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L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence

7 décembre 2016 : L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence ( rapport d'information )

B. UNE OFFRE QUI RESTE INADAPTÉE À CERTAINS BESOINS SPÉCIFIQUES

L'augmentation du nombre de places d'hébergement n'a pas nécessairement permis de développer une offre capable de répondre aux besoins constatés.

Ainsi en est-il notamment des places disponibles pour les familles qui restent, de toute évidence, sous-dimensionnées. Le recours aux nuitées d'hôtel continue d'ailleurs de se développer à défaut de disposer de structures susceptibles de les accueillir.

L'évolution de la demande des familles est particulièrement saisissante concernant l'Île-de-France. Les statistiques de l'Observatoire du Samu social de Paris indiquent que depuis 2010, le nombre de personnes hébergées en famille par le 115 a été supérieur à celui des personnes seules.

Pyramide des âges 1999/2014 : Évolution des publics hébergés par le 115 de Paris

 

 

Nb : l'abscisse correspond aux effectifs de prise en charge et l'ordonnée aux âges des publics hébergés.

Source : Observatoire du Samu social de Paris

Les efforts récemment constatés pour développer l'offre d'hébergement pour les familles doivent donc se poursuivre.

Plus globalement, votre rapporteur spécial a pu relever l'unanimité des intervenants pour constater le manque de structures adaptées à certains publics spécifiques, comme les femmes victimes de violence ou encore les personnes en sortie de soins psychiatriques.

Contrairement à la pratique constatée sur certains territoires, il serait utile que les services déconcentrés soutiennent davantage les projets de création de centres d'hébergement spécifiquement ciblés sur certains publics ou qu'au moins, dans une nouvelle structure, un nombre important de places leur soit réservé.

C. À DÉFAUT DE PARVENIR À RÉSORBER LE RECOURS AUX NUITÉES HÔTELIÈRES, LA NÉCESSAIRE AMÉLIORATION DU DISPOSITIF ACTUELLEMENT MIS EN oeUVRE

Comme cela a été montré, sans être une solution pleinement satisfaisante, le recours à l'hôtel ne peut, à court ou moyen terme, être évité, y compris de façon massive.

En effet, si le plan triennal de réduction des nuitées hôtelières produit des résultats, avec plus de 4 000 nuitées évitées sur l'Île-de-France d'après la Drihl, il ne permet, à l'heure actuelle, que de maîtriser la hausse du nombre de nuitées.

L'offre disponible dans les structures d'hébergement d'urgence reste, par ailleurs, relativement limitée pour accueillir des familles. En conséquence, des règles doivent être établies et respectées pour encadrer le recours aux nuitées d'hôtels.

1. Le respect des règles de la commande publique

L'achat des nuitées d'hôtels ne fait pas systématiquement l'objet d'une procédure respectant la commande publique, contrairement à ce que devrait, en principe, être la pratique.

Pourtant, il existe aujourd'hui un « volant » conséquent de places d'hôtels retenues pour l'hébergement d'urgence, de façon régulière et permanente, et qui pourraient, dès lors, probablement faire l'objet d'une procédure de sélection répondant davantage aux règles de mise en concurrence.

Toutefois, le respect du droit de la commande publique atteint ses limites dans le domaine de l'hébergement d'urgence.

Tout d'abord, les hôteliers dont les établissements sont susceptibles de répondre aux besoins et de proposer une tarification correspondant aux attentes, n'ont pas nécessairement les compétences et la disponibilité pour répondre à l'appel d'offres.

Ensuite, la mise en concurrence n'a parfois qu'un faible intérêt, notamment lorsque la quasi-totalité des places d'hôtel de cette catégorie sont déjà réservées au titre de l'hébergement d'urgence.

Votre rapporteur spécial comprend ces contraintes mais il considère, pour autant, que les règles de la commande publique devraient être respectées afin d'établir une véritable procédure de sélection dans le cadre d'une réelle mise en concurrence.

2. Le développement d'une charte de qualité des prestations et le contrôle des hôtels retenus

Compte tenu du recours de plus en plus fréquent et prolongé aux nuitées d'hôtels, la pratique du conventionnement a été développée par les acteurs de l'hébergement d'urgence.

Le Samu social de Paris s'efforce ainsi de faire appliquer et respecter une charte de qualité des prestations dans le cadre de l'activité de son pôle « Hébergement et Réservation hôtelière »14(*) qui s'occupe à la fois de la prospection et de la réservation des places mais aussi de la décence des conditions dans lesquelles les personnes hébergées sont accueillies.

Ainsi, les hôtels doivent désormais avoir obtenu une autorisation préfectorale et s'engagent à respecter cette charte, quinze équipes de « vérificateurs », accompagnés de médiateurs, étant amenés à visiter les établissements pour les contrôler.

Votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver cette pratique et inciter au développement des contrôles afin de garantir un hébergement décent, d'autant que la plupart des ménages hébergés sont des familles. Toutefois, au regard du nombre de nuitées réservées chaque nuit, le contrôle n'est manifestement pas suffisant, comme l'admettent les acteurs eux-mêmes.

À Marseille, un dispositif de conventionnement a également été mis en place, avec l'engagement pour l'hôtelier de garantir une chambre et un petit déjeuner. En outre, la commission de sécurité doit en principe réaliser un contrôle.

Les services régionaux et départementaux de l'État ont indiqué à votre rapporteur spécial qu'ils allaient s'efforcer de réaliser les contrôles du respect des conventions pour lesquels ils se sont engagés. Les moyens dont ils disposent pour cela semblaient toutefois limités.

3. Améliorer l'accompagnement social dans les établissements hôteliers

Comme le prévoit en principe le plan de réduction des nuitées d'hôtels, il convient non seulement de réduire le nombre de nuitées d'hôtels pour répondre aux besoins urgents de mise à l'abri des plus vulnérables, en particulier les familles, mais aussi de proposer un meilleur accompagnement social pour ceux qui y ont encore recours.

Le directeur général d'Adoma, a ainsi confirmé que seuls 5 % environ des personnes logées à l'hôtel bénéficiaient d'une telle aide. Or, sans accompagnement pour lancer des dossiers de demandes d'asile ou encore rechercher un emploi et demander l'accès à des prestations sociales, la plupart des personnes hébergées sont dans l'incapacité de mener de telles actions.

Si le coût de ces prestations ne doit effectivement pas être négligé, il conviendrait de rétablir un équilibre entre les différents types de structures. Il n'est pas acceptable que les personnes hébergées dans les hôtels, parmi lesquelles figurent de nombreux enfants, soient plus mal traitées en termes d'accompagnement social comparé à ceux qui ont pu bénéficier d'une place dans une structure d'hébergement d'urgence.

Votre rapporteur spécial a constaté ainsi l'écart important de prestations avec les centres d'hébergement d'urgence qui, au contraire des hôtels, offrent un cadre adapté à l'accueil des familles. Ainsi en est-il notamment du centre Magenta à Paris, avec des chambres familiales et, à chaque étage, des salles collectives, la distribution de trois repas par jour et surtout, en termes d'accompagnement social, des travailleurs sociaux disponibles pour faire avancer les procédures administratives ou encore proposer de l'aide aux devoirs pour les enfants en âge d'être scolarisés.

4. La création de nouvelles places d'hébergement d'urgence par le rachat d'hôtels

Dans le cadre de la recherche de nouvelles solutions d'hébergement et afin de répondre à un besoin urgent de nouvelles places disponibles, la société nationale immobilière (SNI), par le biais de sa filiale Adoma, ancienne Sonacotra, a pour projet de procéder au rachat de 7 000 chambres de type économique, dans 85 à 100 hôtels. Les établissements concernés, qui seraient en particulier des hôtels « Formule 1 » ou « Première classe » selon la presse, sont déjà, pour partie, occupés par des personnes bénéficiant de l'hébergement d'urgence.

Le projet compterait, à terme, 6 300 chambres pour 10 000 places (taux d'occupation d'environ 1,5 personne par chambre), les autres étant transformées afin de prévoir des espaces communs.

Le principe consiste ainsi à racheter ces structures pour qu'elles soient intégralement consacrées à l'hébergement d'urgence, tout en étant plus adaptées puisqu'y serait proposés, à la fois une cuisine collective, permettant aux familles de mieux s'alimenter, et un accompagnement social assuré par les équipes d'Adoma. Les règles relatives à la sécurité et à la décence des lieux seraient, par ailleurs, mieux garanties que dans certains hôtels actuellement rémunérés par l'État.

Cette nouvelle forme d'« hôtels sociaux » aurait le statut de « résidence hôtelière à vocation sociale » prévues à l'article L. 631-1 du code de l'habitation et de la construction tel qu'en cours de modification, à cet effet, par l'article 33 septies du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté.

Acquis par un fonds d'investisseurs constitué par la SNI, les hôtels seraient, une fois restructurés, gérés par Adoma en échange d'un loyer. Au bout de douze ans, cette dernière récupèrerait les actifs (hôtels sociaux).

Cette opération de rachat, appelée projet « Hémisphère » serait, selon le modèle économique présenté à votre rapporteur spécial par la SNI et Adoma, financé par un fonds d'investissement privé, reposant sur des « social impact bonds » (obligations à impact social) à hauteur d'environ 200 millions d'euros.

L'investissement à impact social constitue, selon le rapport du Comité français sur l'investissement à impact social de septembre 2014, un investissement alliant « retour social et retour financier sur investissement ». Il implique « l'établissement d'objectifs sociaux prioritaires et spécifiques dont l'impact est mesurable par un processus continu d'évaluation. » 15(*)

Les objectifs sociaux qui pourraient être retenus pour ce fonds d'investissement sont : l'efficacité opérationnelle et la sécurité de l'hébergement ; l'optimisation budgétaire ; le rééquilibrage de l'offre d'hébergement sur les territoires les plus en demande ; en complément de la prestation d'hébergement, la mise en place de prestations d'accompagnement social.

Les investisseurs privés auraient ainsi l'assurance d'un rendement annuel minimal, avec le versement d'un loyer fixe, auquel s'ajouterait une rémunération variable, si les objectifs sociaux étaient remplis.

Six investisseurs institutionnels seraient notamment intéressés pour participer à ce fonds d'investissement.

Selon les éléments recueillis auprès de la SNI et d'Adoma, le coût de la place de ce nouveau type de structure s'élèverait à 17 euros la nuit, comme actuellement pour une nuitée d'hôtel en moyenne, mais dans lequel serait inclus de l'accompagnement social, correspondant à environ 4 à 5 euros (et donc seulement 12 à 13 euros pour la prestation hôtelière).

Cette opération de rachat d'hôtels devrait être réalisée d'ici à la fin de l'année 2016, pour ensuite procéder aux travaux nécessaires, notamment pour permettre aux personnes hébergées de disposer d'un lieu collectif pour cuisiner.

Compte tenu de la tension que connaissent les dispositifs d'hébergement d'urgence et de la nécessité de trouver des solutions rapides et acceptables pour l'accueil des personnes sans-abri ou mal logées, cette nouvelle modalité de création de places semble bienvenue.

Le rachat d'hôtel n'a pas vocation à remplacer les autres modèles tels que les CHU ou encore les CHRS, mais ces nouvelles places devraient se substituer utilement, pour partie, aux nuitées hôtelières.

Cette procédure a également ses limites puisqu'il convient d'éviter de créer des places en retenant d'anciens hôtels situés dans des zones trop excentrées et non desservies par les transports en commun, compte tenu de la population susceptible d'y être hébergée.

Pour autant, tout en étant attentif à ses modalités de mise en oeuvre, il convient de soutenir cette opération qui devrait permettre, en principe, d'augmenter de 10 000 le nombre de places ouvertes, tout en améliorant la prise en charge des personnes hébergées.

Afin de sécuriser le dispositif, l'État a décidé de recourir à une procédure d'appel d'offres pour permettre cette opération de rachat. Elle a été lancée par le ministère du logement et le ministère de l'intérieur, pour 5 000 places chacun (hébergement généraliste, d'une part, et hébergement des demandeurs d'asile, d'autre part) et devrait aboutir très prochainement pour que les places soient effectivement rachetées avant la fin décembre 2016. L'appel d'offres est ouvert à tous et d'autres opérateurs du secteur semblent manifester leur intérêt. D'un point de vue budgétaire, le financement de ces places est assuré à la fois par les programmes 177 et 303.

S'agissant du marché public lancé par le ministère du logement, 17 lots géographiques ont été retenus, avec des capacités d'accueil variables selon la tension pesant sur ces territoires en termes de demande. Les volumes de places peuvent toutefois être ajustés dans la limite de 30 %.

Recommandation n° 9 : Parallèlement aux efforts pour contenir le recours aux nuitées hôtelières et à défaut de pouvoir le supprimer à court ou moyen terme, développer les modalités de contrôle de ces structures pour garantir l'accueil de familles dans un hébergement décent (respect des règles de la commande publique, généralisation des chartes de qualité, contrôles effectifs des hôtels et éventuelles sanctions) et offrir un accompagnement social plus actif dans ces établissements.

Recommandation n° 10 : Soutenir les opérations de rachat d'hôtels, afin de rationaliser les coûts tout en offrant de meilleures modalités d'accueil des publics hébergés.


* 14 Créé en 2007, le pôle agit également pour le compte de l'association pour l'accompagnement social et administratif des migrants et de leur famille, de l'Ordre de Malte, du 115 de Seine-Saint-Denis et de Seine-et-Marne, de la coordination de l'accueil des familles demandeuses d'asile (Cafda) et de la Ville de Paris dans le cadre des prises en charge de l'aide sociale à l'enfance.

* 15 Rapport du Comité français sur l'investissement à impact social, « Comment et pourquoi favoriser des investissements à impact social ? Innover financièrement pour innover socialement », septembre 2014.