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L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence

7 décembre 2016 : L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence ( rapport d'information )

B. LA NÉCESSITÉ D'UNE PLUS GRANDE CONVERGENCE TARIFAIRE

1. L'insuffisante recherche de maîtrise des coûts

La recherche d'une plus grande maîtrise des coûts par les services déconcentrés ne semble pas nécessairement constituer aujourd'hui une priorité, même si, par exemple, la Drihl a indiqué contrôler rigoureusement les structures avec lesquelles elle travaille.

Le coût moyen national de l'ensemble des dispositifs d'hébergement d'urgence et de logement adapté ne cesse de progresser, à l'exception des places en CHRS.

À ce titre, les circulaires ministérielles invitent effectivement les services déconcentrés à conduire une politique de convergence tarifaire au sein de leurs départements s'agissant des CHRS. Toutefois, il convient de préciser que l'évolution constatée de la baisse du coût à la place ne s'explique pas uniquement par un effort de maîtrise de la dépense au sein des CHRS, mais aussi par un changement de modalités de financement par l'État.

Ainsi en est-il, en particulier, de la pérennisation de places d'urgence et des transformations de places d'hébergement d'urgence en places CHRS qui, nombreuses au cours des dernières années, ont été réalisées sans augmentation du montant versée par l'État à la place. Cette décision a donc mécaniquement contribué à réduire le coût de la place en CHRS.

Ainsi, le coût moyen d'une place en CHRS serait, selon la Fnars, passé de 15 583 euros en 2013 à 15 423 euros en 2014 et 15 111 euros en 2015, soit une baisse de 3 % en deux ans.

La Fnars qualifie ainsi de « convergence tarifaire contrainte » le passage de certaines places subventionnées (hébergement d'urgence) en place autorisées (CHRS).

La pérennisation de places et la transformation de places d'urgence en places en CHRS se sont également accompagnées du développement de la pratique du conventionnement, avec la signature de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) toutefois réservés aux établissements soumis au régime d'autorisation de leur activité, c'est-à-dire aux opérateurs gérant au moins un CHRS8(*).

Selon le rapport annuel de performances pour 2015, le nombre de CPOM signés en 2015 aurait augmenté de 45 % par rapport à 2014 et de 74 % par rapport à 2013, avec 94 contrats signés cette année.

Il est indispensable de développer ces contrats pluriannuels qui permettent à la fois de fournir un cadre rassurant pour les opérateurs de l'État, en particulier quant à l'enveloppe financière accordée, et que ces derniers s'engagent à assurer une certaine qualité des prestations et une gestion efficace et efficiente des structures dont ils ont la charge.

Le conventionnement permet également de s'engager dans une politique de maîtrise de coûts. À titre d'exemple, la convention conclue entre la Drihl et l'association Aurore prévoit une réduction de 6 % du coût en cinq ans.

Il convient d'ailleurs de noter que, dans le projet annuel de performances de la mission, annexé au projet de loi de finances pour 2017, les sous-indicateurs de l'indicateur 2.1 « Suivi de la contractualisation pluriannuelle entre les opérateurs locaux et l'État » ont évolué et ne se concentrent plus que sur la signature des CPOM, en supprimant ceux relatifs aux conventions pluriannuels d'objectifs (CPO). Cette modification de la mesure de la performance est justifiée par la priorité donnée à la conclusion de ces contrats.

Si le conventionnement progresse, il est encore loin d'être généralisé, les contrats étant principalement conclus avec les structures les plus importantes en termes de taille.

Parmi les facteurs expliquant la difficulté à conclure ces contrats pluriannuels, figurent notamment les réticences de certains opérateurs qui n'en perçoivent pas nécessairement l'intérêt.

En outre, il a été indiqué à votre rapporteur spécial, au cours de ses auditions, que leur élaboration nécessite de développer une ingénierie et des compétences dont les plus petites structures ne disposent pas nécessairement. D'ailleurs, dans le cadre de sa note d'exécution budgétaire pour l'exercice 2015 précitée, la Cour des comptes avait également identifié comme frein « le temps et l'expertise nécessaires à l'élaboration et à la conclusion de ces contrats mis en regard des moyens effectifs [au sein des] directions départementales de la cohésion sociale ».

Il est pourtant indispensable que le conventionnement progresse.

2. Un exemple de convergence tarifaire au niveau régional : les CHRS de la région Provence-Alpes-Côte-D'azur

Opérée dans un souci de rebasage rapide des crédits alloués entre les départements (certains étant considérés comme sous dotés ou sous équipés par rapport à d'autres), la convergence tarifaire menée dans la région PACA est issue de la volonté exprimée par le préfet de l'époque pour une application à compter de 2014. Elle s'est concentrée sur les CHRS et a reposé sur les éléments suivants, recueillis par votre rapporteur spécial dans le cadre de son déplacement dans la région.

S'étant fixé un objectif de deux ans, le préfet a développé avec ses services une méthode permettant de comparer les établissements rassemblés au sein de six groupes en fonction de leur activité (urgence, insertion, stabilisation) et de leur organisation (regroupé/diffus). Il était également prévu que la situation de chaque établissement puisse être prise en compte et que le dialogue et la contractualisation soient favorisés, de même que le développement quantitatif du parc du secteur AHI. La convergence devait prioritairement être opérée au niveau infra départemental.

Après qu'un coût de référence à la place a été déterminé pour chaque groupe (moyenne de la dotation globale par place des CHRS constituant le groupe), une marge de convergence tarifaire a été établie en fonction de l'écart constaté pour chaque centre par rapport au coût de référence :

- taux d'effort de - 10 % pour un écart supérieur à 20 % ;

- taux d'effort de - 7,5 % pour un écart situé entre + 10 % et + 20 % ;

- taux d'effort de - 5 % pour un écart situé entre 5 % et 10 %.

S'appuyant sur la contractualisation, les établissements étaient invités à expliquer leurs écarts de coût dans ce cadre, en s'engageant à une baisse pour parvenir en deux ans à un montant à la place fixé avec l'État.

Parallèlement, les CHRS refusant d'intégrer cette convergence tarifaire étaient susceptibles de se voir appliquer une réfaction de leur dotation. Ceux qui étaient déficitaires devaient pour leur part s'engager dans un plan de retour à l'équilibre.

La convergence tarifaire devait ainsi permettre de dégager des marges de manoeuvre estimées à 1 million d'euros. Dès 2014, le préfet a décidé de redéployer un quart de cette enveloppe vers des départements identifiés soit comme ayant des établissements sous-dotés (le Var) soit comme disposant d'un nombre insuffisant de places (le Vaucluse).

Selon les éléments recueillis auprès de la préfecture, les résultats ont été rapidement visibles puisque :

- certains départements ont atteint leurs objectifs dès la première année ;

- 14 contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens ont été conclus sur 19 structures, soit 30 % des CHRS de la région ;

- 59 places en CHRS et 21 places de pensions de famille ont été créées dans le cadre de cette convergence tarifaire, à moyens constants, entre 2014 et 2015 ;

- le coût à la place entre 2014 et 2015 a connu un écart régional de 3 000 euros ;

- le coût à la place en CHRS a été réduit de 760 euros entre 2013 et 2014 puis de 120 euros entre 2014 et 2015.

Pour 2016, le préfet et les représentants de fédérations d'associations ont convenu qu'aucun effort supplémentaire ne serait demandé aux établissements cette année.

Cet exemple permet de constater qu'une politique de convergence tarifaire est possible, sans que la spécificité des structures n'apparaisse fondamentalement atteinte ni leur capacité d'action entravée. Les résultats obtenus sont assez impressionnants.

Certes, les représentants des associations rencontrées par votre rapporteur spécial lors de son déplacement à Marseille ont estimé que cette convergence avait été opérée de façon trop brutale, mettant en exergue les difficultés rencontrées par certaines d'entre elles. Deux structures ont, en effet, été liquidées à la suite de la mise en oeuvre de cette politique, mais elles étaient apparemment déjà fragilisées.

Toutefois, votre rapporteur spécial a surtout pu constater que cette politique de convergence tarifaire avait conduit les structures associatives à repenser leur modèle économique. Elle oblige les associations à se recentrer sur leur « coeur de métier », mettant fin à certaines activités annexes, comme par exemple, dans la région PACA, le financement d'une auto-école pour l'un des CHRS.

En outre, les associations ont mutualisé les moyens dont elles disposent, notamment s'agissant des postes administratifs ou encore pour certaines fonctions supports, comme ceux d'infirmiers, désormais partagées sur plusieurs sites.

Cette mutualisation des moyens est très positive et devrait permettre, sans que la qualité des prestations ne s'en trouve réduite, de dégager des marges de manoeuvre financières d'autant plus bienvenues que les charges pesant sur les structures ne cessent d'augmenter (en particulier le prix des loyers, la prise en compte de l'ancienneté de leurs personnels...).

La région PACA est parvenue à réaliser une opération de convergence particulièrement rapide.

Dans le contexte d'une contrainte budgétaire forte pour l'État, il est indispensable qu'une maîtrise et une rationalisation des coûts soient envisagées pour l'ensemble des dépenses publiques liées à l'hébergement d'urgence. Comme l'indiquait déjà la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire sur la mission « Égalité des territoires et logement » pour l'année 2015, la convergence tarifaire devrait ainsi être opérée sur l'ensemble des structures, et non uniquement les CHRS.

D'ailleurs, l'analyse de votre rapporteur spécial rejoint pleinement celle de la Cour des comptes qui, dans sa note d'exécution budgétaire relative à la mission « Égalité des territoires et logement » pour 2015, avait fait la recommandation suivante : « Généraliser le processus de contractualisation avec les opérateurs du programme 177 et exploiter les résultats de l'enquête nationale des coûts pour mettre en oeuvre une politique de convergence tarifaire des structures d'hébergement ».

Recommandation n° 6 : Poursuivre les efforts de rationalisation des coûts, en généralisant, en particulier, la politique de convergence tarifaire à l'ensemble des structures et en systématisant le conventionnement.


* 8 Les autres opérateurs concluent des conventions annuelles, voire des conventions pluriannuelles d'objectifs.