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Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite

28 avril 2016 : Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite ( rapport d'information )

B. DES EFFETS DE SEUIL À ATTÉNUER

Parmi les difficultés qui restent à régler et qui constituent de véritables bombes à retardement, vos rapporteurs souhaitent porter votre attention sur les effets de seuil que les communes nouvelles ont créé malgré elles. Plusieurs communes nouvelles créées changent de strate de manière automatique, perdant ainsi le bénéfice de certains dispositifs, ou se retrouvent au contraire avec des obligations qu'elles n'ont pas l'habitude de gérer.

Certaines de ces obligations n'ont parfois pas toujours de sens. Ainsi, les dispositions de la loi SRU relatives à la construction de logements sociaux ont pour objectif d'améliorer la situation du logement dans les zones tendues. Cet objectif est louable mais les communes rurales n'ont pas plus de besoins en termes de logement social avant qu'après leur passage en commune nouvelle : ce ne sont pas leur statut, leur composition sociale ou les besoins économiques de leur population qui ont changé : c'est uniquement le périmètre de leur commune qui a bougé, faisant artificiellement augmenter les chiffres de leur population. Vos rapporteurs comprennent les arguments de ceux qui souhaitent légitimement que les communes nouvelles, lesquelles bénéficient d'une aide financière, puissent également utiliser cette aide pour accompagner certaines politiques sociales prévues par la loi et mises en place par les autres communes de même strate de population. Toutefois, un régime transitoire serait plus adapté avec une réflexion sur ces effets de seuil dans certaines zones. L'objectif de la loi SRU est de construire le logement social là où le besoin s'en fait sentir, et non de forcer des communes à construire des logements qui resteront vides, faute de correspondre aux besoins de la population locale ou susceptible de venir s'installer. Lors d'une question au Gouvernement sur ce sujet, notre collègue Michel Savin a fait remarquer à juste titre que la disposition transitoire initialement octroyée (3 ans) ne correspondait même pas - à supposer que les budgets puissent être votés dès la première année de la commune nouvelle - aux délais de conception et de construction habituels pour ce type de logements : même une commune volontaire ne serait pas en mesure d'inaugurer ses logements dans ces délais14(*).

Un vrai travail de recensement de ces effets de seuil doit pouvoir être mis en place afin d'élaborer des dispositifs transitoires qui puissent être partagés par tous.

C. UN ACCOMPAGNEMENT FINANCIER À PROLONGER ?

Même si cela ne constitue pas l'objet premier du rapport, vos rapporteurs ne peuvent pas éluder la question de la prorogation de l'incitation financière. Lors de la rencontre des maires des communes nouvelles organisée par l'AMF15(*), le 16 mars 2016, a été suggérée une prorogation jusqu'à la fin de l'année, notamment au regard du calendrier lié à la création des nouvelles intercommunalités fusionnées, afin de laisser aux communes un délai suffisant pour intégrer la communauté de leur choix. Vos rapporteurs ont souligné l'interaction particulièrement importante qu'il y a eu et qu'il y a encore dans certains départements entre création de communes nouvelles et construction des nouvelles intercommunalités élargies. L'argument de l'AMF est donc loin d'être dépourvu de sens, bien au contraire. Toutefois, cette prorogation se ferait nécessairement au prix d'un certain équilibre au sein des territoires se partageant la dotation globale de fonctionnement (DGF), déjà largement malmenée par les efforts demandés aux collectivités ces dernières années.

Vos rapporteurs estiment que les effets positifs des créations de communes nouvelles (travaux de mutualisation autour de projets de territoire, économies d'échelle, rééquilibrage entre les tailles et les capacités d'investissement des collectivités rurales et urbaines...) doivent pouvoir être accompagnés en douceur, les délais imposés étant source de précipitation et d'impréparation, contre lesquelles ce rapport a souhaité mettre en garde. Ces effets positifs, à terme, seront de toute manière sources de rationalisation et d'économies, qui bénéficieront à l'ensemble des territoires. Un compromis devra donc nécessairement être trouvé sur une forme d'accompagnement au-delà du 30 juin 2016 -- qui pourrait prendre la forme d'une prorogation amendée ou d'un accompagnement spécifique non décompté de la DGF --, compromis qui pourrait permettre aux territoires n'ayant pas encore initié de démarches -- dans le sud de la France notamment -- de le faire sereinement et efficacement.


* 14 Question écrite n°18742 publiée dans le JO du Sénat du 12 novembre 2015.

* 15 Vos rapporteurs ont été conviés à cette rencontre au cours de laquelle ils ont pu échanger avec les équipes techniques de l'AMF suivant ce dossier.