B. UNE RÉFORME DE COMPROMIS QUI REND POSSIBLE UNE RÉGIONALISATION À LA CARTE
1. Un projet de réforme contesté et profondément amendé
a) Des débats vifs autour de la prise en compte de l'enjeu de la proximité
Les débats lors la réforme consulaire de 2010 ont vu s'opposer les tenants d'une régionalisation très poussée, impliquant la disparition des CCI de base par leur fusion au niveau régional, et les tenants d'un maintien du réseau consulaire sous une forme proche de sa forme historique, avec des CCI territoriales encore fortes. Cette opposition traduit, pour partie, des résistances corporatistes ou personnelles comme peut en produire toute modification de la répartition des pouvoirs dans une institution.
Mais au-delà de cet aspect des choses, les critiques formulées à l'encontre du projet de loi sur les réseaux consulaires, et qui ont conduit à sa réécriture profonde par le Parlement, soulevaient une question de fond : celle du maintien d'une offre consulaire de proximité .
De quoi s'agit-il ? Une offre de proximité se signale d'abord par l'existence de points de contact aisément accessibles aux entrepreneurs, leur permettant, sans coût de recherche excessif, de s'informer, d'accomplir certaines formalités et de trouver un accompagnement pour leurs projets. Mais plus fondamentalement encore, la proximité désigne une connaissance fine et une prise en compte des réalités du terrain, une capacité à cerner les besoins et à percevoir les enjeux spécifiques à un territoire donné, de manière à proposer des services adaptés et utiles aux entreprises de ce territoire.
À cet égard, vos rapporteurs tiennent à rappeler la nécessité de préserver cette qualité de proximité des réseaux consulaires, notamment celui des CCI. Celle-ci est essentielle compte tenu du caractère hétérogène et géographiquement différencié du tissu économique français. D'un territoire à l'autre en effet, la spécialisation sectorielle, la taille des entreprises, le dynamisme et la localisation des marchés ou encore les perspectives de développement diffèrent sensiblement. S'il existe des enjeux de développement pertinents à des échelles plus vastes que le ressort d'une CCI territoriale, enjeux pour lesquels il est nécessaire de développer une offre consulaire homogène à l'échelle d'une région, voire du pays tout entier, cela ne doit cependant pas se faire au détriment de la capacité à développer une offre adaptée aux besoins locaux.
Or, historiquement, jusqu'à la réforme de 2010, ce sont bien les CCI de niveau départemental ou infra départemental, qu'on qualifie désormais de territoriales, qui ont garanti un lien fort entre l'institution consulaire et les besoins des entreprises. L'élection directe des dirigeants des chambres par les seuls chefs d'entreprises du territoire incite en effet naturellement ces élus à prendre en compte les attentes de leurs électeurs. Par ailleurs, les chambres collectent des ressources fiscales dont l'assiette est territoriale et qu'elles recyclent sous la forme d'actions dirigées exclusivement vers ce territoire. D'où la crainte, qui s'est exprimée en 2010 et qui demeure forte aujourd'hui, que le renforcement de l'échelon régional, volontairement ou non, ne brise le lien territorial. Au passage, le fait que la réforme consulaire ait été présentée initialement comme relevant de la révision générale des politiques publiques, dont la sensibilité aux enjeux d'aménagement du territoire n'était pas la qualité principale, n'a sans doute pas contribué à calmer ces inquiétudes ni à faciliter l'acceptation de la réforme.
En tout état de cause, quelle que soit l'évolution future du réseau des CCI, il faudra veiller à maintenir les deux conditions nécessaires de la proximité : des élus des territoires capables de faire « remonter » les attentes des entreprises et un maillage fin par des points de contact entre le réseau et les entreprises qu'il représente.
b) Une succession d'inflexions
Progressivement, au cours des deux ans qui ont séparé le lancement de la réforme de son adoption définitive, les tenants du maintien des CCI sous leur forme historique sont parvenus à en infléchir l'orientation du texte en écartant l'essentiel des transferts automatiques de compétences au niveau régional .
Première étape : suite à la décision d'inscrire les CCI dans le processus de révision générale des politiques publiques, le comité directeur de l'ACFCI se prononce en septembre 2008 en faveur d'un scénario de régionalisation très marquée : les chambres régionales deviendraient compétentes pour collecter la taxe additionnelle à la taxe professionnelle et disposeraient d'antennes, sans personnalité juridique, correspondant aux CCI de base, chargées des actions de proximité en direction des entreprises. Cette proposition d'absorption des CCI par les chambres de région n'emporte cependant pas l'adhésion du réseau et, lors de son assemblée générale du 25 novembre 2008, l'ACFCI adopte une motion de synthèse entre les tenants d'une régionalisation forte et les promoteurs d'un maintien de CCI locales fortes.
Dans une deuxième étape, les CCI mettent alors sur pied un groupe de travail chargé de rédiger un document fixant le cadre d'une réforme de compromis. Ses conclusions sont adoptées lors de l'assemblée générale des CCI du 14 avril 2009. Elles serviront de document de base pour la rédaction du projet de loi présenté par le Gouvernement.
La troisième étape est celle du débat parlementaire. Elle aboutit à un texte qui réduit encore l'ampleur de la restructuration du réseau par rapport à ce qui était envisagé. Après plus de 232 amendements adoptés sur les articles relatifs au réseau des CCI, le texte voté par le Parlement envisage finalement la régionalisation du réseau consulaire selon la même philosophie que les textes sur la coopération intercommunale ont jusqu'à présent envisagé l'intercommunalité : il crée un cadre propice à l'approfondissement volontaire des coopérations entre CCI territoriales au sein de la chambre de région ; il fournit une boîte à outils de la régionalisation ; mais il laisse à des CCIT qui conservent une grande partie de leurs pouvoirs et de leur indépendance la liberté de déterminer le rythme, le spectre et le degré d'approfondissement de la coopération consulaire régionale qu'elles estiment souhaitables.
2. Un texte en définitive très souple, qui ouvre la voie à une régionalisation à la carte
a) Une affirmation ambiguë de la légitimité des chambres régionales
La loi du 23 juillet 2010 a renforcé la légitimité des chambres de région en réformant le mode de désignation de leurs membres . Désormais, ces derniers sont élus directement par leurs ressortissants, comme les élus du niveau territorial.
Au-delà du principe de l'élection directe, l'analyse plus détaillée des règles électorales des CCI montre cependant que l'affirmation de l'échelon régional comme niveau décisionnel autonome reste assez ambiguë. La loi a en effet institué un double mandat systématique . En application des dispositions du chapitre III du titre I er du livre VII du code du commerce dans sa rédaction issue de la loi du 23 juillet 2010, et des textes règlementaires pris pour leur application, les membres élus à la CCIR et leur suppléant sont également membres de la CCIT de la circonscription où ils sont désignés. En pratique, les membres des CCI de région et ceux des CCI territoriales sont élus le même jour, pour cinq ans, au scrutin majoritaire plurinominal à un tour, les candidats qui se présentent à la CCIR étant simplement identifiés comme tels sur les bulletins de vote.
L'élu de l'échelon régional étant également un élu de l'échelon territorial, on peut se demander s'il n'est pas avant tout un élu de l'échelon territorial. Le mode d'élection crée une incertitude sur le sens de la représentation : l'élu régional est-il un représentant régional au plein sens du terme, c'est-à-dire un élu dont l'objectif fondamental est la poursuite de l'intérêt collectif régional du réseau consulaire, ou bien est-il un représentant de sa CCI territoriale au sein de l'exécutif régional, c'est-à-dire un porte-parole mandaté des intérêts territoriaux au sein de l'arène régionale ? Dans ce dernier cas la CCIR ne serait rien d'autre que le lieu d'expression des volontés de chaque CCIT, pondérées par leur poids économique. Un président de chambre interrogé par vos rapporteurs a utilisé une expression assez parlante en comparant l'assemblée régionale à un « conseil des tribus ». C'est aussi ce qu'indique, parmi d'autres, la CCIR de Bretagne : « les CCI territoriales sont représentées au sein de l'assemblée générale de la CCI de région au prorata de leur poids économique (« pesée »). Ce mode de représentation, lié au maintien par la loi de 2010 de la personnalité morale des CCI territoriales (assemblée élue, budget autonome, capacité à déterminer en propre des actions) crée une dualité de décision qui conduit les CCI territoriales à siéger à la CCI de région pour y défendre leur territoire, non pour élaborer un projet régional. Les votes en assemblée régionale se déterminent donc sur la base de majorités de CCI territoriales, non sur la réflexion des élus régionaux. Il y a conflit de légitimité entre niveau local et niveau régional, les deux étant amenés à se positionner sur les mêmes questions ».
Cette direction collégiale des CCI de région, qui en fait le lieu de rencontre et donc aussi, dans certains cas, de dispute ente les CCIT rattachées, constitue un mode de gouvernance qui semble fonctionner assez bien quand il existe un consensus ou, du moins, un large accord entre les représentants des CCI territoriales, mais qui a plus de mal de produire des décisions en cas d'oppositions plus marquées. Au travers des questionnaires renseignés par les chambres, vos rapporteurs ont recueilli plusieurs témoignages qui soulignent la faiblesse de la gouvernance régionale. C'est notamment ce que souligne la CCIR de Rhône-Alpes : « les règles en vigueur (composition de l'Assemblée générale) ont permis l'adoption de la stratégie régionale et des schémas sectoriels dans le consensus. (...) En l'état, la gouvernance du réseau des CCI apparaît adaptée dans une situation de consensus entre les composantes du réseau. Elle passe par l'intérêt général, le consensus, et le dialogue. Il est par contre prévisible qu'en cas de divergences, il faille déployer beaucoup d'énergie pour réaliser la prise de décision. Sans doute serait-il utile de prévoir les voies et moyens permettant de faire face à ces éventuelles situations de divergences de positions, non encore avérées en Rhône-Alpes ». La CCIR de Champagne-Ardenne développe la même analyse : « Le Bureau de la CCIR jusqu'à aujourd'hui arrive à travailler de manière à dégager des consensus qui permettent de mettre concrètement en oeuvre la loi de 2010. La loi permet de s'organiser et de travailler pour peu que la volonté politique soit là. C'est actuellement le cas en Champagne-Ardenne. Pour autant, la loi ne définit pas toujours précisément les rôles et responsabilités de chacun. Par conséquence, les avancées sont rendues plus fragiles, dans un environnement actuel particulièrement incertain ».
La loi a certes institué des mécanismes de décisions majoritaires qui en théorie permettent d'éviter les blocages. L'acte structurant de la mandature - l'adoption de la stratégie régionale - est ainsi voté à la majorité des deux tiers. Quant au vote du budget, il est acquis à la majorité simple. Cependant, en pratique, il existe une certaine réticence à appliquer ces règles de décision majoritaires qui heurtent la tradition d'autonomie quasi-totale des CCI dans la conduite de leurs affaires. Ainsi, dans les régions où le manque d'enthousiasme pour la régionalisation est largement partagé, les CCIT préfèrent prendre des décisions unanimes a minima - comme la loi le leur permet. Il est vraisemblable toutefois, si la contrainte financière venait à se durcir et si des décisions lourdes devaient être prises pour assurer la pérennité du réseau, que les CCIT seraient bien obligées de dépasser leur réticence à utiliser les règles de majorité prévues par la loi.
b) La définition incertaine de compétences spécifiques aux chambres de région
La loi du 23 juillet 2010 a opéré le rattachement des chambres territoriales à la chambre de commerce et d'industrie de région 1 ( * ) . Concrètement, ce rattachement s'est traduit par l'attribution à la chambre de région de compétences propres.
(a) Une fonction d'encadrement des CCI territoriales
Aux termes de l'article L. 711-8 du code de commerce, « les chambres de commerce et d'industrie de région encadrent et soutiennent les activités des chambres territoriales et départementales d'Île-de-France qui leur sont rattachées ». À ce titre, elles définissent une stratégie régionale , votée à la majorité des deux tiers, et adoptent des schémas sectoriels dans divers domaines précisés par voie règlementaire.
Il est important de souligner que le législateur a entendu faire de cette stratégie régionale et de ses déclinaisons sous forme de schémas sectoriels des instruments puissants pour assurer à la fois la cohérence interne du réseau (en coordonnant entre elles les CCI de chaque région) et sa cohérence externe (en coordonnant l'action consulaire régionale avec les politiques économiques conduites par l'État dans les régions et par les Régions).
Pour ce qui concerne la cohérence interne , même si la loi n'a donné aux chambres de région aucun pouvoir hiérarchique de contrôle et d'injonction, elle a néanmoins conféré en théorie aux schémas sectoriels élaborés régionalement la capacité de structurer la stratégie et les actions des chambres territoriales. L'article L. 711-8 indique en effet que la taxe pour frais de chambres doit être répartie entre les CCIT « en conformité avec les schémas sectoriels » . En recourant à cette notion de « conformité », plutôt qu'à celle de « prise en compte » ou de « compatibilité », le législateur a donné à ces schémas le plus haut degré d'opposabilité juridique. La réalité de ce pouvoir prescriptif des schémas dépend toutefois entièrement de la capacité ou de la volonté des chambres d'une région à leur donner un contenu précis, en définissant des objectifs chiffrés, opposables à l'action des CCI territoriales. Comme on le verra, cela n'a pas été le cas.
Pour ce qui est de la cohérence externe , la loi s'est efforcée de créer les outils destinés à garantir une insertion plus harmonieuse des CCI dans leur environnement institutionnel :
- aux termes de l'article D. 711-41 du code de commerce, les schémas sectoriels doivent être élaborés en cohérence avec le schéma régional de développement économique . Le même article précise que chaque schéma sectoriel est accompagné d'un rapport justifiant les choix effectués au regard du schéma régional de développement économique et faisant apparaître les objectifs poursuivis dans les domaines concernés ainsi que les moyens mis en oeuvre. Les schémas sectoriels sont transmis pour information aux préfets de région dans le mois qui suit leur adoption. Le ministre de tutelle ou le préfet de région peuvent demander leur révision ;
- en application de l'article 1600 du code général des impôts, tel qu'issu de l'article 9 (I) de la loi du 23 juillet 2010, une convention d'objectifs et de moyens est conclue, à compter de 2013, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, entre chaque chambre de commerce et d'industrie de région et l'État. Cette convention est l'outil de la coordination entre la stratégie portée par l'échelon régional du réseau consulaire et les politiques de l'État mises en oeuvre au niveau régional sous la responsabilité du préfet de région.
Mis bout à bout, ces outils de coordination devaient permettre l'intégration cohérente des CCI dans le jeu des politiques économiques publiques, à condition que les chambres aient bien voulu les utiliser.
(b) Une compétence nouvelle en matière de collecte et de répartition de la ressource fiscale
? Aux termes du 4° de l'article L. 711-8, le produit de la taxe pour frais de chambres (TFC) est désormais collecté par la chambre de région avant d'être redistribué aux CCIT.
Cette compétence fiscale des CCIR introduit un changement fort dans les relations entre les chambres territoriales au sein d'une région, puisqu'elle prive ces dernières du pouvoir de déterminer unilatéralement le niveau de leurs ressources propres et les oblige à décider collectivement du niveau de la fiscalité et de la part qui revient à chacune. C'est donc a priori un levier puissant pour obliger les chambres à travailler ensemble.
Par ailleurs, parce qu'elle implique l'uniformisation du taux de la taxe pour frais de chambres au niveau régional, la collecte régionale induit forcément des effets de redistribution de richesses entre les territoires qui voient leur niveau de fiscalité augmenter pour atteindre le taux unique régional et ceux qui, au contraire, voient la pression fiscale baisser pour converger vers le niveau régional.
Enfin, autre bouleversement introduit par la loi sur le plan financier, un principe de solidarité financière est affirmé entre les chambres d'une même région. En effet, en application du 7° de l'article L. 711-8, les CCIR « abondent, dans des conditions et limites définies par décret, le budget, au-delà du budget voté, d'une chambre de commerce et d'industrie territoriale et départementale d'Île-de-France qui leur est rattachée pour subvenir à des dépenses exceptionnelles ou faire face à des circonstances particulières ».
? Tout en franchissant ces étapes vers une intégration financière, ou du moins une coopération financière plus poussée, la loi du 23 juillet 2010 reste cependant évasive sur certains points-clé.
D'une part, elle est assez discrète sur les mécanismes de répartition entre les CCI de la taxe pour frais de chambres collectée au niveau régional. Elle indique simplement que celle-ci est distribuée aux CCI territoriales, déduction faite de la quote-part qui revient à la CCI de région, sous la forme d'une dotation annuelle dont le montant est déterminé en théorie, comme cela vient d'être rappelé, en conformité avec les priorités définies dans les schémas sectoriels. Ni la définition précise de la clé de répartition, ni même la définition des principes devant guider cette répartition, ne figurent donc dans le texte législatif.
D'autre part, l'affirmation de la solidarité régionale rend collectivement les chambres responsables au plan financier des difficultés éventuelles de l'une d'entre elles, mais sans donner en parallèle à ces chambres de droit de regard sur la gestion de leurs homologues.
(c) L'affirmation d'un objectif général de mutualisation de certaines fonctions
Le troisième axe du renforcement de la compétence des chambres de région est l'affirmation d'un objectif de mutualisation des fonctions support. Toutefois, le dispositif juridique inscrit dans la loi apparaît peu précis et peu contraignant et n'impose en définitive que des transferts de compétences limités.
? La seule mutualisation obligatoire est liée au transfert à la CCI de région des agents publics sous statut à compter du 1 er janvier 2013 (ce qui exclut les salariés travaillant dans les services publics industriels et commerciaux (SPIC), qui restent employés par les CCIT). Aux termes du 5° de l'article L. 711-8 du code de commerce, les CCI de région : « dans les conditions déterminées par décret en Conseil d'État, recrutent les personnels de droit public (...), les mettent à disposition des chambres de commerce et d'industrie territoriales et départementales d'Île-de-France rattachées après avis de leur président et gèrent leur situation statutaire. »
Dans le même temps cependant, le 4° de l'article L. 711-3 dispose que : « dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État et en cas de délégation permanente des chambres de commerce et d'industrie de région, [les CCI territoriales et départementales d'Île-de-France] procèdent, dans le cadre du 5° de l'article L. 711-8, au recrutement des agents de droit public sous statut nécessaires au bon accomplissement de leurs missions opérationnelles et gèrent leur situation personnelle. Elles recrutent et gèrent les agents de droit privé et, le cas échéant, de droit public nécessaires au bon accomplissement de leurs services publics industriels et commerciaux, notamment en matière d'infrastructures portuaires et aéroportuaires ».
Les CCIT ont donc la faculté de s'entendre au niveau régional pour limiter la portée du 5° de l'article L. 711-8 et réduire la fonction de la CCIR en matière de ressources humaines à une simple fonction de liquidation de la paye d'un personnel qui, en réalité, est recruté et dirigé par les CCI territoriales.
? Concernant les autres fonctions d'appui administratif , le 6° de l'article L. 711-8 du code de commerce dispose de manière assez générale que les CCI de région « assurent, au bénéfice des chambres territoriales qui leur sont rattachées, des fonctions d'appui juridique et d'audit ainsi que de soutien administratif dans la gestion de leurs ressources humaines, de leur comptabilité, de leur communication et de leurs systèmes d'information, précisées par un décret (...) ».
Loin d'imposer un transfert, cette disposition porte en réalité simplement sur la mise en place d'une offre minimale de services que la CCIR doit apporter aux CCIT en matière d'appui juridique, de soutien administratif dans la gestion des ressources humaines, de comptabilité, de communication et de systèmes d'information.
Le champ exact de cette offre minimale sera précisé par voie règlementaire à l'article R. 711-33, qui indique que, parmi les fonctions d'appui et de soutien assurées par les chambres de commerce et d'industrie de région pour le compte des chambres de leur circonscription, figurent au moins les suivantes :
1° Service de paie des agents administratifs ;
2° Services de comptabilité, informatique, juridique ;
3° Outils ou contrats portant sur les frais téléphoniques, l'assurance, la maintenance, l'informatique ;
4° Services de formation mutualisés ;
5° Mise en place d'une politique régionale de communication ;
6° Pôles régionaux spécialisés dans l'action économique, l'intelligence économique, l'innovation, l'environnement et le développement international ;
7° Catégories d'achats définies par l'assemblée générale de la chambre de commerce et d'industrie de région ;
8° Missions d'audit sur un sujet d'intérêt commun à tout ou partie des chambres de la circonscription.
Il est à noter que la mise en place d'une offre de la chambre de région dans ces divers domaines n'empêche pas les autres chambres de proposer une offre complémentaire ou concurrente dans les mêmes domaines. Enfin, facteur de souplesse supplémentaire, l'article L. 711-10 prévoit qu'une chambre de commerce et d'industrie de région peut, par convention, confier à une chambre de commerce et d'industrie territoriale ou départementale d'Île-de-France qui lui est rattachée une partie des fonctions de soutien.
Au total, la loi du 23 juillet 2010 est une loi d'une grande souplesse, qui facilite le mouvement vers la régionalisation là où il existe un accord pour s'y engager, mais qui comprend peu d'éléments vraiment contraignants pour les CCIT. Ainsi, si elle marque la fin de la tradition d'autonomie quasi complète des CCI, elle n'opère pas pour autant un basculement net du pouvoir vers le centre régional .
* 1 Au lieu de chambre régionale de commerce et d'industrie, antérieurement.