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Programme de travail de la Commission européenne pour 2017

2 février 2017 : Programme de travail de la Commission européenne pour 2017 ( rapport d'information )

N° 366

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 février 2017

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2017,

Par MM. Jean BIZET et Simon SUTOUR,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Émorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires, MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, M. Claude Haut, Mmes Sophie Joissains, Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle.

AVANT-PROPOS

La Commission européenne a présenté, le 25 octobre dernier, son programme de travail pour 2017, intitulé « Répondre aux attentes - Pour une Europe qui protège, donne les moyens d'agir et défend ».

Le programme de travail est envisagé comme une réponse à la « phase critique » que traverse l'Union européenne. Les difficultés sont de plusieurs ordres :

- la reprise économique qui semble s'amorcer peine à se traduire par une reprise de l'emploi, en particulier chez les jeunes ;

- la crise migratoire fragilise l'Union européenne et, notamment, le principe de solidarité qui la sous-tend ;

- la menace terroriste ;

- l'instabilité aux frontières orientales et méridionales ;

- les conséquences du référendum britannique du 23 juin dernier sur une sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne.

Dans ces conditions, la Commission entend se concentrer sur les grands enjeux, rappelant ce qu'elle considère comme des réussites en 2016 :

- le succès du Fonds européen pour les investissements stratégiques : 138 milliards d'investissements en 2016 en direction de 300 000 petites et moyennes entreprises ;

- la mise en place d'un corps de garde-frontières et de garde-côtes ;

- l'accueil et la protection d'1 million de Syriens sur le territoire européen et la relocalisation et la réinstallation de 15 000 réfugiés, même si des progrès restent à accomplir notamment en direction des réfugiés présents sur le territoire italien.

La plupart des initiatives présentées dans le programme de travail pour 2017 doivent également servir de fondement à une réflexion sur le « renouvellement » de l'Union européenne, alors que l'année 2017 sera marquée par le soixantième anniversaire du traité de Rome.

En ce qui concerne la forme, le programme s'inscrit dans la continuité des documents présentés depuis l'entrée en fonction de la Commission Juncker. Celle-ci entend toujours présenter moins de propositions législatives, son intervention devant constituer une plus-value pour l'économie de l'Union européenne. Les 21 initiatives présentées pour 2017 s'intègrent dans le cadre des 10 priorités énoncées par Jean-Claude Juncker lors de son élection à la présidence de la Commission européenne :

- un nouvel élan pour l'emploi, la croissance et l'investissement ;

- un marché unique du numérique connecté ;

- une Union plus résiliente sur le plan de l'énergie, dotée d'une politique visionnaire en matière de changement climatique ;

- un marché intérieur plus approfondi et plus équitable, doté d'une base industrielle renforcée ;

- une union économique et monétaire plus approfondie et plus équitable ;

- un accord de libre-échange raisonnable et équilibré avec les États-Unis ;

- un espace de justice et de droits fondamentaux basé sur la confiance mutuelle ;

- une nouvelle politique migratoire ;

- une Europe plus forte sur la scène internationale ;

- une Union du changement démocratique.

Aux 21 initiatives, s'ajoutent 17 révisions de dispositifs existants dans le cadre du programme de la Commission européenne pour une réglementation affûtée et performante (REFIT). Celui-ci vise à rendre la législation de l'Union européenne plus simple et à réduire les coûts induits par la réglementation. Il s'agit de permettre la mise en place d'un cadre réglementaire clair, stable et prévisible, favorable à la croissance et à l'emploi.

La mise en avant de nouvelles propositions n'élude pas la question de l'adoption des textes annoncés dans les programmes de travail 2015 et 2016. La Commission européenne indique que 35 propositions sont ainsi toujours en cours d'adoption.

Le programme de travail indique également que 18 propositions de textes, élaborées pour certaines d'entre elles en 2008 et 2009, devraient être retirées d'ici au mois d'avril 2017. La plupart de ces textes sont jugés obsolètes compte-tenu de l'absence d'accord entre les institutions sur le dispositif ou du remplacement du projet par une nouvelle initiative.

Comme en 2015 et en 2016, la commission des affaires européennes du Sénat a souhaité analyser le programme de travail annuel de la Commission européenne et formaliser une proposition de résolution européenne ainsi qu'un avis politique qu'elle adressera à l'exécutif européen.

I. LES MESURES EN FAVEUR DE L'EUROPE DE LA COMPÉTITIVITÉ

Le programme de travail de la Commission pour 2017 prévoit différentes mesures en faveur d'une relance économique de l'Union en lien avec les 10 priorités énoncées en juillet 20141(*). Ces annonces couvrent le marché unique et l'emploi, mais aussi des sujets plus institutionnels à l'instar de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire ou du budget de l'Union européenne.

A. UNE NOUVELLE INITIATIVE POUR LA JEUNESSE

Quatre ans après le lancement d'un premier dispositif, la Commission propose ainsi une nouvelle initiative pour la jeunesse, qui comprend deux volets : la création d'un corps européen de solidarité, destiné aux jeunes âgés de 18 à 30 ans, et la mise en avant des aspects « jeunesse » de la stratégie pour les compétences de l'Union européenne. Le format de l'initiative pour l'emploi des jeunes, mise en place en juin 2013, devrait également être révisé.

1. Le corps européen de solidarité

Lancé le 7 décembre dernier, le corps européen de solidarité doit permettre aux jeunes de se porter volontaires, d'effectuer un stage ou un apprentissage ou travailler là où les besoins sont les plus pressants et intervenir dans des situations exigeantes. Il est destiné aux jeunes âgés de 18 à 30 ans. Le corps européen de solidarité devrait répondre aux besoins de communautés vulnérables mais aussi aux demandes de structures nationales et locales. Il devrait couvrir un large éventail de domaines, tels que la fourniture de nourriture, l'entretien des forêts, la préparation et la réaction à long-terme aux catastrophes naturelles, la lutte contre l'exclusion sociale et la pauvreté, ou l'aide à l'intégration des réfugiés. Il s'appuie sur les programmes professionnels et de volontariat pour la jeunesse déjà existants au sein de l'Union européenne mais aussi sur les réseaux européens et nationaux d'offres d'emploi, d'éducation et d'acteurs de la société civile. Les ONG, les autorités locales et les entreprises privées oeuvrant pour gérer des situations difficiles peuvent utiliser le portail internet mis en place pour contacter et recruter des membres du corps. Les coûts liés aux déplacements transfrontaliers et aux dépenses quotidiennes à l'étranger seront en partie couverts par le biais d'une subvention de l'Union européenne à des structures déjà existantes, comme le service volontaire européen ou le dispositif de garantie pour la jeunesse. L'objectif est d'aboutir à l'intégration de 100 000 jeunes dans le corps d'ici 2020.

2. La stratégie pour les compétences et la jeunesse

Le deuxième volet de l'action de la Commission, de nature législative, consiste à mettre en oeuvre les aspects « jeunesse » de la stratégie pour les compétences, lancée en juin 2016 par la Commission européenne2(*). Celle-ci prévoit 10 actions à engager d'ici 2018 destinées à accroître les niveaux de compétences, à promouvoir les compétences transversales, à trouver des moyens permettant de mieux anticiper les besoins du marché du travail, en dialogue avec l'industrie, à améliorer les chances de réussir dans la vie, à soutenir une croissance équitable, inclusive et durable, et à garantir la cohésion sociale. Quatre chantiers ont déjà été lancés :

- la mise en place d'une garantie des compétences pour aider les adultes peu qualifiés à acquérir un niveau minimal en lecture et écriture, calcul et compétences numériques, et à progresser vers une qualification de deuxième cycle de l'enseignement secondaire ;

- la révision du cadre européen des certifications pour améliorer la compréhension des qualifications et conduire à une meilleure utilisation de toutes les compétences disponibles sur le marché du travail européen ;

- le lancement d'une « coalition en faveur des compétences et des emplois numériques » rassemblant les États membres et les parties intéressées dans le domaine de l'éducation, de l'emploi et de l'industrie. La Commission européenne souhaite pouvoir constituer un large réservoir de compétences numériques et garantir que les personnes et la main-d'oeuvre en Europe disposent des compétences numériques adéquates ;

- la préparation d'un « plan de coopération sectorielle en matière de compétences » destiné à améliorer la veille stratégique sur les besoins de compétences et à remédier aux pénuries de compétences dans des secteurs économiques spécifiques.

D'autres actions devraient être entreprises :

- la création d'un « outil de profilage des compétences des ressortissants de pays tiers » permettant de déterminer rapidement les compétences et qualifications des demandeurs d'asile, réfugiés et autres migrants ;

- la révision de la recommandation de 2006 sur les compétences-clés pour aider un plus grand nombre de personnes à acquérir le socle de compétences nécessaire pour vivre et travailler, en mettant particulièrement l'accent sur la promotion des compétences et de l'esprit d'entreprise et d'innovation ;

- la révision du cadre Europass, offrant aux personnes des outils de meilleure qualité et plus faciles à utiliser pour présenter leurs compétences et obtenir en temps réel des informations pratiques sur les besoins et les tendances en matière de compétences, qui pourront leur être utiles pour faire un choix de carrière et d'apprentissage ;

- la valorisation de l'enseignement et de la formation professionnels (EFP), qui passe par une augmentation des possibilités d'acquérir une expérience d'apprentissage sur le lieu de travail ;

- la mise en place d'un suivi des diplômés pour améliorer l'information sur la progression des diplômés sur le marché du travail ;

- la définition d'un cadre de travail pour approfondir l'analyse de la question de la fuite des cerveaux et à échanger des bonnes pratiques quant aux moyens efficaces pour lutter contre ce phénomène.

La nouvelle initiative pour la jeunesse de la Commission européenne devrait insister sur ces trois derniers chantiers. La Commission européenne entend accroître la mobilité des apprentis, favoriser la modernisation de l'enseignement scolaire et supérieur.

Notre commission a, depuis 2013 et la mise en place de la première initiative de l'Union européenne en faveur de l'emploi des jeunes, indiqué son soutien à toute proposition favorisant la mise en place d'un Erasmus de l'apprentissage3(*). Un texte a également été adopté en ce sens par le Parlement européen le 29 septembre dernier. La Commission a multiplié ces dernières années les dispositifs allant dans ce sens. Il en va ainsi de l'Alliance européenne pour l'apprentissage, lancée le 2 juillet 2013 à Leipzig. L'ambition affichée était d'améliorer l'offre et la qualité des apprentissages disponibles. Elle réunit représentants des pouvoirs publics, des entreprises, des partenaires sociaux et des jeunes. Le Conseil avait appuyé cette démarche, le 15 octobre 2013, en soulignant que l'apprentissage de qualité constituait un moyen de favoriser une transition entre l'école et le milieu professionnel tout en participant à l'amélioration de l'adéquation entre la formation et les besoins du marché du travail. Reste que cette démarche semble se résumer pour l'instant à un forum d'échanges de bonnes pratiques. Elle n'a pas abouti à l'élaboration de cursus communs de formation en alternance et convergé vers un véritable statut européen de l'apprenti.

Il n'est pas étonnant, dans ces conditions, que la coopération dans le domaine de la formation en alternance soit le fait d'initiatives bilatérales. On peut notamment citer les accords entre l'Allemagne et l'Espagne, l'Italie et le Portugal. Suite à cet accord, le nombre des apprentis a doublé en Espagne et celui des entreprises recrutant des apprentis a triplé. Les gouvernements allemand et français ont également annoncé un projet d'Erasmus de l'apprentissage réunissant les deux pays. Plus largement, et compte-tenu de son succès en Allemagne et en Autriche qui disposent des meilleurs taux d'emploi des jeunes au sein de l'Union européenne, il est possible de s'interroger sur la transposition à l'échelle européenne du modèle dual. La spécificité du tissu économique allemand ou du système de négociations sociales, clés du succès de ce système, rend illusoire une adaptation à l'identique dans l'ensemble des pays membres et notamment en France. Il pourrait être opportun de lancer une vaste réflexion sur la convergence des modèles éducatifs en Europe via l'Alliance européenne pour l'apprentissage, à l'image de ce qui a pu être fait dans le domaine universitaire via le processus de Bologne. D'autant que des crédits sont déjà prêts pour appuyer une telle ambition. 17 % du budget d'Erasmus +, qui s'élève à 14,5 milliards d'euros, est aujourd'hui dédié à la formation en alternance.

3. Le financement de la garantie pour la jeunesse

La Commission européenne entend également renforcer financièrement la garantie pour la jeunesse et l'initiative pour l'emploi des jeunes lancée en 20134(*). La garantie pour la jeunesse incite les États membres à veiller à ce que tous les jeunes sans emploi ou sans formation de moins de 25 ans - les NEETs - puissent, dans les quatre mois suivant leur sortie du système scolaire ou du marché du travail, bénéficier d'une offre de qualité, qu'il s'agisse d'un emploi, d'un stage, d'une formation ou d'un apprentissage.

Afin de concrétiser cette ambition, l'Union européenne avait mis en place un fonds dédié, l'Initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ), doté de 3,2 milliards d'euros sur la période 2014-2020. Le Fonds social européen (FSE) a, dans le même temps, dégagé une enveloppe d'un montant équivalent. À la différence du volet FSE, les financements au titre de l'IEJ ne requièrent pas de cofinancement. Au total, ce sont donc 6,4 milliards d'euros qui sont dévolus à l'emploi des jeunes en Europe. Afin de créer un effet levier, le Conseil européen du 28 juin 2013 a décidé de concentrer la majorité des financements sur les années 2014 et 2015. Ces crédits sont destinés au financement des mécanismes de garantie pour la jeunesse mis en place par les États membres. Les aides européennes sont cependant concentrées sur les régions enregistrant un taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans supérieur à 25 %. Au total, ce sont 20 États sur 28 qui peuvent bénéficier d'un financement au titre de l'IEJ. L'enveloppe accordée à la France s'élevait à 620,2 millions d'euros dont 431 gérés directement par l'État. La Commission européenne préconise d'augmenter le montant total du dispositif de 2 milliards d'euros sur la période 2017-2020.

L'intention est louable. Elle peut cependant apparaître insuffisante. L'Organisation internationale du Travail (OIT) estimait en 2010 à 21 milliards d'euros le coût d'installation de ce dispositif au sein de la seule zone euro. On ne saurait également occulter les difficultés administratives rencontrées par les États membres pour le déblocage des sommes. En dépit d'une révision du taux de préfinancement en mai 2015, celui-ci reste assez faible, 15 % des sommes, ce qui conduit les États membres à avancer l'essentiel des fonds pour lancer le projet de soutien à l'emploi des jeunes5(*). Cela peut poser des difficultés en raison de contraintes budgétaires pesant sur ces pays. Les États sont ensuite remboursés, sur factures, une fois le programme national mis en place. La logique retenue par la Commission européenne pour l'octroi des financements est, par ailleurs, celle des fonds structurels, plus particulièrement celle du Fonds social européen. La procédure de sélection apparaît relativement lente et répond à un certain nombre d'exigences qui peuvent paraître contradictoires avec l'objectif poursuivi. Le dispositif ne peut financer le renforcement des structures de suivi mais doit viser directement des jeunes, qui sont le plus souvent en situation de décrochage, donc difficiles à repérer si on ne dispose pas de structures renforcées... Comment, par ailleurs, demander un suivi précis quasi quotidien de jeunes en situation de rupture sociale ? On peut enfin s'interroger, comme l'a fait la Cour des comptes européenne, en mars 2015, sur la notion même d'emploi de qualité. Vos rapporteurs estiment, dans ces conditions, que toute réévaluation du dispositif doit s'accompagner d'une simplification des procédures afin de le rendre plus opérant.


* 1 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Programme de travail de la Commission pour 2017 Répondre aux attentes - Pour une Europe qui protège, donne les moyens d'agir et défend, 25 octobre 2016 (COM (2016) 710 final).

* 2 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Une nouvelle stratégie en matière de compétences pour l'Europe - Travailler ensemble pour renforcer le capital humain et améliorer l'employabilité et la compétitivité, 10 juin 2016 (COM (2016) 381 final).

* 3 La génération perdue ? L'Union européenne face au chômage des jeunes, Rapport d'information de M. Dominique Bailly, au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, n°729 (2012-2013), 9 juillet 2013.

* 4 Recommandation du Conseil du 22 avril 2013 sur l'établissement d'une garantie pour la jeunesse.

* 5 Règlement (UE) 2015/779 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 modifiant le règlement (UE) n° 1304/2013 en ce qui concerne un montant de préfinancement initial supplémentaire versé aux programmes opérationnels soutenus par l'initiative pour l'emploi des jeunes.