N° 622
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 mai 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de décret d' avance , relatif au financement de dépenses urgentes, transmis pour avis à la commission, en application de l'article 13 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF),
Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
rapporteur
général,
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel . |
AVIS DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT
sur le projet de décret d'avance notifié le
17 mai 2016,
portant ouverture et annulation de 1 584 millions d'euros
en autorisations d'engagement et 1 122 millions d'euros
en
crédits de paiement
La commission des finances,
Vu les articles 13, 14 et 56 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ;
Vu la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 ;
Vu le projet de décret d'avance notifié le 17 mai 2016, portant ouverture et annulation de 1 583 650 000 euros en autorisations d'engagement et 1 122 450 000 euros en crédits de paiement, le rapport de motivation qui l'accompagne et les réponses du secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget, au questionnaire du rapporteur général ;
Sur la régularité du projet de décret d'avance :
1. Constate que l'objet du projet de décret d'avance est de permettre le financement du plan d'urgence pour l'emploi annoncé par le Président de la République le 18 janvier 2016, des dépenses relatives à l'allocation pour demandeur d'asile (ADA), des retraites des vétérinaires n'ayant pas fait l'objet de cotisations employeurs et des moyens consacrés à la lutte contre certains risques sanitaires agricoles ;
2. Relève que le rapport de motivation joint au projet de décret d'avance prévoit également le redéploiement de crédits du programme d'investissements d'avenir (PIA) vers le fonds d'aide à la rénovation thermique (FART) ;
3. Observe que les ouvertures de crédits prévues par le présent projet sont gagées par des annulations de même montant réparties sur vingt-trois missions du budget général et un compte d'affectation spéciale ;
4. Constate que les ouvertures de crédits prévues par le projet de décret d'avance n'excèdent pas le plafond de 1 % des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l'année et que les annulations n'excèdent pas le plafond de 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours ;
5. Note que le montant des crédits ouverts par le projet de décret d'avance excède le plafond de 2 % des crédits de chaque programme et ne pouvait par conséquent pas faire l'objet d'une procédure de virement de crédits ;
6. Constate qu'il n'apparaît donc pas possible d'ouvrir les crédits supplémentaires considérés autrement qu'en recourant à un décret d'avance ;
7. Estime que l'urgence à ouvrir les crédits est avérée au regard de la nécessité de mettre en oeuvre le plan de formation des demandeurs d'emploi et la hausse du nombre de bénéficiaires du FART décidés par le Gouvernement, d'assurer la continuité du paiement de l'allocation pour demandeur d'asile et de financer la lutte contre les risques sanitaires qui touchent le monde agricole ;
8. Constate que les conditions de régularité du recours au décret d'avance prévues par la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 précitée sont donc formellement réunies ;
Sur les ouvertures prévues par le projet de décret d'avance :
9. Note cependant que le financement des retraites des vétérinaires n'ayant pas fait l'objet de versement de cotisations employeur avant 1990 ne constitue en rien une problématique nouvelle ; que le risque budgétaire associé à la conclusion de protocoles d'accord était connu et aurait dû être budgété dès la loi de finances initiale ;
10. Relève que la sous-budgétisation des dépenses d'allocation pour les demandeurs d'asile était manifeste dès la loi de finances initiale au regard de l'exécution 2014 et de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile sur le territoire à partir de la seconde moitié de l'année 2015 ; que l'abondement prévu à ce titre par le projet de décret d'avance, bien qu'il soit supérieur au montant budgété en loi de finances initiale, ne suffit pas à apurer la dette de 177 millions d'euros accumulée par l'État auprès de Pôle Emploi au titre de ce dispositif ;
11. Estime par conséquent que l'urgence à ouvrir les crédits sur ces deux postes ne découle pas du caractère imprévisible des besoins budgétaires, mais de l'insuffisance des moyens alloués en loi de finances initiale ;
12. Observe en outre que le redéploiement de crédits du programme d'investissements d'avenir (PIA) prévu par le projet de décret d'avance témoigne des difficultés à assurer la lisibilité des mouvements de crédits du PIA, dès lors que ni la procédure de rétablissement de crédits au profit du programme 181 « Prévention des risques », ni l'affectation au FART des crédits ouverts au profit du programme 135 « Urbanisme, territoire et amélioration de l'habitat » ne peuvent être retracées au sein du projet de décret d'avance ;
Sur les annulations prévues par le projet de décret d'avance :
13. Constate que les annulations ne respectent que très partiellement le principe d'auto-assurance et qu'une partie importante des crédits annulés est permise par le décalage de dépenses, à terme, inévitables ; estime qu'il est, par conséquent, probable que des ouvertures soient nécessaires en cours d'année sur certains des programmes qui font l'objet d'annulations ;
14. Note en particulier que l'annulation d'autorisations d'engagement à hauteur de près de 500 millions d'euros sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » ne prend pas en compte la nécessité d'assurer la recapitalisation du secteur énergétique français dans les mois à venir ;
15. Relève que l'annulation de 150 millions d'euros sur les aides à la pierre entre en contradiction avec l'engagement du Président de la République de renforcer les moyens consacrés à ces dispositifs ;
16. Souligne que près de la moitié des annulations sur le budget général pèse sur les deux missions « Écologie, développement et mobilité durables » et « Recherche et enseignement supérieur », à rebours des priorités affichées par le Gouvernement ; que la réduction brutale des moyens alloués à certains opérateurs de la recherche risque de porter atteinte à la qualité de l'écosystème français de recherche et d'innovation ;
17. Relève que le décret d'avance traduit, pour certaines missions, une réorientation importante des choix budgétaires adoptés par le Parlement en loi de finances initiale et estime que le recours croissant, par le Gouvernement, à la mise en réserve de crédits et à la procédure de décret d'avance limite la lisibilité de la politique budgétaire du Gouvernement ainsi que la portée de l'autorisation parlementaire ;
18. Émet, en conséquence, un avis défavorable au présent projet de décret d'avance.