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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

II. 86% DES MESURES D'APPLICATION DES LOIS SIGNIFICATIVES ONT ÉTÉ PRISES AU 31 DÉCEMBRE 2016

Le champ statistique servant de base au calcul du taux d'application des lois jugées les plus significatives du quinquennat comprend les 47 lois retenues, desquelles ont été exclues 3 catégories de textes. La première catégorie comprend les 7 lois d'application directe qui ne nécessitaient pas de mesures réglementaires d'application et qui ne pouvaient donc entrer en ligne de compte dans le calcul. La deuxième catégorie comprend les collectifs budgétaires pour les années 2012, 2013 et 2015. Ces textes ont, en effet, été sélectionnés par la commission des Finances pour analyser l'application d'un très faible volume de dispositions correspondant au Crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), ainsi qu'à la révision de certaines valeurs locatives. D'un point de vue méthodologique, il n'aurait donc pas été cohérent de comptabiliser le niveau d'application des autres dispositions qui représentent la majeure partie de ces textes. Enfin, les 4 lois promulguées depuis moins de 6 mois à la date d'établissement des statistiques ont été exclues puisque le délai laissé au Gouvernement pour leur application n'était pas atteint (cf supra).

Les données nécessaires à l'élaboration du taux d'application calculé à partir de la base APLEG ont, comme il est maintenant d'habitude pour les rapports annuels, été comparées à celles issues des statistiques d'application du secrétariat général du Gouvernement. Le calcul des taux d'application selon le secrétariat général du gouvernement et selon la base APLEG présentent certaines différences. La première d'entre-elles est que les statistiques du Gouvernement ne tiennent compte que des dispositions appelant une mesure d'application prise par décret alors qu'APLEG comptabilise également les mesures d'application de nature infra-décrétale qui sont le plus souvent des arrêtés ministériels. La seconde différence est que les statistiques de la base APLEG ne comptabilisent dans le taux d'application que les mesures d'application considérées comme attendues par les commissions permanentes à l'issue de la promulgation de chaque loi, c'est-à-dire les mesures explicitement demandées par le législateur. Les décrets et arrêtés jugés « spontanés » de la part du Gouvernement n'entrent donc pas dans le champ de calcul. La notion de décret spontané est différente du point de vue du secrétariat général du Gouvernement puisqu'ils sont prévus dès la promulgation de la loi par le ou les ministères chargés de son application et entrent au dénominateur du taux d'application.

Ces différences de méthodologie peuvent expliquer des écarts parfois sensibles de taux d'application d'une même loi selon qu'il est exprimé avec la méthode du secrétariat général du Gouvernement ou issu de la base APLEG. Néanmoins, le retraitement des données issues de la base APLEG pour les 33 textes demeurant dans le champ statistique du présent rapport aboutit à un taux d'application des mesures nécessitant application par voie décrétale légèrement supérieur à 90% au 31 décembre 2016. Il apparaît que ce chiffre correspond au taux calculé sur la base des chiffres transmis par le secrétariat général du Gouvernement. Dans le même ordre d'idée les données APLEG retraitées et les chiffres du secrétariat général du Gouvernement concluent à ce que les 33 lois visées nécessitaient, à cette date-là, encore 135 mesures d'application de nature décrétale. Cette concordance montre bien que si les deux méthodes de calcul des taux d'application, et par conséquent leurs résultats chiffrés, peuvent parfois différer, il n'existe en revanche pas de différence significative dans l'appréciation globale des mesures d'application qui font l'objet de ces calculs.

Ainsi, comme indiqué en avant-propos, la moyenne des taux d'application des 33 lois retenues est, selon les données issues de la base APLEG, de 91%. Le taux d'application de l'ensemble des mesures nécessitant application de ces 33 lois est, lui, de 86%.

Ce taux d'application demeure élevé. Les développements des bilans des commissions permanentes ne manquent d'ailleurs pas de le souligner pour les lois qui les concernent, même si les réserves habituelles sur la portée relative des taux d'application sont une nouvelle fois souvent rappelées.

REPÈRES MÉTHODOLOGIQUES SUR LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

De manière schématique, le contrôle de la parution des textes d'application des lois par le Sénat repose principalement sur les données d'une base informatique élaborée et gérée en propre par le Sénat (la base APLEG), tenues à jour par les commissions permanentes, chacune pour les lois qu'elle a examinées au fond. Les commissions recensent ainsi, loi par loi, les dispositions législatives appelant des mesures réglementaires et suivent en temps réel la parution au Journal Officiel des textes attendus.

En outre, le Premier ministre, auquel l'article 21 de la Constitution confie l'exécution des lois, tient de son pouvoir réglementaire la possibilité de prendre toute mesure nécessaire à l'application d'une loi, en dehors des cas où cette loi elle-même l'y invite ; la publication des mesures d'application non prévues par la loi mais identifiées comme telles est donc également renseignée dans la base APLEG.

Les données ainsi collectées font apparaître quatre catégories de lois réparties selon leur état de mise en application :

les lois dites « d'application directe », qui ne prescrivent pas expressément de mesure réglementaire d'application. Une loi « d'application directe » pourra néanmoins être suivie de décrets ou d'arrêtés non formellement prévus par le Parlement ;

les lois « mises en application », c'est-à-dire celles qui ont reçu toutes les mesures réglementaires prescrites par le législateur ;

les lois « partiellement mises en application », qui n'ont reçu qu'une partie des mesures réglementaires prescrites par le législateur. Au sein de cette catégorie, le degré de mise en application de chaque loi est très variable, et s'apprécie par référence au nombre des articles à appliquer et au nombre des décrets ou arrêtés nécessaires. Pour ces lois, l'indicateur pertinent de contrôle n'est plus la loi elle-même, mais le nombre d'articles devant faire l'objet d'un règlement d'application ;

les lois « non mises en application », qui n'ont encore reçu aucune des mesures réglementaires prescrites par le législateur.

Mais cette terminologie usuelle n'a qu'une valeur indicative et doit être interprétée au regard de prescriptions réglementaires du texte considéré : ainsi, une loi contenant une majorité de dispositions d'application directe sera répertoriée parmi les lois « non mises en application » aussi longtemps qu'elle n'a reçu aucun des décrets ou arrêtés attendus -n'y en aurait-il qu'un- alors que l'essentiel des autres articles peut fort bien être déjà entièrement applicable. Inversement un seul décret suffit à rendre une loi « partiellement mise en application », quand bien même un grand nombre d'autres textes réglementaires nécessités par cette même loi resteraient en souffrance.

Répartition des lois prises en compte en fonction de leur degré d'application7(*).

- Lois non mises en application (0) :

Lois

Numéro

Promulgation

Néant

   

- Lois d'application directe (7) :

Lois

Numéro

Promulgation

loi organique relative à l'élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux

2013-402

17-mai-13

loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe

2013-404

17-mai-13

loi organique relative au procureur de la République financier

2013-1115

06-déc-13

loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions

2015-1501

20-nov-15

loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales

2015-1556

30-nov-15

loi prorogeant l'application de la loi n° 55 385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence

2016-162

19-févr-16

loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence

2016-629

20-mai-16

- Lois mises en application (12) :

Lois

Numéro

Promulgation

loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques

2012-1403

17-déc-12

 loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

2012-1558

31-déc-12

loi relative à la création de la Banque publique d'investissement (BPI)

2012-1559

31-déc-12

loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral

2013-403

17-mai-13

loi relative à la sécurisation de l'emploi

2013-504

14-juin-13

loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République

2013-595

08-juil-13

loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche

2013-660

22-juil-13

loi organique relative à la transparence de la vie publique

2013-906

11-oct-13

loi relative à la transparence de la vie publique

2013-907

11-oct-13

loi pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes

2014-873

04-août-14

loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme

2014-1353

13-nov-14

loi relative au renseignement

2015-912

24-juil-15

- Lois partiellement appliquées (21) :

Lois

Numéro

Promulgation

loi de séparation et de régulation des activités bancaires

2013-672

26-juil-13

loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière

2013-1117

06-déc-13

loi de programmation militaire

2013-1168

18-déc-13

loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites

2014-40

20-janv-14

loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

2014-58

27-janv-14

loi relative à la consommation

2014-344

17-mars-14

loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi ALUR)

2014-366

24-mars-14

loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence (dite "loi Eckert")

2014-617

13-juin-14

loi relative à l'économie sociale et solidaire

2014-856

31-juil-14

loi portant réforme ferroviaire

2014-872

04-août-14

loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt

2014-1170

13-oct-14

loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

2014-1653

29-déc-14

loi actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019

2015-917

28-juil-15

loi relative à la réforme du droit d'asile

2015-925

29-juil-15

loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (dite "loi Macron")

2015-990

06-août-15

loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite "loi NOTRe")

2015-991

07-août-15

loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

2015-992

17-août-15

loi relative au dialogue social et à l'emploi

2015-994

17-août-15

loi relative à l'adaptation de la société au vieillissement

2015-1776

28-déc-15

loi de modernisation de notre système de santé

2016-41

26-janv-16

loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale

2016-731

03-juin-16

Si les taux d'application sont bons, il n'en va, en revanche, pas de même pour le taux de dépôt des rapports que le Gouvernement doit, le cas échéant, remettre au Parlement, qu'il s'agisse du rapport de « droit commun » prévu par l'article 67 de la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004, ou des éventuels rapports ad hoc éventuellement prévus par certains textes. Décrit comme problématique dans nos rapports précédents, cet aspect n'épargne pas les lois jugées significatives qui ne sont pas d'application directe puisque le taux de retour des seuls « rapports de l'article 67 » est de 61% pour les 33 lois considérées.


* 7 Ainsi qu'il a été expliqué supra, la liste des 40 lois prises en compte correspond aux lois retenues par les commissions permanentes, dont ont été écartées, pour des raisons méthodologiques, 3 collectifs budgétaires et 4 lois promulguées après le 1er juillet 2016. Les 7 lois d'application directe écartées du champ statistique sont cependant ici identifiées.