III. UN PACTE DE STABILITÉ INTERNE ACCEPTÉ ET LARGEMENT INSPIRÉ DU MODÈLE EUROPÉEN
L'Autriche a adopté, dès 2001, un « pacte de stabilité interne », qui vise à garantir le respect de ses engagements européens en matière de maîtrise des finances publiques.
Les modalités du sixième pacte, actuellement en vigueur (adopté en 2012), qui transposent les règles du Pacte de stabilité et de croissance européen, précisent la répartition des engagements européens entre l'État fédéral et les différents niveaux de collectivités .
En particulier, les principales obligations sont déclinées, dans le pacte même, par Land. S'agissant des communes, les règles s'appliquent pour l'ensemble des communes d'un même Land.
A. LE PACTE DE STABILITÉ INTERNE
Le pacte 8 ( * ) , qui a été inscrit dans une loi en 2012, a été précédé de négociations entre l'État fédéral, les Länder et les communes.
Le pacte de stabilité interne transpose les règles de discipline budgétaire les plus récentes adoptées au sein de la zone euro et organise la coordination entre l'État fédéral, les Länder et les communes.
1. Une importante coordination
Dans le cadre du « pacte de stabilité interne », un comité de coordination a été mis en place, afin de garantir les échanges entre les élus nationaux et locaux .
Cette instance, qui se réunit au moins une fois par an, en avril, au plus haut niveau (ministres, représentants politiques des Länder et des communes), débat notamment du programme de stabilité et des perspectives des finances publiques.
À ces réunions politiques s'ajoutent, chaque année, des rencontres entre fonctionnaires pour évoquer les sujets d'actualité, les réformes fiscales et budgétaires, préparer les réunions du comité de coordination, mais aussi discuter du rapport présenté par l'office des statistiques ( Statistik Austria ) qui compare, pour les trois dernières années, les résultats obtenus avec les objectifs fixés par le pacte de stabilité interne.
2. Un pacte de stabilité qui ne sera totalement effectif qu'à partir de 2017
L'article 1 er du pacte de stabilité interne prévoit que l'État fédéral, les Länder et les communes cherchent à faire en sorte, grâce au pilotage de leurs propres budgets, que l'Autriche ait un budget durablement équilibré.
Le pacte repose sur un ensemble de règles, déclinées pour l'État fédéral, chaque Land et l'ensemble des communes . Ces règles concernent principalement :
- le déficit budgétaire (solde « maastrichien ») ;
- le solde structurel (avec un dispositif de « frein à la dette ») ;
- la croissance des dépenses (frein aux dépenses) ;
- la réduction de la dette publique ;
- le plafonnement des garanties octroyées par les collectivités ;
- l'amélioration de la coordination en matière de pilotage des finances publiques entre l'État fédéral, les Länder et les communes, visant à une planification de moyen terme, le partage d'informations et le renforcement de la transparence.
a) La déclinaison, à l'échelon local, d'une trajectoire de retour à l'équilibre à l'horizon 2016
L'article 3 du pacte indique la trajectoire du déficit public qui doit être respectée par l'État fédéral et les Länder, entre 2012 et 2016.
Trajectoire du déficit public
(en % du PIB)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
État fédéral |
- 2,47 |
- 1,75 |
- 1,29 |
- 0,58 |
- 0,19 |
|
Länder |
- 0,54 |
- 0,44 |
- 0,29 |
- 0,14 |
0,01 |
Source : article 3 du pacte de stabilité interne
Pour chaque année, ce solde est décliné par Land dans la loi. Selon les informations fournies par le ministère des finances autrichien, la répartition entre les Länder est issue d'une négociation à leur niveau ; elle prend en compte le poids démographique de chacun, avec des adaptations favorables aux Länder connaissant les difficultés financières les plus grandes .
Quant aux communes, elles ont pour objectif un solde nul à horizon 2016. Ce solde est apprécié pour l'ensemble des communes situées sur le territoire d'un Land.
Selon le ministère des finances autrichien, seules quelques collectivités autrichiennes n'ont pas respecté leur trajectoire, mais globalement, les résultats enregistrés sont meilleurs que ceux fixés par la loi.
Toutefois, pour la Cour des comptes comme le ministère des finances autrichiens, les difficultés risquent surtout d'apparaître en 2015 et 2016, en raison notamment d'une croissance économique plus faible que prévue.
b) À partir de 2017, la prise en compte du solde structurel de chaque échelon
(1) Des objectifs exprimés en termes de solde structurel...
À partir de 2017, l'objectif à atteindre est exprimé en termes de déficit structurel : celui-ci ne doit pas excéder 0,45 % du PIB (article 4).
Cette règle est déclinée par le pacte comme suit :
- - 0,35 % du PIB pour l'État fédéral ;
- - 0,1 % du PIB pour les Länder.
Il peut être dérogé à ces seuils dans des cas de catastrophes naturelles ou de situations d'urgence de caractère exceptionnel, après information du comité de coordination et décision du Parlement et des Parlements régionaux.
L'objectif global d'un déficit structurel inférieur à 0,1 % du PIB est décliné pour chaque Land, au prorata de sa population uniquement .
Chaque Land peut accorder à l'ensemble des communes situées sur son territoire la possibilité d'enregistrer un déficit structurel égal, au plus, à 20 % de son propre quota.
(2) ... assortis de seuils à ne pas dépasser
Un système complexe de « comptes de contrôle » ( Kontrollkonten ) doit également être institué (article 7) à partir de 2017 afin de mesurer les éventuels écarts et de les sanctionner. L'État fédéral, chaque Land et l'ensemble des communes d'un Land disposent d'un tel compte, sur lequel est retracé, chaque année, l'écart entre le déficit structurel observé et la limite autorisée.
Le « pacte de stabilité interne » prévoit que le solde de ces « comptes de contrôle » ne doit pas dépasser :
- - 1,25 % du PIB pour l'État fédéral ;
- - 0,367 % du PIB s'agissant des Länder et des communes, dont :
o - 0,25 % du PIB pour les Länder et
o - 0,117 % du PIB pour les communes.
Le seuil de 0,25 % est décliné pour chaque Land selon sa population, tandis que la loi précise la répartition, par Land, de la part de 0,117 % du PIB que doivent respecter l'ensemble des communes de chaque Land.
c) Un encadrement des dépenses pour atteindre l'objectif de moyen terme (OMT) et une règle de réduction de l'endettement calqués sur les traités européens
(1) Une croissance des dépenses inférieure à la croissance potentielle
Tant que l'objectif de moyen terme (OMT) du solde structurel n'est pas atteint (soit un déficit structurel inférieur à 0,5 % du PIB conformément au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire), les dépenses respectives de l'État fédéral, des Länder et des communes ne doivent pas augmenter plus rapidement que la croissance potentielle, sauf si elles sont compensées à due concurrence par des mesures discrétionnaires en recettes .
De même, tant que l'OMT n'est pas atteint, toute baisse discrétionnaire des recettes publiques doit être compensée à due concurrence par une diminution des dépenses ou une augmentation des recettes. Cette règle s'applique à l'État fédéral, à chaque Land et à l'ensemble des communes d'un Land.
Il s'agit de permettre, par un encadrement relativement souple des dépenses de chaque échelon, de garantir que le solde structurel n'est pas dégradé en raison d'une hausse des dépenses ou d'une baisse des dépenses. Le dispositif permet d'interdire tout effort structurel « négatif » : au pire, le solde structurel est stabilisé ; au mieux, il est amélioré.
Aussi, contrairement à l'Odedel français qui fixe un taux de croissance maximum des dépenses des collectivités territoriales, la solution autrichienne offre aux collectivités (et à l'État fédéral) la possibilité de compenser une hausse des dépenses par des mesures d'augmentation des recettes. Dans la mesure où les recettes locales sont principalement issues d'un partage de la fiscalité nationale, on comprend que toute décision de compensation doit faire l'objet d'un large consensus entre l'État fédéral et les Länder.
(2) Une réduction moyenne de 5 % par an sur trois ans de la part de la dette supérieure à 60 % du PIB
Comme prévu par les traités européens, si le ratio dette/PIB est supérieur à 60 %, il doit être réduit progressivement. Comme dans le droit européen, le pacte de stabilité interne retient une réduction annuelle d'un vingtième (5 %) de la part supérieure à 60 % du PIB sur une moyenne de trois années.
La répartition de l'effort entre l'État fédéral, chaque Land et les communes dépend de leur poids respectif au regard de la dette publique . Or, l'État fédéral représente à lui seul 88 % de la dette publique autrichienne, contre 8 % pour les Länder, 2 % pour Vienne et 2 % pour l'ensemble des communes.
Le comité de coordination peut prévoir des dérogations à ces règles, qui doivent ensuite être confirmées par le Parlement.
3. Garantir le respect des règles grâce à des mécanismes de coordination et de sanctions
Les Länder comme les communes disposent d'une totale autonomie en ce qui concerne l'affectation de leurs ressources, notamment vis-à-vis de l'État fédéral. Chaque Land supervise toutefois le budget des communes situées sur son territoire.
Le respect des règles du « pacte de stabilité interne » est garanti par une procédure nationale : pour une collectivité qui ne respecterait pas le pacte, un rapport de l'office national des statistiques, Statistik Austria , est remis à la Cour des comptes, qui confirme (publiquement) que les seuils fixés par le « pacte de stabilité interne » ont été dépassés. Cette sanction en termes de réputation serait assez dissuasive pour les collectivités , selon le ministère des finances autrichien.
La collectivité dont la gestion est mise en cause dispose de deux mois pour présenter les mesures correctives envisagées à un « comité des sanctions » ( Schlichtungsgremium ), où siègent deux représentants de l'État fédéral, deux représentants des Länder et deux représentants des communes.
Le comité juge si les mesures proposées par la collectivité sont suffisantes, puis si elles sont effectivement mises en oeuvre ; dans le cas contraire, il peut lui imposer une sanction pécuniaire. Si c'est bien la collectivité qui décide des mesures d'économies, le comité des sanctions dispose du pouvoir d'appréciation de l'adéquation des mesures avec l'objectif recherché .
La sanction s'élève à 15 % de l'écart par rapport au seuil prévu . Si plusieurs règles ne sont pas respectées, seule la sanction financière la plus importante est appliquée.
Selon les informations transmises par le ministère des finances autrichien, aucune procédure de sanction n'a été déclenchée à ce jour. L'État fédéral a plus de difficultés à respecter ses propres objectifs que les Länder et les communes, en raison notamment des actions qu'il a entreprises afin de stabiliser le secteur bancaire - cette situation particulière, prévue par le pacte, lui permet de bénéficier d'une exception au titre des sanctions.
* 8 Österreichischen Stabilitätspakt 2012.