indien, ainsi qu'un pôle d'influence et coopération avec l'Afrique de l'Est. Les moyens terrestres et aériens conserveraient un niveau suffisant compte tenu de nos accords de défense et pour pouvoir renforcer rapidement le dispositif des Émirats Arabes Unis.
- Un réseau de « nénuphars » (en vert sur la carte ci-après) autour de la zone de crise que constitue aujourd'hui la bande sahélo-saharienne (reposant sur les dispositifs Épervier, Sabre et Serval).
Carte n° 17 : Tentative de redéfinition de notre présence militaire en Afrique
* 145 Voir à cet égard les deux rapports d'information de la commission sur le sujet : « La politique africaine de la France », M Josselin de Rohan, n°324, 2010-2011 et « La France et la gestion des crises africaines : quels changements possibles ? » n° 450, juillet 2006, MM. Dulait, Hue, Pozzo Di Borgo et Boulaud
* 146 Audition devant l'assemblée nationale le 22 mai 2013
* 147 Pour un montant de 670 millions d'euros
* 148 Source : entretiens conduits par les rapporteurs
* 149 Voir notamment http://www.lepoint.fr/editos-du-point/jean-guisnel/niger-les-forces-speciales-protegeront-les-mines-d-uranium-d-areva-23-01-2013-1619466_53.php et http://www.marianne.net/blogsecretdefense/Que-fait-le-COS-dans-le-nord-du-Niger_a1002.html
* 150 Interview au journal Le Monde le 30 juin 2013
* 151 Communauté économique des États d'Afrique centrale
* 152 Avec l'aide de responsables militaires qu'ils souhaitent ici remercier d'avoir contribué à nourrir leur réflexion
* 153 Communauté économique des États d'Afrique centrale