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L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence

7 décembre 2016 : L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence ( rapport d'information )

D. POURSUIVRE LES EFFORTS EN DIRECTION DE LA « SORTIE DES DISPOSITIFS »

Malgré l'objectif affiché du « logement d'abord », l'activité des opérateurs reste principalement tournée vers la mise à l'abri et la création de places d'hébergement nouvelles afin de faire face à l'urgence des situations.

Pour garantir une meilleure rotation sur les places d'hébergement d'urgence et tenter de réduire l'asphyxie du secteur, il convient toutefois de concentrer également les efforts sur la « sortie » des dispositifs.

Recommandation n° 11 : Pour agir sur la fluidité des parcours au sein de l'hébergement d'urgence et améliorer ainsi le taux de rotation sur les places existantes, accélérer le développement des solutions plus qualitatives et non nécessairement plus coûteuses, en particulier dans le logement accompagné, et des solutions de logement pérennes (logements sociaux et privés).

Concernant le logement adapté, votre rapporteur spécial estime que l'intermédiation locative est un dispositif particulièrement efficace, à la fois en tant qu'alternative à la nuitée d'hôtel qu'en tant qu'évolution possible vers l'accès à un logement pérenne. En outre, il engendre une dépense limitée, avec un coût moyen national estimé à 2 165 euros la place par an.

Le dispositif « Solibail » a désormais fait ses preuves, en particulier en Île-de-France, de même que « Louez solidaire », réservé à Paris. Le directeur régional et interdépartemental de l'hébergement et du logement en Île-de-France a indiqué que les propriétaires qui s'engageaient dans l'intermédiation locative étaient convaincus de leur efficacité. Le nombre d'opérateurs entrant dans le dispositif a considérablement augmenté au cours des dernières années et peu de problèmes sont globalement rencontrés pour la gestion des logements et le suivi des personnes logées.

À Marseille, votre rapporteur spécial a pu constater que l'intermédiation locative se développait également. La réussite du dispositif repose notamment sur la possibilité d'un bail glissant qui, à terme, permet aux ménages d'être directement locataires de leur logement.

Toutefois, l'essor de ce dispositif se heurte actuellement à plusieurs difficultés.

Tout d'abord, face aux besoins et aux objectifs ambitieux fixés pour certains territoires (3 000 places supplémentaires attendus en 2017, principalement en Île-de-France), la Drihl parvient difficilement à mobiliser le parc privé, face à une pénurie des logements proposés.

Le dispositif de l'intermédiation locative est insuffisamment connu, ce qui limite la captation de nouveaux logements, alors qu'il présente de nombreux atouts pour les bailleurs. En particulier, l'association qui loue l'appartement assure le paiement régulier du loyer ainsi que la restitution du bien dans un bon état.

En outre, le bailleur peut décider de conclure un conventionnement avec l'Agence nationale de l'habitat (Anah) qui lui permet de bénéficier d'un abattement fiscal sur ses revenus locatifs dans le cadre de l'intermédiation locative (dispositif « Borloo ancien » ou « conventionnement Anah » prévu au m du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts), équivalent à 70 % dans les zones les plus tendues (zones A et B). L'article 23 bis du projet de loi de finances rectificative pour 2016, actuellement en cours de discussion, propose d'ailleurs un nouveau dispositif qui augmente encore l'avantage fiscal à 85 % sur l'ensemble du territoire.

Il serait certainement utile de relancer, comme cela a été le cas récemment, une nouvelle campagne de sensibilisation à destination des propriétaires bailleurs et d'impliquer davantage les agences immobilières qui pourraient constituer un relais utile vers leur clientèle. Le rapport de janvier 2016 de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur la « mobilisation des logements et des bureaux vacants » a également préconisé de « négocier avec les associations de propriétaires et de professionnels des conventions de partenariat pour assurer la promotion des produits d'intermédiation locative ».

Ensuite, comme votre rapporteur spécial a déjà eu l'occasion de l'indiquer, dans les départements dans lesquels l'intermédiation locative est encore peu développée, les services déconcentrés et les associations ne disposent pas toujours des moyens et de l'expertise nécessaires pour la mettre en place.

Recommandation n° 12 : Soutenir le développement de l'intermédiation locative et prévenir la pénurie de logements proposés :

- par une communication active à destination des bailleurs et en s'appuyant sur les professionnels de l'immobilier, en particulier les agences ;

- par un dispositif d'incitation efficace envers les bailleurs.

En outre, un soutien renforcé doit être prévu auprès des services déconcentrés et des associations qui rencontrent des difficultés à la mettre en place.

Plus globalement, afin de faciliter la sortie des dispositifs d'hébergement d'urgence, il convient naturellement de poursuivre les efforts de développement de l'offre de logements, en particulier dans les zones les plus tendues.

S'agissant plus spécifiquement du logement social, le nombre de constructions augmente de nouveau, avec plus de 130 000 logements financés attendus pour l'année 2016, après des années plus difficiles. Il serait souhaitable que cette tendance se poursuive à l'avenir, ce que l'état des finances publiques, de l'État mais aussi des collectivités territoriales, ne permet malheureusement pas de garantir.

Or, si tous les ménages hébergés ne peuvent pas nécessairement remplir les conditions administratives permettant d'accéder au parc social, le manque de logements sociaux constitue bien un obstacle majeur pour la sortie des dispositifs d'urgence. Ainsi, en Provence-Alpes-Côte-D'azur, un tiers des personnes hébergées pourraient en principe prétendre à un logement social mais font face à une offre très largement insuffisante.

Indépendamment du nombre de logements construits, il convient également de s'assurer que les constructions nouvelles répondent effectivement aux besoins constatés.

À l'occasion de son audition par votre rapporteur spécial, le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages au ministère du logement, a ainsi indiqué que les tensions les plus fortes s'exerçaient prioritairement sur les logements de une à deux pièces (T1 ou T2) puisqu'ils représentent plus de 50 % de la demande pour seulement 27 % du parc social renseigné dans le répertoire des logements locatifs sociaux et 30 % des logements libérés sur un an.

Cette inadéquation entre l'offre et la demande de logements de petites surfaces peut être particulièrement pénalisante pour les personnes isolées qui occupent des places d'hébergement d'urgence.

Le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages a indiqué que, dans le cadre des nouvelles constructions, une attention particulière était apportée à ces logements de petite superficie.

Enfin, au-delà du dispositif d'intermédiation locative et du développement du parc de logement social, il convient également de mobiliser davantage le parc privé dans l'ancien.

Ainsi, dans le cadre de son groupe de travail sur le financement et la fiscalité du logement16(*), dont faisait partie votre rapporteur spécial, la commission des finances a notamment mis en évidence la nécessité de renforcer et de mieux cibler l'avantage fiscal à la mise en location de logements dans l'ancien dit « Borloo ancien » ou « conventionnement Anah », afin, en particulier, de remettre sur le marché un certain nombre de biens vacants.

Concrétisant les préconisations du groupe de travail, le Sénat avait adopté un amendement de la commission des finances, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, tendant à recentrer le dispositif sur les zones les plus tendues tout en augmentant les différents abattements fiscaux prévus pour le logement intermédiaire, le logement social et très social et l'intermédiation locative. Toutefois, l'article 42 bis A n'a finalement pas été conservé par l'Assemblée nationale en dernière lecture.

Depuis, le Gouvernement partage finalement l'analyse du Sénat puisqu'il a proposé un nouveau dispositif tendant à remplacer le « Borloo ancien » dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2016 (nouvel article 23 bis) et qui rejoint ainsi, pour une large part, les préconisations que le groupe de travail avait portées.


* 16 Rapport d'information n° 99 (2015-2016) du 21 octobre 2015 de Mme Marie-France Beaufils, MM. Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Albéric de Montgolfier, Daniel Raoul et Jean-Claude Requier, « Financement et fiscalité du logement : reconstruire sans démolir ».