Allez au contenu, Allez à la navigation

Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles

17 juin 2014 : Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles ( rapport d'information )

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES

BILAN STATISTIQUE

L'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux.

Au cours de l'année parlementaire 2012-2013, le Sénat a adopté en séance publique 55 conventions et accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains d'entre eux n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois.

Outre les conventions et accords déjà évoqués, la Commission a examiné, en tant que commission saisie au fond, un seul projet de loi intéressant les questions de défense ou d'affaires étrangères pendant la période de référence, soit du 1er octobre 2012 au 30 septembre 2013. Ce texte n'a pas encore été définitivement adopté par le Parlement à ce jour et ne compte donc pas au nombre des lois promulguées pendant la période observée. En effet s'il a été adopté en première lecture par le Sénat le 2 juillet 2013 et transmis à l'Assemblée nationale le 23 juillet 2013, il n'a pas encore été examiné par cette dernière. Il s'agit du :

- projet de loi n° 328 (2006-2007) portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application de garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998.

BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION

A la date du 31 mars 2014, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées continuait de suivre l'application de 11 lois adoptées jusqu'au 30 septembre 2013 et inapplicables à des degrés divers. La plus ancienne date de 1994.

Aucune de ces lois n'a été définitivement adoptée et promulguée pendant la session 2012-2013.

Entre le 1er octobre 2012 et le 31 mars 2014, on compte parmi les mesures d'application un décret simple20(*) modifiant un décret déjà pris et la remise de trois rapports (Voir Infra).

A. AUCUNE LOI N'A ÉTÉ ADOPTÉE ET AUCUNE LOI N'EST DEVENUE TOTALEMENT APPLICABLE

Dans le stock des lois suivi par la commission, aucune loi n'a été adoptée ou n'est devenue totalement applicable pendant la période considérée, soit entre le 1er octobre 2012 et le 30 septembre 2013.

B. LA MAJORITÉ DES LOIS SONT PARTIELLEMENT APPLICABLES

Sur les 11 lois du stock antérieur, 5 sont partiellement applicables avec des taux d'application relativement élevés :

- 1 loi applicable à 87 % ;

- 2 lois applicables à 83 % ;

- 1 loi applicable à 75 % ;

- et 1 loi applicable à 50 %.

C. UNE LOI DEMEURE TOTALEMENT INAPPLICABLE

La commission continue de regretter qu'aucune des quatre mesures d'application de la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure n'ait été encore prise à ce jour.

II. L'ETAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Lors de la session 2012-2013, la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'a eu à examiner aucun projet ou proposition de loi, ni aucun amendement d'origine sénatoriale créant une mesure d'application.

On rappelle que parmi les quatre mesures d'application, toujours attendues, de la loi n°2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure, trois sont issues du texte initial qui trouve son origine dans une proposition de loi sénatoriale, elle-même issue des travaux d'une mission d'information21(*) et la dernière d'un amendement sénatorial.

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Lors de l'année parlementaire écoulée, le recours à la procédure accélérée n'a pas été décidé pour l'examen du seul texte dont la commission a été saisie.

Dans le stock de lois suivi par la commission, seules deux lois avaient fait l'objet respectivement d'une procédure accélérée en 2010 et d'une déclaration d'urgence en 1997. La première a un taux d'application de 83 % et la seconde de 100 %, même si pour cette dernière un rapport est toujours attendu.

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS D'INFORMATION

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67

On rappelle en préalable que l'article 67 de la loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit prévoit :

« A l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes règlementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Sur la période considérée, la commission n'attendait pas de rapport de l'article 67. Il est à noter que la commission n'en a jamais reçu depuis la date d'entrée en vigueur de la loi de 2004.

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

Entre le 1er octobre 2012 et le 31 mars 2014, le Parlement a reçu le rapport annuel sur l'exécution de la loi de programmation militaire pour les années 2009-2014.

La commission note une tendance à l'amélioration dans la remise des rapports au Parlement. Ainsi, les deux rapports d'évaluation manquants prévus par l'article 11 de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État ont été remis au Parlement respectivement en mars 2013 et octobre 2013, conformément à l'échéancier mis en place pour le suivi des résultats de l'expérimentation du rattachement à l'Institut français du réseau culturel de la France à l'étranger,

Toutefois, au 31 mars 2014, sont toujours attendus, par le Parlement, 4 rapports pour des lois adoptées antérieurement à la période de référence comme le montre le tableau ci-dessous :

Rapports attendus par le Parlement au 31 mars 2014

Loi

Article de la loi prévoyant le rapport

Objet du rapport

Loi n°94-507 du 23/06/1994 relative à la programmation militaire pour les années 1995 à 2000

Article 4

rapport d'orientation "portant sur le service national et l'éventuel développement des formes civiles dans le respect des règles d'égalité et d'universalité qui président à son exécution."

Loi n°97-1019 du 28/10/1997 portant réforme du service national

Article 9 alinéa 2

rapport d'évaluation de la loi dans les cinq ans suivant la promulgation

Loi n°98-564 du 08/07/1998 tendant à l'élimination des mines antipersonnel

Article 10

rapport annuel sur l'application de la loi

Loi n°2000-242 du 14/03/2000 relative aux volontariats civils institués par l'article L.112-2 du code du service national et à diverses mesures relatives à la réforme du code du service national

Article 24

rapport annuel des ministères concernés par le volontariat civil (pour la discussion de la loi de finances)

IV. LES SUITES RÉSERVÉES AUX PROPOSITIONS FORMULÉES DANS LES RAPPORTS ET AVIS PUBLIÉS PAR LA COMMISSION

Lors de la session 2012-2013, la commission a adopté les 4 rapports d'information suivants :

Pour une « équipe France » de l'expertise à l'international - France Expertise internationale : un établissement à la croisée des chemins, rapport d'information n°131 (2012-2013) du 14 novembre 2012 par M. Jacques Berthou ;

Mali : comment gagner la paix ? , rapport d'information n°513 (2012-2013) du 16 avril 2013 par MM. Jean-Pierre Chevènement et Gérard Larcher ;

Pour en finir avec « l'Europe de la défense » - Vers une défense européenne, rapport d'information n°713 (2012-2013) du 3 juillet 2013 par MM. Daniel Reiner, Jacques Gautier, André Vallini et Xavier Pintat ;

Sahel : pour une approche globale, rapport d'information n°720 (2012-2013) du 3 juillet 2013 par MM. Jean-Pierre Chevènement et Gérard Larcher.

D'une manière générale, compte tenu de la dimension européenne ou internationale des recommandations contenues dans ces rapports, il apparaît difficile d'en apprécier les suites.

CONCLUSION

S'agissant du contrôle exercé par la Commission sénatoriale pour le contrôle et l'application des lois dans le domaine de compétence de la commission, son rapport d'information intitulé « L'indemnisation des victimes des essais nucléaires français : une loi qui n'a pas encore atteint ses objectifs », publié le 18 septembre 2013 sous le n°856 (2012-2013) mérite d'être souligné. Il dresse un constat « - pour le moins réservé - » 22(*) de l'application de la loi n°2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français dont la commission a pris connaissance avec le plus grand intérêt et ce d'autant plus, que le ministre de la défense a été questionné à 14 reprises sur ce sujet pendant la période de référence, comme ce fut le cas au cours de la session précédente.

Cette année, la Commission sénatoriale pour le contrôle et l'application des lois prépare un rapport d'information sur la loi n°2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure. La commission est très satisfaite du choix de ce texte et formule le souhait que le Gouvernement y voit une incitation à prendre le plus tôt possible les 4 mesures prévues pour l'entrée en application de cette loi.

COMMUNICATION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION

M. Daniel Reiner, président. - Mes chers collègues, comme vous le savez fort bien, l'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux.

Ainsi, au cours de l'année parlementaire 2012-2013, le Sénat a adopté en séance publique 55 accords internationaux relevant de la compétence de la commission.

Certains de ces accords n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées, mais peu importe puisque dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois.

À côté des conventions et accords que je viens d'évoquer, la Commission a examiné, en tant que commission saisie au fond, un seul projet de loi intéressant les questions de défense ou d'affaires étrangères pendant la période de référence, soit du 1er octobre 2012 au 30 septembre 2013 : le projet de loi n° 328 (2006-2007) portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application de garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998.

Toutefois, ce texte ne compte pas au nombre des lois promulguées pendant la période observée, puisque l'Assemblée nationale ne l'a pas encore examiné à ce jour.

Je vous rappelle que notre commission l'a examiné le 4 juin 2013. Il a été ensuite adopté par le Sénat, en première lecture, le 2 juillet 2013, puis transmis à l'Assemblée nationale le 23 juillet 2013.

A la date du 31 mars 2014, puisque la commission sénatoriale pour le contrôle et l'application des lois nous demande de prendre en compte les textes d'application publiés jusqu'à cette date, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées continuait de suivre l'application de 11 lois adoptées jusqu'au 30 septembre 2013 et inapplicables à des degrés divers. La plus ancienne date de 1994.

À titre liminaire, on peut déjà noter :

- que dans le stock des lois suivi par la commission qui ne sont pas 100 % applicables, aucune loi n'a été adoptée ou n'est devenue totalement applicable pendant la période considérée, soit entre le 1er octobre 2012 et le 30 septembre 2013 ;

- et que parmi les mesures d'application prises entre le 1er octobre 2012 et le 31 mars 2014, on compte :

- un décret simple modifiant un décret déjà pris (décret n 2013-352 du 24 avril 2013 modifiant le décret n°2005-764 du 8 juillet 2005 portant attribution d'une indemnité d'accompagnement de la reconversion);

- le rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la loi de programmation militaire pour les années 2009-2014 ;

- ainsi que 2 rapports d'évaluation dont je vous reparlerai dans quelques instants.

Pour la suite de mon propos, je me contenterai de quelques observations, puisque aucune loi relevant du secteur de compétence de la commission n'a été promulguée au cours de la session 2012-2013.

Ainsi, s'agissant du stock antérieur des 11 lois en attente d'application, il faut noter que la majorité de ces lois sont partiellement applicables et 5 d'entre elles avec des taux d'application relativement élevés :

- 1 loi applicable à 87 % ;

- 2 lois applicables à 83 % ;

- 1 loi applicable à 75 % ;

- et 1 loi applicable à 50 %.

En revanche, je continue de regretter que la loi n° 2011-892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure demeure totalement inapplicable puisqu' aucune des 4 mesures d'application prévues n'a été prise à ce jour.

À ce sujet, je vous informe mes chers collègues, si vous ne le savez pas déjà, que cette loi fera l'objet, cette année, d'un rapport d'information de la part de la Commission sénatoriale pour le contrôle et l'application des lois. C'est avec beaucoup d'intérêt que, tout comme vous, je lirai ses conclusions.

Puisque j'évoque cette commission récemment créée, je tiens également à mentionner son rapport d'information publié en septembre 2013 et intitulé« L'indemnisation des victimes des essais nucléaires français : une loi qui n'a pas encore atteint ses objectifs ».

Il dresse un constat « - pour le moins réservé - », et là je cite le communiqué de presse du 19 septembre 2013, de l'application de la loi n°2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français. La commission partage d'autant plus volontiers les conclusions de ce rapport que le ministre de la défense a été questionné à 14 reprises sur ce sujet pendant la période de référence, tout comme ce fut le cas au cours de la session précédente.

Parlons maintenant des rapports reçus entre le 1er octobre 2012 et le 31 mars 2014, je vous ai déjà dit que le Parlement avait reçu le rapport annuel sur l'exécution de la loi de programmation militaire pour les années 2009-2014.

Il a également reçu les 2 rapports d'évaluation manquants prévus par l'article 11 de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État, respectivement en mars 2013 et octobre 2013, conformément à l'échéancier mis en place pour le suivi des résultats de l'expérimentation du rattachement à l'Institut français du réseau culturel de la France à l'étranger.

Tout n'est pas parfait cependant, puisqu'au 31 mars 2014, nous attendons toujours 4 rapports pour des lois adoptées antérieurement à la période de référence et qui sont déjà fort anciennes, puisqu'elles datent respectivement de 1994, de 1997, de 1998 et de 2000. J'ajoute d'ailleurs, qu'à ma connaissance, nous n'avons jamais reçu les rapports de l'article 67 de la loi de 2004 qui présente un bilan de l'application d'une loi dans les six mois suivant la date de son entrée en vigueur.

En conclusion, mes chers collègues, je vous invite à vous référer à la note qui vous a été distribuée pour plus d'informations sur le contrôle de la mise en application des lois adoptées par notre commission.

La commission, tout comme le Sénat, a pleinement conscience de l'importance de sa mission de contrôle de l'application des lois et c'est tout naturellement que nous entendons continuer à rester vigilants pour que les lois adoptées deviennent effectivement applicables dans des délais raisonnables.


* 20 Décret n°2013-352 du 24 avril 2013 modifiant le décret n°2005-764 du 8 juillet 2005 portant attribution d'une indemnité d'accompagnement de la reconversion.

* 21 Rapport d'information de M. Michel Boutant et de Mme Joëlle Garriaud-Maylam n°174 (2009-2010) «  Pour une réserve de sécurité nationale ».

* 22 Voir communiqué de presse du 19 septembre 2013.