Allez au contenu, Allez à la navigation

L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence

7 décembre 2016 : L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence ( rapport d'information )

C. UNE DIFFÉRENCE DE TRAITEMENT SELON LES TERRITOIRES QUI INTERROGE

1. Une politique largement déconcentrée...

La politique d'hébergement d'urgence fait l'objet d'un pilotage régional. Si le programme 177 comprend un budget opérationnel de programme (BOP) au niveau central, tenu par la direction générale de la cohésion sociale, il s'organise surtout à raison d'un BOP par région, dont les responsables sont les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJRCS). L'Île-de-France fait toutefois exception, la gestion du BOP étant partagée entre cette direction et la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (Drihl).

La gestion des crédits est très largement déconcentrée puisque, par exemple pour 2016, 56 millions d'euros figurent dans le BOP central tandis que 1,329 milliard d'euros ont été distribués dans les différents BOP régionaux.

Comme la direction générale de la cohésion sociale l'a indiqué en réponse à un questionnaire de votre rapporteur spécial, « le pilotage régional assure la déclinaison des objectifs de la politique d'hébergement et d'accès au logement et la maîtrise des dépenses d'intervention ». Les responsables du budget opérationnel de programme et de la tarification des CHRS « traduisent les orientations stratégiques nationales, arrêtent les principaux axes régionaux de structuration du secteur et de recomposition de l'offre », à partir des dialogues de gestion conduits avec les directions départementales de la cohésion sociale et les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des personnes.

Les ministères adressent ainsi les circulaires et les instructions qui doivent encadrer leurs actions, en fixant les objectifs à atteindre, les mesures devant éventuellement être prises et les moyens susceptibles d'être mobilisés pour y parvenir.

Ainsi en est-il notamment de la circulaire du 20 février 2015 relative au plan triennal de réduction des nuitées hôtelières, de la circulaire du 22 juillet 2015 relative à la mise en oeuvre du plan « répondre au défi des migrations : respecter les droits -- faire respecter le droit » ou encore de l'instruction du 2 juin 2015 relative à la campagne budgétaire du secteur « accueil, hébergement et insertion » pour 2015 qui accompagne la délégation de crédits relatifs au programme 177 dans le secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion.

2. ... conduisant à des conditions de prises en charge très variées

À l'occasion de son contrôle, votre rapporteur spécial a pu constater que la gestion déconcentrée de la politique d'hébergement d'urgence pouvait conduire à des pratiques très différentes entre les territoires auxquelles on ne s'attend pas forcément s'agissant d'une politique sociale.

Le constat le plus frappant concerne le recours aux nuitées d'hôtel. Celui-ci est très varié selon les territoires, et pas uniquement au regard des besoins constatés.

Tandis qu'à Paris ou en Alsace, le recours aux nuitées d'hôtel est fortement développé, de même que dans des départements moins sous tension, le département des Bouches-du-Rhône a mis en place un dispositif particulièrement contraignant et qui conduit, de fait, à limiter l'usage de ce mode d'hébergement.

Ce dispositif partenarial de gestion des nuitées, appelé « Nuit plus », fait l'objet d'une charte qui prévoit un équivalent-places de 63 places (73 places depuis janvier 2016), pour un accès limité à seulement dix nuits par personne et par an. Principalement réservées à des familles, ces places sont accessibles depuis la plateforme du 115 (pour les personnes hébergées « de droit commun », hors demandeurs d'asile). Le dispositif associe les collectivités territoriales puisqu'il est financé à la fois par l'État, le conseil régional, le conseil départemental et la Ville de Marseille.

Toutefois, alors qu'il ne devait constituer qu'un palliatif puisque les Bouches-du-Rhône étaient par ailleurs dotées de 1 000 places d'hébergement d'urgence qui permettaient jusqu'à présent de couvrir les besoins (hors familles), il est désormais très fortement sollicité en nombre de demandes journalières.

Malgré cette pression de la demande, notamment du fait de la saturation des services dédiés à l'accueil et à l'accompagnement des demandeurs d'asile, le dispositif continue d'être appliqué. Certes, la direction départementale de la DRDJSCS a indiqué que cette régulation drastique des places d'hôtel tenait compte des situations d'extrême vulnérabilité, comme l'hébergement de femmes enceintes de plus de six mois et de familles monoparentales avec des enfants de moins de dix ans.

Pour autant, selon les chiffres du SIAO des Bouches-du-Rhône, 394 personnes ont connu une fin de prise en charge hôtelière sans solution pour la suite en 2015, du fait du simple respect du quota de dix nuits par an et par personne.

Les associations rencontrées ont indiqué que, du fait du respect de cette réglementation, une partie de la demande ne s'exprime plus auprès du 115 et du SIAO.

La préfecture de région a elle-même écrit, dans une note adressée à votre rapporteur spécial, que la gestion rigoureuse des nuitées d'hôtel, notamment dans les Bouches-du-Rhône, n'est « due qu'à une sélection particulièrement poussée des situations les plus vulnérables ».

Votre rapporteur spécial a été surpris de ces modalités très différentes de recours aux nuitées hôtelières suivant les territoires concernés. Le tissu associatif local semble avoir pris le parti d'accepter cette situation qui permet de garantir le financement d'autres dispositifs d'hébergement d'urgence dans une enveloppe budgétaire extrêmement contrainte.

Il est peu probable qu'un dispositif tel que celui mis en place dans les Bouches-du-Rhône soit viable dans d'autres régions, en particulier les plus sollicitées en termes de demandes d'hébergement d'urgence. Il a été confirmé à votre rapporteur spécial, lors de ses auditions, qu'un tel contingentement des nuitées en Île-de-France était inimaginable.

À partir de cet exemple, votre rapporteur spécial s'interroge plus généralement sur le respect de l'égalité de traitement de situations humaines identiques sur l'ensemble du territoire.

En effet, d'après les informations qu'il a recueillies, les notifications de crédits adressées aux services déconcentrés seraient interprétées de façon plus ou moins contraignante en fonction des régions, conduisant ainsi à des réglementations différentes, comme cela a pu être constaté, avec cet exemple, pour la gestion des nuitées d'hôtels.

Recommandation n° 4 : Améliorer le pilotage de cette politique publique, en renforçant notamment le suivi de l'activité des services déconcentrés et des structures qui y participent, ainsi que des crédits exécutés.

Recommandation n° 5 : Éviter de trop grandes distorsions dans l'interprétation de l'accueil inconditionnel et continu des personnes sans abri en situation de détresse prévu dans le code de l'action sociale et des familles, afin de garantir une égalité de traitement des situations sur l'ensemble du territoire national.