Garantir l'efficacité et l'acceptabilité des contributions de santé publique
IV. GARANTIR L'EFFICACITÉ ET L'ACCEPTABILITÉ DES CONTRIBUTIONS DE SANTÉ PUBLIQUE
A l'issue de ses travaux, la mission considère que la fiscalité est un outil susceptible d'être mobilisé par les pouvoirs publics à des fins sanitaires.
Certes, la fiscalité n'est pas un instrument miraculeux. Elle ne peut entraîner à elle seule une modification profonde et durable des comportements dangereux ou des pratiques abusives. Elle se heurte par ailleurs à l'hétérogénéité de ces comportements et de ces pratiques comme à la diversité des réactions des agents économiques.
Mais son impact sur les prix - même limité - et surtout son influence sur les conditions de marché tant pour les consommateurs que pour les entreprises - « effet signal » - sont suffisamment puissants pour accompagner, si nécessaire, la mise en oeuvre des politiques de santé publique définies par le Gouvernement.
Au-delà de ce constat, la mission a cherché les voies et moyens permettant d'améliorer l'efficacité d'un instrument qui, en sus de son effet sur les habitudes de consommation et les décisions de production, tend à dégager - à titre subsidiaire seulement - des ressources permettant de compenser une partie du coût pour la société des pratiques identifiées.
1. Un préalable : abandonner le concept de fiscalité comportementale
La mission a déjà eu l'occasion de souligner le caractère problématique de l'expression « fiscalité comportementale ». Prise dans un sens littéral, celle-ci peut en effet désigner la totalité des prélèvements « incitatifs », soit un ensemble bien plus large que les seuls prélèvements motivés par des problématiques de santé publique.
A cette ambiguïté s'ajoute l'incompréhension des industriels à l'égard d'un terme - comportemental - qui jette sur les produits taxés, en particulier les produits alimentaires, un discrédit parfois injustifié au regard de leurs caractéristiques. La mission reconnaît d'ailleurs que, sauf exception, c'est moins la composition même du produit qui est en cause que des modalités de consommation entrainant des coûts pour l'ensemble de la société.
L'aspect stigmatisant du terme comportemental se double enfin d'un côté moralisant dénoncé récemment par certains essayistes 164 ( * ) . A ce sujet, les membres de la mission souhaitent rappeler qu'il s'agit moins de « rééduquer des conduites » que de sensibiliser nos concitoyens sur des pratiques et des habitudes de consommation à risques dont l'issue peut être fatale.
Au regard de ces différents éléments, la mission suggère de substituer à l'expression « fiscalité comportementale » celle de « contribution de santé publique » pour définir l'ensemble des prélèvements liés à des questions sanitaires.
Cette modification lexicale permettrait d'abord de rompre avec l'aspect moral et culpabilisant associé au terme comportemental pour mettre en avant l'aspect objectif et responsabilisant de ces prélèvements.
Elle permettrait aussi et surtout d'établir un lien clair et assumé entre la contribution assise sur le produit concerné et le coût sanitaire et financier susceptible d'être lié à sa consommation.
2. Une nécessité : redéfinir les modalités de mise en oeuvre des contributions de santé publique
La mission estime que cette redéfinition lexicale doit nécessairement s'accompagner d'une clarification des objectifs assignés aux contributions de santé publique.
Elle constate que la juxtaposition d'objectifs non hiérarchisés conduit généralement l'administration - en particulier l'administration fiscale - à reléguer les préoccupations de santé publique au second plan. Une telle situation nourrit par ailleurs la défiance de nos concitoyens à l'égard de taxes trop longtemps qualifiées de recettes de poches.
Dans ces circonstances, la mission estime nécessaire de changer radicalement de perspective. Elle suggère plus précisément de fixer comme objectif, aussi paradoxal que cela puisse paraître en matière fiscale, une réduction de l'assiette des principales contributions de santé publique. L'efficacité sanitaire est à ce prix.
A cet égard, les propos tenus par Bernard Cazeneuve, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, à l'occasion des discussions des projets de loi de financement et de finances pour 2014 semblent aller dans le bon sens. En se félicitant de la diminution du produit des taxes sur le tabac, il a donné du crédit à une politique sanitaire qui n'est plus exclusivement l'apanage du ministère des affaires sociales et de la santé.
La mission estime, d'autre part, que cette redéfinition doit s'accompagner de l'évolution des modalités de définition des contributions de santé publique.
Elle regrette en particulier que les créations de contributions de santé publique ou les augmentations de taux réalisées au cours des dix dernières années ne se soient inscrites dans aucune politique de santé publique cohérente ni dans aucune perspective pluriannuelle clairement définie.
Les hausses de taxes imposées aux spiritueux et aux bières ne correspondent ainsi à aucune politique de lutte contre l'alcoolisme précisément identifiée. Il en va de même pour la taxe sur les boissons sucrées, dont le lien avec le Plan national nutrition santé a été sciemment supprimé lors des débats parlementaires ... Plus paradoxal encore, la lutte contre le tabagisme a largement été tributaire des hausses de prix « spontanées » officiellement décidées par les fabricants de tabac !
Dans ces conditions, la mission recommande d'insérer un volet fiscal dans chacune des stratégies pluriannuelles de santé publique définies par le Gouvernement prévoyant, lorsque c'est opportun, des hausses de taux assumées, régulières et prévisibles .
Ce faisant, les pouvoirs publics laisseraient aux consommateurs le temps de modifier leurs habitudes et aux industriels l'opportunité de changer leurs méthodes de production avant les éventuelles hausses de prix entrainées par une hausse de taxation.
S'agissant plus particulièrement du tabac, la mission suggère que le Programme national de réduction du tabagisme annoncé par le Président de la République le 4 février dernier, qui doit être finalisé avant l'été dans le cadre du Plan cancer, prévoie une hausse de 10 % par an du prix des différents produits du tabac sur les cinq prochaines années.
Il s'agit du niveau de hausse de prix minimum permettant d'agir efficacement sur l'entrée dans le tabagisme et sur l'arrêt de la consommation, en accompagnement des mesures relatives à l'aide au sevrage.
3. Une ambition : mettre en cohérence le système fiscal en vigueur
Au-delà des questions de méthode propres à la définition et à la mise en oeuvre des contributions de santé publique, la mission souligne l'importance de remédier aux incohérences de l'ensemble de notre système fiscal au regard des préoccupations de santé publique.
Ces incohérences sont de plusieurs types.
Il s'agit d'abord des différentes incohérences de barème découvertes par la mission au cours de ses travaux. Tel est le cas en matière de taxation des huiles végétales (article 1609 vicies du code général des impôts) ou des différents produits du tabac (article 575 A du code général des impôts). Dans ce dernier cas, elle regrette en particulier le maintien d'un écart de taxation entre les cigarettes et le tabac à rouler et à tuber en dépit du premier rapprochement opéré entre les taux à l'occasion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.
La mission propose dans ces cas précis d'homogénéiser le premier barème et d'appliquer purement et simplement le taux de taxe applicable aux cigarettes au tabac à rouler et à tuber afin de tenir compte des reports de consommation constatés entre ces deux produits.
Il s'agit ensuite de la taxation de produits susceptibles de se substituer à ceux dont la consommation est nocive ou déconseillée en trop grande quantité. Cette réflexion concerne aujourd'hui la taxation des boissons édulcorées dont l'innocuité a été confirmée en décembre dernier par la première évaluation complète des risques associés à l'aspartame menée par l'Agence européenne de sécurité alimentaire 165 ( * ) . Elle concernera sans doute demain l'inopportunité de taxer la cigarette électronique dans la mesure où celle-ci semble constituer un substitut moins toxique aux produits du tabac traditionnels.
Dans ces cas, la mission suggère de réexaminer la nécessité de maintenir les taxes de santé publique assises sur les produits dont l'innocuité est scientifiquement prouvée et d'expertiser les conséquences sanitaires de toute initiative à venir en ce domaine.
Mais les incohérences de notre système fiscal en matière sanitaire se concentrent avant tout au niveau des taux de TVA applicables aux denrées alimentaires. Les différences de traitement entre produits de même nature ou produits aux mêmes caractéristiques nutritionnelles ont largement été exposées infra .
D'une part, il ne paraît pas logique de faire bénéficier d'un « taux réduit » de TVA les produits faisant par ailleurs l'objet d'une contribution de santé publique. Il s'agit à ce jour essentiellement des boissons contenant des sucres ajoutés visées par l'article 1613 ter du code général des impôts et des boissons énergisantes visées à l'article 1613 bis A du même code qui bénéficient du même taux que les eaux minérales ou les jus de fruits frais.
Plus largement, la mission estime que l'application des taux de TVA réduits (5,5 % ou 7 %) à tous les produits alimentaires à l'exception des produits de confiserie, des produits composés contenant du chocolat ou du cacao (à l'exception du chocolat de table), des margarines et graisses végétales et du caviar devrait être revue pour tenir compte des caractéristiques nutritionnelles des différents produits.
4. Une gageure : harmoniser la fiscalité à l'échelle européenne
Si l'harmonisation des barèmes proposée par la mission et la mise en cohérence de la fiscalité qu'elle suggère semblent complexes mais réalistes, une action comparable au niveau européen semble en revanche illusoire.
D'une part, la renégociation de la directive de 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques est dans l'impasse depuis plus de vingt ans, se heurtant notamment aux désaccords existants entre les pays producteurs de vin et les autres concernant la fixation de minimaux européens sur ce produit.
Quand bien même un accord serait finalement trouvé au niveau des 27 - et au-delà des délais inhérents à l'adoption définitive d'un texte communautaire - l`actualisation des seuils de la directive définissant la structure et les taux applicables au tabac en 2011 démontre qu'une telle réglementation échoue à réduire foncièrement les disparités de taxes et de prix constatées à l'échelle de l'Union.
L'existence d'écarts de taux initiaux conséquents et la préservation des « spécificités nationales » minent l'efficacité de l'outil réglementaire bien plus sûrement que les écarts de pouvoirs d'achats et laissent subsister une concurrence stérile entre pays limitrophes qui pèse sur les recettes fiscales et les politiques de santé.
Cette situation encourage la prise en charge de chacun des risques considérés par une approche globale et cohérente, articulant prévention, sensibilisation et, le cas échéant, taxation afin d'inciter efficacement nos concitoyens à modifier leurs habitudes.
* 164 « Légitimer le concept de «fiscalité comportementale»? On a perdu la boule ! », Alexandre Jardin, L'opinion, 30 octobre 2013.
* 165 Scientific Opinion on the re-evaluation of aspartame (E 951) as a food additive ; EFSA Journal 2013;11(12):3496 [263 pp.] L'avis conclut que l'aspartame et ses produits de dégradation sont sûrs pour la population générale (y compris les nourrissons, les enfants et les femmes enceintes).