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La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède)

12 juillet 2016 : La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède) ( rapport d'information )

N° 784

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 juillet 2016

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation aux entreprises (1) relatif à la matinée d'études de droit comparé sur la simplification du droit, organisée le 12 mai 2016 au Sénat avec le Conseil d'État et la Société de législation comparée,

Par Mme Élisabeth LAMURE,

Sénateur.

La délégation sénatoriale aux entreprises est composée de : Mme Élisabeth Lamure, présidente ; MM. Martial Bourquin, Olivier Cadic, Philippe Dominati, Jérôme Durain, Alain Joyandet, Mmes Hermeline Malherbe, Sophie Primas, M. Dominique Watrin, vice-présidents ; M. Gilbert Bouchet, Mme Nicole Bricq, M. Serge Dassault, Mme Marie-Noëlle Lienemann, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Guillaume Arnell, Jacques Bigot, Mme Annick Billon, MM. Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, Michel Canevet, René Danesi, Francis Delattre, Mmes Jacky Deromedi, Frédérique Espagnac, MM. Michel Forissier, Alain Fouché, Jean-Marc Gabouty, Éric Jeansannetas, Antoine Karam, Guy-Dominique Kennel, Mmes Anne-Catherine Loisier, Patricia Morhet-Richaud, MM. Claude Nougein, André Reichardt, Michel Vaspart, Jean-Pierre Vial.

AVANT-PROPOS

Madame, Monsieur,

A sa création en novembre 2014, la Délégation aux entreprises a été chargée par le Bureau du Sénat d'informer le Sénat sur la situation et les perspectives de développement des entreprises, de recenser les obstacles à leur développement et de proposer des mesures visant à favoriser l'esprit d'entreprise et à simplifier les normes applicables à l'activité économique, en vue d'encourager la croissance et l'emploi dans les territoires.

À cette fin, la Délégation va à la rencontre des entrepreneurs dans les territoires pour les écouter et mieux identifier leurs besoins. Après dix-huit mois d'activité et une douzaine de déplacements dans divers départements ainsi qu'à Londres, elle a pu échanger avec près de 400 entrepreneurs. Il ressort de ces échanges que les lourdeurs administratives constituent le premier sujet de préoccupation des entrepreneurs implantés en France.

C'est dans le souci de répondre à cette préoccupation que la Délégation aux entreprises a pris plusieurs initiatives pour tenter de contribuer à la simplification du droit.

Lors de son déplacement à Londres il y a un an, la Délégation sénatoriale aux entreprises avait été frappée par la démarche volontariste du Royaume-Uni en matière de simplification. Cette démarche l'a inspirée et amenée à déposer en décembre 2015 une proposition de loi constitutionnelle1(*) visant à favoriser la simplification législative pour les entreprises, proposant d'appliquer à la production législative la règle du un pour un -« one in, one out »- afin d'éviter d'augmenter le stock de lois en vigueur et visant à proscrire la sur-transposition de nos obligations européennes. Elle a également déposé une proposition de résolution2(*) tendant à favoriser la simplification, cette fois en matière réglementaire, pour les entreprises.

La Délégation aux entreprises a également fait réaliser une étude de législation comparée sur la simplification dans d'autres États européens : Allemagne, Pays-Bas et Suède. La simplification a, en effet, permis d'y économiser plusieurs milliards d'euros par an. L'étude montre que la simplification, si elle passe par des « trains » de mesures pratiques, ne saurait se limiter à des initiatives ponctuelles et nécessite de mettre au point une méthode et de mettre en place des processus. Même si la simplification y repose sur plusieurs intervenants, les trois pays étudiés se sont tous dotés d'une autorité ad hoc, quasi indépendante, chargée en particulier de contrôler le contenu des études d'impact et de proposer une méthode et un suivi de la politique de simplification, soit en général (Allemagne, Pays-Bas), soit à l'attention des entreprises (Suède).

La finalisation de cette étude, réalisée par la division de législation comparée du Sénat, a été l'occasion d'organiser au Sénat le 12 mai dernier une matinée sur la simplification du droit, avec le Conseil d'Etat et la Société de législation comparée.

Cette matinée s'articulait autour de deux questions : qu'est-ce que simplifier ? Et comment simplifier ?

La première partie, centrée sur la définition et les enjeux de la simplification, visait à réfléchir sur les différentes conceptions possibles de la simplicité du droit, qui peuvent mêler des notions très différentes (concision, précision, stabilité, prévisibilité, souplesse...) selon le pays ou le point de vue (législateur, juge, praticien, acteur économique) duquel on se place.

Le second temps de la matinée visait à explorer les moyens de rendre le droit plus simple, dans son élaboration comme dans son application et son interprétation, tant du point de vue des législateurs que du point de vue des juges.

La matinée fut particulièrement riche et les échanges entre parlementaires et professionnels du droit très fructueux et prometteurs. C'est pourquoi votre Délégation aux entreprises a souhaité publier ci-après les propos échangés lors de cette matinée d'étude et y annexer l'étude de législation comparée réalisée dans cette perspective par les services du Sénat.

La Délégation aux entreprises entend poursuivre ses travaux sur la simplification à l'automne et approfondir ses contacts avec les divers organes chargés en France de la simplification ainsi qu'avec leurs homologues étrangers plus avancés en certains de ces domaines.

Elle pourra enrichir ses travaux grâce à l'étude annuelle que le Conseil d'Etat prévoit de consacrer également à ce sujet et de publier à la fin de l'été. Elle prendra aussi connaissance des conclusions du rapport sur la fabrique de la décision publique, que prépare M. Thierry Mandon, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, chargé de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, auparavant chargé de la simplification, et qu'il entend remettre à la rentrée au Président de la République.

Même si le « choc de simplification » a été annoncé il y a plus de trois ans par le Président de la République, le sujet de la simplification reste devant nous. Les entrepreneurs nous le rappellent à chacune de nos rencontres.

Élisabeth LAMURE,

Présidente de la Délégation aux entreprises


* 1 Texte n° 214 (2015-2016) de Mme Élisabeth LAMURE et plusieurs de ses collègues, déposé au Sénat le 2 décembre 2015 : http://www.senat.fr/leg/ppl15-214.html

* 2 Texte n° 215 (2015-2016) de Mme Élisabeth LAMURE et plusieurs de ses collègues, déposé au Sénat le 2 décembre 2015 : http://www.senat.fr/leg/ppr15-215.html