5. Un dispositif militaire inadapté
Depuis une vingtaine d'années, la multilatéralisation, la régionalisation et l'« africanisation » des dispositifs de sécurité français avaient vocation à répondre aux enjeux futurs du continent africain.
Le bilan est aujourd'hui mitigé.
La crise malienne comme la situation dramatique en RCA montrent la faiblesse des capacités africaines ou internationale à agir en premier pour éviter le pire.
La France se voit contrainte d'agir et ce faisant de maintenir une présence militaire forte.
La sédimentation de nos interventions qui de temporaires deviennent souvent permanentes conduit malgré la réduction continue des effectifs à un dispositif lourd, coûteux et pas toujours bien articulé ni avec la défense de nos intérêts, ni avec notre stratégie d'africanisation.
a) Une diminution de la présence militaire française en Afrique continue
Le désengagement de la France en Afrique a été assumé et organisé. Il devait être progressivement compensé par la montée en puissance des armées africaines.
La décrue des effectifs des militaires prépositionnés de 70% depuis 1990 et sa division par dix depuis 1960 répondaient à cette logique en même temps qu'à la réforme des armées française, avec la professionnalisation puis la réduction de leur format en cours.
Le nombre de militaires français prépositionnés en Afrique est ainsi passé de 30 000 hommes dans les années 1960 à seulement 3 200 à la fin des années 2000 sur le sol africain avec une remontée temporaire pour l'opération SERVAL.
Le Livre blanc de 2008 entendait accentuer le rythme de cette réduction et prévoyait une diminution des effectifs prépositionnés de 28% des effectifs français sur le continent dans un souci d'économie, mais aussi avec la volonté affichée de laisser aux Africains la gestion de leurs problèmes.
Une attrition de la présence militaire en Afrique, qui n'a pas totalement été mise en oeuvre et qui n'aurait d'ailleurs sans doute pas permis, si elle avait été menée à terme, d'intervenir au Mali dans les mêmes conditions.
En 2008, le Livre blanc sur la défense nationale indiquait clairement : « La France n'a pas vocation à être militairement présente en permanence sur les mêmes bases. (...) La France procédera donc à la conversion progressive de ses implantations anciennes en Afrique, en réorganisant ses moyens autour, à terme, de deux pôles à dominante logistique, de coopération et d'instruction, un pour chaque façade, atlantique et orientale, du continent, tout en préservant une capacité de prévention dans la zone sahélienne. ».
Ne devaient donc être conservés que le Gabon et Djibouti, avec une allusion sans doute au Tchad via la mention de la zone sahélienne.
La création, en marge du Livre blanc, de la base des Émirats Arabes Unis, ainsi que le maintien, vu les circonstances, d'opérations plus anciennes n'ont pourtant pas empêché le mouvement de décrue significative de se poursuivre.
Cette stratégie était relayée au plus haut niveau de l'État. Au Cap, il y a cinq ans, le Président de la République d'alors, Nicolas Sarkozy, affirmait ainsi : « Je propose que la présence militaire française en Afrique serve en priorité à aider l'Afrique à bâtir, comme elle en a l'ambition, son propre dispositif de sécurité collective. L'Union africaine souhaite disposer de forces en attente à l'horizon 2010 - 2012 ? Que cet objectif soit aussi celui de la France ! La France n'a pas vocation à maintenir indéfiniment des forces armées en Afrique. Il ne s'agit pas d'un désengagement de la France en Afrique. Je souhaite au contraire que la France s'engage davantage aux côtés de l'Union africaine pour construire le système de sécurité collective dont l'Afrique a besoin car la sécurité de l'Afrique c'est d'abord naturellement l'affaire des Africains. ».
« Poursuivre la décrue pour responsabiliser les systèmes de sécurité collectif africains ? »
Son successeur, François Hollande, ne dit pas autre chose, même si l'opération SERVAL a conduit à infléchir le discours.
Le Livre blanc 2013 poursuit donc naturellement la même logique. Il insiste sur l'importance de l'Afrique d'un point de vue économique et sécuritaire, mais n'annonce aucun infléchissement quant à la décrue.
Au contraire, il indique, dans des termes choisis, la poursuite de la réduction : « S'agissant de l'Afrique, une conversion de ces implantations sera réalisée afin de disposer de capacités réactives et flexibles, à même de s'adapter aux réalités et besoins à venir du continent. Cette évolution devra notamment privilégier une meilleure contribution de nos forces, à l'assistance à nos alliés, à la capacité des Africains à gérer eux-mêmes les crises que le continent traverse, au renseignement et à la lutte contre les trafics et le terrorisme. ».
Le document n'avance aucun chiffre précis, non plus qu'il ne précise en quoi consistera la « ré articulation » des points d'appui en Afrique.
Le chef d'état-major des armées, l'Amiral GUILLAUD, commentait récemment en termes positifs cet état de fait : « Le Livre blanc prend acte de cette nécessité de conserver plusieurs points d'appui en Afrique, sans indiquer combien, de façon à laisser assez de souplesse pour que nous puissions nous déployer aux endroits nécessaires. ».
La loi de programmation en cours de discussion indique quant à elle indique quant à elle aucune indication stratégique sinon une réduction des forces prépositionnées et de souveraineté de 1 100 postes.
Le retrait progressif des troupes françaises correspond en réalité avant tout aux contraintes budgétaires et à ce qui apparaît alors comme une possibilité opérationnelle de minimiser l'empreinte et l'exposition au sol des soldats français en cas de crise.
D'un point de vue budgétaire, la diminution de la présence française en Afrique est une déclinaison homothétique de la réduction du format des armées qui est elle-même la conséquence de la réduction de l'effort de défense de la France sur une longue période comme l'illustre le graphique suivant.
Si on prend en compte les hypothèses de la prochaine loi de programmation, l'armée française verra ses effectifs diminuer de 82 000 militaires de 2008 à 2019.
Il est dès lors naturel que les forces prépositionnées participent à cette réduction du format.
D'un point de vue opérationnel, la réduction de l'empreinte au sol correspond, par ailleurs, à l'espoir que les crises à venir ne nécessiteront que des interventions exclusivement aériennes, à l'image de l'opération HARMATTAN en Libye, qui minimise l'exposition au sol et le risque de pertes difficilement supportables pour des opinions publiques « fatiguées » des interventions extérieures. S'ajoute à cela l'idée qu'une fois rétablies nos capacités de transport de troupes et de matériel avec le futur A400M, les bases prépositionnées puissent être reconfigurées de façon à n'être plus que des points d'accueil avec éventuellement des dépôts de matériel lourd.
La crise malienne et l'opération SERVAL, sans remettre en cause l'évolution historique à terme vers un retrait de la présence militaire française en Afrique, ni la possibilité d'avoir une présence plus légère et plus flexible, en modifient selon nous le calendrier pour plusieurs raisons.
Au regard de l'européanisation et de l'africanisation de la présence militaire française, la crise malienne aura servi de révélateur.
Voilà une crise douloureuse et dévastatrice pour un pays et une population qui souffraient déjà d'un sous-développement chronique, un conflit qui a conduit le Mali, jadis présenté comme un modèle de démocratie en Afrique de l'Ouest et une vitrine de la coopération civile et militaire française, au bord du gouffre, une expérience qui doit nous faire réfléchir sur l'efficacité de notre coopération et la pertinence des choix stratégiques effectués ces dernières années.
Car comme l'a fait observer le rapport d'information présenté par Jean-Pierre Chevènement et Gérard Larcher consacré au Sahel, le succès des forces armées et de la diplomatie française dans la gestion de la crise malienne ne doit pas faire oublier la nécessité d'en tirer des enseignements et de comprendre les causes profondes d'un conflit qu'on n'a pas vu venir et pas su empêcher.
Malgré des millions d'euros et de dollars investis par la France et les États-Unis dans la formation des militaires maliens, les colonnes de pick-up des mouvements djihadistes ont trouvé devant eux une armée sans unité organique, ni chaîne de commandement : « 62 généraux pour un effectif théorique de 12 000 hommes, dont pas plus de 3 000 n'auraient réellement pu être alignés sur le terrain, avec une capacité opérationnelle variable. » 57 ( * )
Toutes les armées africaines ne sont pas à cette image. Elles sont dans des situations très contrastées, avec des carences nombreuses et communes, et parfois des performances tout à fait édifiantes comme en témoigne notamment l'engagement des forces tchadiennes. Les difficultés des forces de sécurité africaines sont cependant réelles.
Le scénario selon lequel la sécurité de la région sahélienne pourrait être assurée avec une présence française minimale qui s'appuierait sur la coopération opérationnelle avec des forces africaines désormais aguerries n'est pas encore d'actualité.
A court terme, le Mali a montré que la relève africaine en matière de sécurité collective n'était pas encore assurée
Autrement dit : croire qu'on pourra « faire faire » pour compenser la réduction de format d'une armée en effectifs réduits qui risque d'être, demain, inférieure en effectifs à la RATP est pour nous une illusion, du moins à court terme. L'horizon reste inévitablement celui de la montée en puissance de forces régionales, par la formation, la coopération structurelle. Mais c'est un objectif de long terme.
La faible réactivité de la CEDEAO puis la difficile montée en puissance de la MISMA montrent les limites des capacités opérationnelles des forces régionales.
Au plan institutionnel, les efforts africains de maintien de la paix sont confrontés à la fragilité des organisations régionales et au déficit de coordination.
Certaines de ces structures restent des coquilles vides du fait d'un manque d'engagement à la fois financier, technique et politique des États membres, reflet d'un manque d'intérêt réel pour l'intégration régionale. Par ailleurs, la coordination est déficiente entre organisations régionales, tant avec l'organisation mère qu'entre les structures régionales. Les relations de travail de la CEEAC avec l'UA sont de qualité moyenne en raison des difficultés culturelles et linguistiques, l'essentiel du travail de l'UA se faisant en anglais et les concepts servant de soubassement à ses politiques venant du monde anglo-saxon. Une très faible communication entre la CEEAC à Libreville et la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (CEMAC) à Bangui est également à déplorer.
Derrière ces difficultés, il y a une réalité politique difficilement contournable : le fait que les conflits et problèmes africains font rarement consensus à l'UA et dans les organisations régionales.
A titre d'illustration, la SADC a été très divisée sur la position à adopter vis-à-vis du régime autoritaire de Robert Mugabe; au sein de l'Initiative pour le bassin du Nil, le clivage entre les pays de l'aval (Égypte et Soudan) et tous les pays de l'amont réactivant l'hypothèse d'une future et probable guerre de l'eau , les contentieux et rivalités au sein des pays d'Afrique du Nord rendent, pour le moment, impossible la mise en place de la brigade régionale prévue dans l'architecture de paix et de sécurité ainsi qu'une solution régionale pour la sécurité du Sahel.
Pour l'instant, seule la France dispose d'une capacité d'entrée en premier sur ce type d'opération.
Les performances des armées françaises et ses points d'appui à Abidjan, Dakar, Ouagadougou et Niamey lui en donnent les moyens. Comme l'a souligné, M. Justin Vaïsse, directeur du Centre d'analyse, de prévision et de stratégie au ministère des affaires étrangères : « la France a de fait des responsabilités parce qu'elle a des moyens sur place. C'est l'existence de ces moyens qui crée la responsabilité et les demandes d'empire ».
Chacun reconnaît que si l'état-major de la CEDEAO a pu constituer un premier échelon de planification opérationnelle pour l'intervention militaire au Mali, ses capacités restent très légères et, en tout état de cause, inadaptées à la virulence de la menace.
Ce sont dans la plupart des cas des moyens français et occidentaux qui ont permis le déploiement des 6 000 soldats de la MISMA sur le sol malien. Ces troupes africaines ont pris progressivement le relais de nos forces pour assurer le contrôle des zones du nord, comme les contingents nigérien, sénégalais ou burkinabé à Ménaka, Gao ou Tombouctou.
Un des enjeux du transfert actuel de responsabilité de la France qui maintien au Mali 1 000 hommes et la MINUSMA est de savoir si nous pourrons bien réduire à terme notre présence.
Quant à l'Europe, l'absence de réaction commune lors de cette crise montre le chemin à parcourir pour mettre sur pieds une Europe de la défense qui soit le pendant d'une politique étrangère commune alors même que le Sahel est identifié depuis 2011 comme une zone prioritaire pour l'Union européenne.
Ce fut une occasion ratée pour l'Union européenne, même si le soutien des Britanniques, des Espagnols, des Allemands, des Néerlandais, et tout particulièrement des Belges et des Danois a été précieux d'un point de vue logistique. L'européanisation de la politique africaine de la France a encore de l'avenir devant elle !
L'Europe n'est pas restée inerte face à la crise malienne, puisque les autres États membres ont apporté : un soutien politique, une action de formation de l'armée malienne, une accélération de l'aide au développement.
Mais la génération de forces des 500 formateurs d'EUTM-Mali est éloquente : la France a fourni l'ensemble de l'analyse des besoins, presque la moitié du contingent et, faute d'obtenir de nos partenaires qu'ils assurent la tâche de protéger le camp de Koulikoro, il nous a encore fallu servir de « variable d'ajustement ». Sans une capacité d'intervention autonome de la France, l'Europe ne serait pas intervenue au Mali.
Quant aux considérations opérationnelles, il nous apparaîtrait, en outre, dangereux de céder à ce que MM. Jean-Pierre Chevènement et Gérard Larcher appellent dans leur rapport sur la situation au Sahel la « tentation du hors-sol », qui consisterait à considérer que des capacités de transport stratégiques rendraient désormais caduque la nécessité de disposer d'une empreinte au sol à proximité des zones de crise, et particulièrement au Sahel et en Afrique de l'Ouest.
D'abord, plus la réponse militaire est rapide, plus elle est efficace et surtout proportionnée. Plus l'intervention tarde, plus son niveau de violence et son coût sont élevés. Ce qu'on peut arrêter en jetant un verre d'eau, si l'on est à côté, exige de lourds moyens si on laisse le feu s'étendre.
Ensuite, seule la présence sur zone dans la durée permet la connaissance fine des hommes et du terrain propre à garantir le succès de l'action et, là encore, sa juste proportionnalité dans les moyens engagés.
Toute guerre commence et se termine au sol, même si le risque de l'enlisement doit toujours être pesé et circonscrit. C'est pourquoi avec des moyens de plus en plus sophistiqués, mais aussi de plus en plus limités, la France doit laisser les stratégies contre-insurrectionnelles sur le terrain être menées par des forces autochtones de nos partenaires africains autant que possible.
La réalité, c'est que rien n'aurait été possible au Mali sans « Licorne » (450 personnes), sans « Épervier » (950 militaires), sans « Sabre » (forces spéciales).
Or aucun de ces dispositifs ne figure pourtant expressément au rang des bases prépositionnées du Livre blanc de 2008, qui ne prévoyait qu'une base par façade maritime africaine.
Pour réussir, Serval a eu besoin de points d'appui en Afrique, besoin d'une empreinte au sol.
Un des enseignements de SERVAL à court terme est que la diminution de notre présence militaire en Afrique n'a pas encore été compensée ni par la montée en puissance des armées africaines dont on aurait cependant tort de négliger les efforts, ni par l'implication croissante de nos alliés.
Nous estimons dans ces conditions qu'une présence prépositionnée en Afrique de l'Ouest, avec l'accord des États concernés, reste indispensable pour contribuer avec nos partenaires africains à la sécurité de la zone.
Même si c'est toujours dans le cadre de la légalité internationale, et le plus souvent possible avec nos alliés, (internationaux, dans le cadre de l'ONU, européens, ou régionaux), la France semble devoir maintenir une capacité d'agir, au Sahel, seule, en relative autonomie. L'opération SERVAL a montré que c'était encore possible, même si, du point de vue de la logistique et du renseignement opérationnel, l'aide de nos partenaires occidentaux a été indispensable.
C'est pourquoi la décrue de nos moyens prépositionnés doit être échelonnée. La montée des menaces, en particulier au Sahel, ne doit pas nous faire baisser la garde trop vite.
Si la France reste, à bien des égards, seule en Afrique devant les responsabilités que lui donnent ses moyens militaires sur place, elle prend en même temps le risque d'être fréquemment appelée à jouer le rôle de gendarme sans pouvoir toujours choisir ses combats.
C'est pourquoi il importe de persévérer dans l'effort de formation des armées africaines et de marquer en certaines occasions notre refus de nous substituer à elles.
Car la volonté de maintenir nos effectifs ne doit pas nous faire perdre de vue que la stabilisation de la situation au Sahel ou en Centrafrique comme au Kivu dépend avant tout des Etats de la région face à des menaces qui les concernent tous.
Le sommet de l'Élysée devra rechercher un nouveau partage des tâches et un renforcement de la coopération régionale
Les autorités politiques africaines portent la responsabilité de leur appareil de défense. La majorité des crises ont aujourd'hui une dimension régionale et doivent recevoir des solutions régionales. Car ce qui frappe dans les crises africaine récentes, au Mali, en Centrafrique comme au Congo, c'est le caractère transnational des crises avec de fortes implications régionales et une virulence de menaces transversales (drogues, armes, trafics humains) qui touchent aussi bien l'Afrique que l'Europe.
De ce point de vue, l'initiative du Président de la République de proposer une réunion des chefs d'État africains à Paris, les 6 et 7 décembre prochain, sur le thème de la sécurité du continent africain est la bienvenue.
Il est essentiel de trouver un format qui permette aux discussions régionales d'avancer de façon réellement constructive pour déboucher sur la mise en place de solutions effectives. Il importe, en particulier au Sahel, que les pays de la zone améliorent leur coopération pour renforcer la lutte contre le terrorisme.
En revanche, le positionnement français semble contradictoire en matière de coopération structurelle.
* 52 Avis n° 150 (2012-2013) de MM. Jean-Claude PEYRONNET et Christian CAMBON, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 22 novembre 2012 http://www.senat.fr/rap/a12-150-4/a12-150-4.html