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Étiquetage et gaspillage alimentaires : pour une convergence accrue des initiatives françaises et européennes

19 décembre 2016 : Étiquetage et gaspillage alimentaires : pour une convergence accrue des initiatives françaises et européennes ( rapport d'information )

B. L'AMÉLIORATION DE L'ÉTIQUETAGE DES PLATS CUISINÉS

1. L'ABOUTISSEMENT DE REVENDICATIONS CONVERGENTES PROVENANT À LA FOIS DES CONSOMMATEURS ET DES EXPLOITANTS AGRICOLES

· Le contexte : la nécessité de tirer les enseignements du « scandale de la viande de cheval », survenu en 2013

L'initiative française, à laquelle la Commission européenne a donné son accord, vise à tirer les conséquences des évènements ayant suscité l'émoi de l'opinion publique en janvier 2013. De la viande de cheval avait été découverte, grâce d'ailleurs à l'étiquetage, dans de nombreux plats surgelés officiellement à base de boeuf.

On retiendra également l'ampleur (européenne) de cette fraude faisant passer de la viande de cheval pour de la viande de boeuf par falsification de l'étiquetage des lots de viande. Au total, environ 4,5 millions de plats préparés auraient été concernés. L'affaire avait initialement été révélée au Royaume-Uni, avant de connaître de nombreux rebondissements en France, tout d'abord avec des lasagnes de la marque Findus contenant 100 % de viande de cheval, ensuite avec des produits de nombreuses autres marques du secteur agroalimentaire. Le motif de cette fraude était essentiellement économique, la viande de cheval étant moins chère à l'achat pour les fournisseurs et les fabricants que la viande bovine. La réputation de l'ensemble de la chaîne du commerce alimentaire européen avait été entachée par les agissements de certains abattoirs, intermédiaires, négociants et transformateurs.

En définitive, cette fraude4(*) a illustré l'insuffisance des contrôles en matière de traçabilité de la viande transformée, ainsi que de l'information des consommateurs.

· Présentation de l'expérimentation menée en France

Le décret n° 2016-1137 du 19 août 2016 prévoit l'étiquetage de l'origine des viandes et du lait. Ces dispositions constituent une première en Europe pour les denrées alimentaires préemballées. Cette obligation s'appliquera aux plats contenant une certaine proportion de viande (bovine, porcine, ovine, caprine et volailles) et de produits laitiers (lait, crème de lait, beurre, babeurre, pâtes à tartiner, yoghourt, lactosérum, fromages).

En résumé, à compter du 1er janvier 2017 et jusqu'au 31 décembre 2018, devront figurer sur les emballages :

l'origine du lait utilisé comme ingrédient dans les produits laitiers. Plus précisément, devront être apposés sur ces produits le pays de collecte ainsi que le pays de conditionnement ou de transformation ;

- l'origine des viandes utilisées comme ingrédient dans les produits transformés. La précision d'origine du produit s'appliquera au pays de naissance, d'élevage et d'abattage des animaux.

Seuls les produits contenant une certaine quantité de viande ou de lait seront concernés par ce nouvel étiquetage. Ces seuils ont été fixés à 8 % pour la viande et à 50 % pour le lait par un arrêté interministériel en date du 28 septembre 2016.

En revanche, l'étiquetage des denrées alimentaires préemballées bénéficiant d'une appellation d'origine (au sens du règlement UE n° 1151/2012 du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012) ainsi que de celles issues de la production biologique (au sens du règlement CE n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007) n'est pas soumis aux dispositions dudit décret.

Les distributeurs ont jusqu'au 31 mars 2017 pour écouler les stocks de plats préparés ne mentionnant pas l'origine des viandes et du lait qu'ils contiennent. Au terme de l'expérimentation, un rapport d'évaluation sera transmis à la Commission européenne sur la base duquel pourrait être envisagée la pérennisation du dispositif.

Pour mémoire, la mention de l'origine n'était jusqu'à présent exigée que pour les viandes non transformées (bovines, porcines, ovines, caprines et volailles). En dehors de ces dernières, le règlement-cadre CE n° 1169/2011 sur l'étiquetage des denrées alimentaires prévoyait déjà l'obligation d'indiquer l'origine ou la provenance d'une denrée alimentaire lorsque l'absence de cette information est susceptible d'induire le consommateur en erreur sur l'origine réelle du produit.

En définitive, il s'agit, en matière de santé publique, d'un progrès réel pour le consommateur, qui bénéficiera ainsi d'une bien meilleure transparence des produits achetés. Néanmoins, cette avancée connait aussi certaines limites. En effet, le décret n° 2016-1137 du 19 août 2016 prévoit des dérogations. Il s'agit de la possibilité d'apposer les mentions « Origine : UE » ou « Origine : Hors UE », dès lors que chacune des étapes (naissance, élevage, abattage) a lieu dans un ou plusieurs pays de l'Union européenne ou dans un ou plusieurs pays tiers. De telles mentions génériques ne permettent pas une information précise du consommateur.

L'origine française des produits : les labels « Made in France » et « Origine France Garantie »

(source : economie.gouv.fr ; extrait du portail Internet du ministère de l'Économie et des Finances)

« Fabriqué en France », « Produit Français », « Conçu en France », « Produit en Bretagne » « Designed in Paris »... Les indications de produits d'origine française sont nombreuses. Entreprises, consommateurs, comment s'y retrouver ?

(...)

« Bien qu'il n'y ait pas de définition juridique au sens strict de la notion du « made in France », certains produits doivent obligatoirement indiquer leur origine. Tel est le cas de la viande bovine, des fruits et légumes, des poissons de mer et d'eau douce, par exemple. En revanche, pour les autres produits, une entreprise décidant d'indiquer son origine doit se conformer au principe d'origine non préférentielle appliquée par la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) sur le marché intérieur lors de la commercialisation.

Les règles communautaires d'origine non préférentielle sont édictées par les articles 22 à 26 du Code des douanes communautaire (CDC), notamment les articles 23 et 24. L'article 24 de ce code dispose qu'une marchandise pour laquelle sont intervenus deux ou plusieurs pays dans sa production est originaire du pays où a eu lieu la dernière transformation substantielle ayant abouti à la fabrication d'un produit nouveau ou représentant un stade de fabrication important.

Cette transformation substantielle du produit peut se traduire, par exemple, par :

- une ouvraison spécifique (tissus) ;

- un changement de la position tarifaire du produit ;

- un critère de valeur ajoutée (par exemple, un certain % du prix du produit en sortie d'usine) ;

- et parfois la combinaison d'une ouvraison spécifique avec un critère de valeur ajoutée.

Ainsi, par exemple, une chemise confectionnée en France à partir de tissu chinois pourra revendiquer l'origine française.

Le label « made in France » : plusieurs degrés d'exigence

Certains professionnels estiment que la règle d'origine non préférentielle est insuffisante. C'est pourquoi ceux-ci se sont regroupés autour de labels aux exigences plus ou moins contraignantes. Ainsi la fiabilité de l'origine française de ces produits peut-elle aller des simples allégations commerciales contrôlables par les pouvoirs publics jusqu'à la certification par des organismes indépendants accrédités. Voici quelques exemples.

Les producteurs sont en droit d'apposer des logos sur leurs produits, mais il peut alors s'agir de simples allégations déclaratives si les producteurs ne s'en tiennent pas à un cahier de charges précis. De même, les indications « designed in » ou « conçu en » ne signifient pas à elles seules que le produit concerné soit fabriqué en France.

Dans d'autres cas, des professionnels ou des structures privées ont pris l'initiative de concevoir et de délivrer des « labels » aux entreprises désireuses de faire valoir l'origine française de leur production. Elles peuvent les utiliser sous réserve de respecter un cahier des charges et d'accepter, à ce titre, des mesures de contrôle périodiques de leur production. Selon les cas, le label va s'appliquer à un seul produit, à une gamme de produits ou à l'entreprise elle-même.

Le label Origine France Garantie

Le label Origine France Garantie est le label garantissant le plus haut degré d'exigence de l'origine française de tout type de produit, et se distingue des simples allégations commerciales éventuellement contrôlables.

Les deux principaux critères nécessaires à l'obtention du label sont :


· 50 % du prix unitaire de revient doit être acquis en France, excepté les dépenses de marketing qui, trop importantes, nuiraient à la vocation première du label visant à favoriser le maintien d'emplois industriels sur le territoire ;


· le produit doit acquérir ses « caractéristiques essentielles » en France. Celles-ci sont définies par un collège sectoriel d'experts. Par ailleurs, en fonction du type de produit, d'autres critères peuvent être retenus.

Enfin, au-delà, de l'adhésion, un audit annuel de certification réalisé par un tiers agréé est obligatoire. »

Source : portail Internet du ministère de l'économie et des finances

2. L'EXPÉRIMENTATION FRANÇAISE, FACTEUR DÉCLENCHEUR D'INITIATIVES SIMILAIRES EN EUROPE

M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, avait saisi, le 11 mars 2016, la Commission européenne dudit projet de décret après avoir constaté que les travaux européens dans ce domaine étaient à l'arrêt, en raison du coût et de la complexité supposés des mesures. En réponse, au terme du délai de trois mois suivant cette procédure de notification, le commissaire européen à la santé et la sécurité alimentaire M. Vytenis Andriukaïtis, avait indiqué dans un courrier adressé aux autorités françaises ne pas s'opposer au lancement de cette initiative.

Depuis lors, il semble que le « feu vert » du commissaire européen à la santé et la sécurité alimentaire suscite désormais des réticences de la part de la Direction générale de la concurrence.

En effet, l'expérience menée en France en matière d'étiquetage des produits cuisinés n'est pas restée isolée. Elle constitue un précédent qui pourrait aboutir au développement d'initiatives analogues dans de nombreux autres pays de l'Union. Cela est déjà le cas en Lituanie, en Italie et au Portugal. Il pourrait en aller de même en Roumanie, en Grèce, en Finlande et en Espagne, faisant craindre à certains que n'ait été ouverte une « boîte de Pandore ».

Ces réticences sont de nature à la fois économique, en raison du coût de la mise en conformité et des contrôles, ainsi que juridique, sous l'angle de dispositions perçues comme protectionnistes et, par là même, difficilement justifiables. Elles font écho à des préoccupations exprimées par les intérêts agroalimentaires français eux-mêmes.

Il est vrai que si l'initiative française répond à une revendication ancienne des associations de consommateurs, nos producteurs ne s'y sont ralliés que récemment, à la faveur de la crise de l'élevage, afin d'encourager l'achat de viande produite en France

D'un point de vue français, le risque d'un morcellement du marché intérieur, néfaste à nos propres exportations, ne peut être écarté en cas de généralisation d'initiatives nationales disparates.

Et, s'agissant même de notre seul marché national, il convient également d'apprécier le risque d'une pénalisation des seuls agriculteurs et industriels français par des obligations supplémentaires non opposables à leurs concurrents. En effet, le décret prévoit expressément que les produits importés d'un État membre ou d'un État tiers ne figurent pas dans son champ d'application.

On retrouverait ici, paradoxalement, un résultat analogue à celui du phénomène de « surtransposition » des directives européennes, dont il est si souvent fait état pour le regretter.

In fine, l'éventuelle pérennisation du dispositif français d'étiquetage des plats cuisinés nécessiterait donc une harmonisation européenne.

Interrogée par votre rapporteur lors de son audition au Sénat du 1er décembre 20165(*), Mme Margrethe Vestager, commissaire européen à la concurrence, a indiqué qu'il conviendra, au terme du délai de deux années que durera l'expérimentation menée en France, d'établir un bilan : cela supposera de procéder à un arbitrage entre la revendication des consommateurs consistant à mieux identifier l'origine des produits qu'ils achètent, et le respect des principes fondant le marché unique.


* 4 Il convient de souligner l'importance des contrôles (3 800 par an) réalisés par les agents de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) pour s'assurer du respect des obligations en matière d'étiquetage.

* 5 Audition conjointe des commissions des finances, de la culture, de l'éducation et de la communication, ainsi que des affaires européennes. Question de Mme Pascale Gruny.

Lien vers le compte rendu du 1er décembre 2016, Mme Margrethe Vestager, commissaire européen à la concurrence : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20161128/europ.html#toc5