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L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence

7 décembre 2016 : L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence ( rapport d'information )

III. L'EFFORT DE MAÎTRISE DES COÛTS : DÉGAGER DES MARGES DE MANoeUVRE

Lors de ses auditions, votre rapporteur spécial a pu constater qu'une rationalisation des coûts pourrait être menée plus efficacement et globalement, même si certaines structures ont d'ores et déjà travaillé en ce sens.

Plusieurs personnes entendues ont ainsi affirmé que des marges de manoeuvre financière existaient chez les opérateurs de cette politique. Il est indispensable de les identifier et d'utiliser ces ressources potentielles à meilleur escient.

A. UNE ENQUÊTE NATIONALE DES COÛTS PROMETTEUSE MAIS À L'IMPACT ENCORE INSUFFISANT

Mise en place en 2012, l'enquête nationale des coûts (ENC) est, selon la direction générale de la cohésion sociale, censée constituer, avec le référentiel national des prestations (RNP), le « socle de référence pour définir au plus près des bénéficiaires les prestations qui sont assurées par les associations et déterminer à quel coût elles le sont. » Un système d'information a depuis 2013 été développé pour accompagner cette ENC.

Historique de l'enquête nationale des coûts

2009 - Politique de « Refondation » du secteur de l'hébergement, dont un des objectifs est « Harmoniser les prestations et les coûts » : enquête Inspection générale des affaires sociales (IGAS) - Contrôle général économique et financier (CEGEFI) sur les coûts du secteur de l'hébergement CHRS ;

2010 - Mission IGAS sur l'élaboration du Référentiel national des prestations (RNP) en lien avec le secteur (description des missions et prestations : héberger, alimenter, accompagner, accueillir) ;

2011 - Première « Étude nationale des coûts » sur un échantillon de 120 établissements, pilotée par une directrice de projet sur la Refondation ;

2012 - Première formation du secteur : boycott de la remontée d'informations avant la présidentielle ; « questionnement par le secteur AHI sur les perspectives » ;

2013 - Reprise du projet par un chef de projet: mode projet, création d'un logiciel, animation nationale et territoriale ;

2014 - Premier déploiement de l'ENC (1000 déclarations d'établissements CHRS autorisés et non CHRS sous subventions -- hors nuitées hôtelières --, 1500 groupes homogènes d'activité et de missions) : rapport favorable Inspection générale des finances (IGF)/Inspection générale de l'administration (IGA)/IGAS, pour un « projet prometteur » sous préconisations d'évolutions ;

2015 - Mise en routine annuelle de l'ENC et projet de décret en conseil d'État pour rendre obligatoire l'ENC, en cours de concertation.

Source : direction générale de la cohésion sociale

L'ENC permet incontestablement d'avancer dans la connaissance de l'offre d'hébergement proposée et des prestations qui y sont associées, aux côtés des SIAO qui assurent une orientation plus efficace et transparente des personnes pas ou mal logées vers les places du parc d'hébergement disponibles.

En fonction de leur activité, les opérateurs sont classés dans des « groupes homogènes d'activité et de missions » (GHAM), qui ont pour avantage de proposer une « connaissance objectivée » des activités et des coûts qui y sont associés.

Pour autant, cette enquête n'est pas nécessairement utilisée par les services déconcentrés. Il a notamment été indiqué à votre rapporteur spécial que, dans le cadre de la prise en charge d'un centre par la Croix-Rouge, il n'en avait pas été tenu compte pour déterminer le financement des places.

En outre, le dispositif mériterait d'être stabilisé, notamment au niveau des catégories retenues, les multiples modifications opérées chaque année ne permettant pas, jusqu'à présent, de réelles comparaisons. De même, le fait de retenir douze catégories de GHAM paraît, pour certains, trop complexe et susceptible de rendre plus difficiles à la fois le remplissage des informations et l'analyse des résultats obtenus. Il semblerait aussi que les structures n'aient pas nécessairement la même perception des catégories et ne remplissent donc pas de façon homogène la base informatique.

Le cabinet de la ministre du logement a considéré que les informations remontées dans le cadre de l'ENC n'étaient pas encore satisfaisantes, compte tenu notamment de la diversité des dispositifs d'hébergement d'urgence existants.

De même, toutes les associations n'y ont pas nécessairement répondu, ce qui limite également la pertinence des résultats de l'ENC. Par exemple, les associations des Bouches-du-Rhône n'ont pas rempli l'ENC en 2015 en réaction à la mise en place d'une politique de convergence tarifaire par le préfet de région pour les CHRS.

Par ailleurs, un document de synthèse sur les principaux résultats de l'ENC pour 2015 au niveau national, transmis à votre rapporteur spécial, indique qu'un décret rendant obligatoire la participation des opérateurs à cette enquête serait en cours de concertation. Ce texte n'a toujours pas été publié, ce qui est préjudiciable à sa généralisation et au fait que les résultats obtenus soient fiables et représentatifs.

En outre, l'enquête tient compte des places d'hébergement d'urgence et en CHRS, mais ne concerne pas, par exemple, les nuitées hôtelières, ce qui limite sa portée en termes de connaissance.

Surtout, l'ENC est avant tout présentée comme un document d'informations qui permet d'alimenter le dialogue de gestion entre l'État et les opérateurs de l'hébergement. Comme l'indique la synthèse des premiers résultats de l'enquête communiquée à votre rapporteur spécial par la Drihl, cette enquête n'a pas vocation à « conduire à un mode de tarification à la prestation ou à la personne, mais à fournir des repères indicatifs pouvant enrichir les dialogues de gestion. »

Les services de l'État sont ainsi rejoints par les structures associatives, qui mettent en avant leur soutien au processus mis en place dans le cadre de l'ENC, notamment invités par la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (FNARS) à offrir de la transparence, mais refusent d'envisager qu'elle puisse conduire à l'identification d'un coût moyen par place pour l'ensemble des structures.

Votre rapporteur spécial entend la crainte des associations de voir la qualité de leurs prestations réduites. Il considère toutefois qu'une réflexion sur une tarification moyenne à la prestation mériterait d'être menée et que l'enquête nationale des coûts n'est, à ce titre, pas assez exploitée.

Bien entendu, un seul et unique montant ne pourrait être imposé à l'ensemble des structures, et leurs spécificités devraient pouvoir, dans une certaine mesure, être prises en compte, par exemple en matière de localisation géographique (zones tendues/détendues ; centre-ville/périphérie) ou de prestations proposées au regard des publics accueillis (notamment en matière d'insertion). La recherche d'une convergence tarifaire pour l'ensemble des structures paraîtrait toutefois utile.