DEUXIÈME PARTIE : UNE TRANSFORMATION INACHEVÉE DES PROCÉDURES DE DÉLIVRANCE DES VISAS
Tout en approuvant les deux mouvements parallèles - externalisation de l'accueil et augmentation des effectifs - qui ont permis à nos postes de répondre dans de meilleures conditions à l'augmentation de la demande de visas, vos rapporteurs spéciaux considèrent cependant que des évolutions organisationnelles supplémentaires pourraient permettre à la fois de gagner en efficience du point de vue de l'instruction des visas, et de gagner en attractivité auprès des demandeurs potentiels .
I. CENTRER LES EFFECTIFS SUR LES TÂCHES D'INSTRUCTION ET DE CONTRÔLE INDISPENSABLES
A. DES DÉLAIS DE PRISE DE RENDEZ-VOUS VICTIMES DU « GOULOT D'ÉTRANGLEMENT » DE L'INSTRUCTION PAR LE CONSULAT
Parmi les indicateurs de performances qui permettent de mesurer l'efficience de nos administrations à l'étranger, l'indicateur 1.1 du programme 151 présente l'évolution des délais de traitement des documents administratifs et des demandes de titres, dont les visas , par les services consulaires. Cet indicateur est relativement stable sur les dernières années, passant de 3,3 jours en 2012 à 3,5 jours en 2013 et 3 jours en 2014. En effet, grâce à la complétude du dossier garantie par l'externalisateur, l'instruction en elle-même est relativement rapide ; elle peut cependant aller jusqu'à deux semaines s'agissant des nationalités soumises à consultation d'autres Etats membres de l'espace Schengen conformément à l'article 22 du code communautaire des visas 8 ( * ) .
Vos rapporteurs spéciaux ont cependant déjà eu l'occasion, dans leur contribution au rapport général sur la loi de règlement 2014 9 ( * ) , de souligner que le délai ainsi mis en avant par cet indicateur de performances n'est pas représentatif du délai réel d'obtention du visa par les demandeurs , car il court à compter du dépôt de la demande chez le prestataire (ou au consulat s'agissant des postes n'ayant pas externalisé). Or, ce dépôt s'effectue sur rendez-vous, qui est fixé par le prestataire ou le consulat en fonction du stock de demandes à traiter et des capacités d'absorption du consulat. Ainsi, comme il a été constaté au poste de Dubaï, un délai affiché de trois jours peut masquer un délai invisible de plusieurs semaines entre la demande et l'obtention d'un rendez-vous chez le prestataire pour déposer le dossier . Dans certains consulats non externalisés, il apparaît que le délai de prise de rendez-vous peut encore atteindre deux à trois mois. Pourtant, le code communautaire Schengen prévoit, dans son article 9, que « le rendez-vous a lieu en règle générale dans un délai de deux semaines à compter de la date à laquelle il a été demandé ».
Ces délais de prises de rendez-vous sont en pratique imposés aux prestataires par les consulats en fonction de la capacité de ces derniers à instruire les demandes dans un délai de quelques jours. La phase d'instruction du dossier au consulat constitue donc le « goulot d'étranglement » de la demande de visa . Cela est d'autant plus le cas que les consulats se sont vus fixer des objectifs très contraints de traitement des demandes, manifestés notamment par le programme « visa en 48 heures » mise en place en Chine dès 2014 (voir encadré ci-dessous).
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Le programme « Visa en 48 heures » Le programme « Visa en 48 heures » a été mis en place par le ministère des affaires étrangères en Chine en janvier 2014 dans le cadre du cinquantenaire de la reconnaissance de la RPC par la France. Depuis le 1 er janvier 2015, cette mesure a été étendue à l'Inde, l'Afrique du Sud, le Qatar, le Koweit, Bahrein, Oman et aux Emirats arabes unis. Le délai « 48 heures » s'entend du dépôt du dossier complet chez le prestataire à la remise du passeport avec le visa au demandeur. Cette mesure ne touche que les demandes individuelles et exclut de fait pour la Chine les demandes de visas pour les groupes ADS (voyages touristiques en groupe). Des effectifs ont été affectés aux postes concernés par cette mesure et des missionnaires de renfort sont envoyés sur demandes des postes pendant la période de haute saison (traditionnellement de juin à septembre). Ce dispositif est renforcé par des mois de vacations sur demande des postes pour palier le flux des demandes pendant le pic saisonnier. Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux |
Pour l'instruction des demandes, les consulats s'organisent de la manière suivante :
- la réception des dossiers envoyés par le prestataire ;
- le quittancement des droits de visa (facturés par le demandeur directement auprès du prestataire) ;
- la saisine du dossier dans le logiciel réseau mondial visa (RMV) ;
- l'instruction du dossier proprement dite, réalisée généralement en équipe de trois à quatre agents, et qui comprend deux phases : une phase de préparation de la décision, avec un recueil et une synthèse des informations nécessaires (revenus, motif du voyage, situation familiale, évaluation du risque), et une phase de prise de décision, qui ne peut être effectuée que par un agent titulaire ;
- l'apposition de la vignette-visa pour les dossiers faisant l'objet d'une décision favorable ;
- la signature de la vignette-visa par l'autorité consulaire ou un agent titulaire ayant délégation de signature.
* 8 Le ministère a indiqué, dans les réponses au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux, que « le délai moyen de délivrance sur l'ensemble des postes était en 2013 de 3,87 jours et en 2014 de 4,58 jours pour les nationalités à délivrance directe et de 11,80 jours en 2013 et 10,56 jours en 2014 pour les nationalités soumises à consultations ».
* 9 Rapport n° 604 (2014-2015) de M. Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2014, p. 13.