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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

COMMISSION DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Pages

AVANT-PROPOS 167

I. LOI N° 2014-872 DU 4 AOÛT 2014 PORTANT RÉFORME FERROVIAIRE 169

A. UNE GRANDE MAJORITÉ DE DÉCRETS PARUS 169

B. LA LENTEUR DE LA MISE EN PLACE DU NOUVEAU CADRE SOCIAL 171

C. L'ATTENTE DES CONTRATS-CADRE ET DU DÉCRET D'APPLICATION DE LA « RÈGLE D'OR » 172

D. PLUSIEURS INITIATIVES RESTÉES INAPPLIQUÉES À CE JOUR 174

E. D'AUTRES ÉCARTS PAR RAPPORT À L'ESPRIT DE LA RÉFORME 175

II. LOI N° 2015-990 DU 6 AOÛT 2015 POUR LA CROISSANCE, L'ACTIVITÉ ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES 176

A. L'APPLICATION DU VOLET « MOBILITÉ ET INFRASTRUCTURES » 176

B. L'APPLICATION DU VOLET « ENVIRONNEMENT » 178

III. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE 181

A. SUR LE TITRE III : DÉVELOPPER LES TRANSPORTS PROPRES POUR AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L'AIR ET PROTÉGER LA SANTÉ 181

B. SUR LE TITRE IV : LUTTER CONTRE LES GASPILLAGES ET PROMOUVOIR L'ÉCONOMIE CIRCULAIRE, DE LA CONCEPTION DES PRODUITS À LEUR RECYCLAGE 189

C. SUR LES AUTRES TITRES 194

IV. LOI DU 8 AOÛT 2016 POUR LA RECONQUÊTE DE LA BIODIVERSITÉ, DE LA NATURE ET DES PAYSAGES 196

A. SUR LE TITRE IER : PRINCIPES FONDAMENTAUX (ARTICLES 1 À 12) - UNE APPLICABILITÉ À 50% 197

B. SUR LE TITRE II : GOUVERNANCE DE LA BIODIVERSITÉ (ARTICLES 13 À 19) - UNE APPLICABILITÉ À 0% 198

C. SUR LE TITRE III : AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ (ARTICLES 20 À 33) - UNE APPLICABILITÉ QUASI-TOTALE POUR UNE AFB OPÉRATIONNELLE DÉBUT 2017 199

D. SUR LE TITRE IV : GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE L'EAU (ARTICLES 34 À 36) 202

E. SUR LE TITRE V : ACCÈS AUX RESSOURCES GÉNÉTIQUES ET PARTAGE JUSTE ET ÉQUITABLE DES AVANTAGES (ARTICLES 37 À 46) 202

F. SUR LE TITRE VI : ESPACES NATURELS ET PROTECTION DES ESPÈCES (ARTICLES 47 À 167) 204

G. SUR LE TITRE VII : PAYSAGE (ARTICLES 168 À 174) 207

AVANT-PROPOS

Dans le cadre du bilan, effectué à la demande du président du Sénat, Gérard Larcher, de l'application des lois « significatives » votées pendant la législature qui s'achève, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a retenu quatre lois : la loi portant réforme ferroviaire, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et la partie de la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, qui traite de sujets relevant des compétences de la commission.

Chacune de ces lois fait l'objet d'une analyse comprenant le détail des textes d'application déjà pris et de ceux qui reste à prendre, dans l'ordre chronologique de leur adoption.

I. LOI N° 2014-872 DU 4 AOÛT 2014 PORTANT RÉFORME FERROVIAIRE 

A. UNE GRANDE MAJORITÉ DE DÉCRETS PARUS

La loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire devait marquer un tournant dans l'évolution du système ferroviaire français.

Elle a réuni au sein d'un gestionnaire d'infrastructure unifié, dénommé SNCF Réseau, les activités auparavant exercées par Réseau ferré de France (RFF), SNCF Infra et la direction des circulations ferroviaires (DCF). Cet établissement public à caractère industriel et commercial (Epic) a été intégré à un groupe public ferroviaire, composé d'un Epic « de tête », la SNCF, et de deux Epic « filles », SNCF Mobilités, chargée de l'exploitation des services de transport, et SNCF Réseau. La SNCF a été chargée du pilotage stratégique du groupe et de missions transversales ou mutualisées.

En contrepartie de cette nouvelle architecture, la loi comporte une série de dispositions visant à garantir l'indépendance du gestionnaire d'infrastructures par rapport à l'exploitant des services de transport, indispensable pour l'exercice d'une concurrence loyale. Parmi elles figure le renforcement du rôle du régulateur, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires, devenue Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières en 2015.

Outre ces modifications dans la gouvernance du système ferroviaire, la réforme comportait plusieurs promesses ambitieuses :

- un retour de « l'État stratège » ;

- des économies d'échelle ;

- une refonte du cadre social ;

- la maîtrise de la trajectoire financière du gestionnaire du réseau, permettant la stabilisation de sa dette à un horizon de dix ans ;

- une transparence accrue de la part de l'opérateur des services ferroviaires, permettant aux autorités organisatrices de transport, régionales notamment, d'exercer pleinement leur mission.

La loi du 4 août 2014 devait entrer en vigueur au 1er janvier 2015, mais la constitution du groupe public ferroviaire n'a été effective qu'au 1er juillet 2015, soit à la date-limite établie par une première série de décrets d'application publiée le 10 février 2015 pour définir les missions et statuts de la SNCF, de SNCF Mobilités et de SNCF Réseau et tirer les conséquences de cette nouvelle architecture pour le fonctionnement du système ferroviaire.

D'autres décrets ont été publiés au courant de l'année 2015, pour déterminer : le fonctionnement des deux instances de concertation créées par la loi, le Haut comité du système de transport ferroviaire et le Comité des opérateurs du réseau ; les conditions d'exercice du droit d'option des salariés de l'ancien gestionnaire d'infrastructure Réseau ferré de France ; l'organisation et le fonctionnement de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires ; les modalités d'exercice des prestations de sûreté par l'Epic « de tête » SNCF. Des décrets ont également transposé des obligations européennes en droit interne.

En outre, l'ordonnance prévue à l'article 38 de la loi pour mettre en cohérence les dispositions législatives existantes avec les modifications apportées par la loi et achever la transposition de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen a été prise en juillet 201581(*).

Une grande partie des décrets nécessaires pour l'application de la réforme ont donc été publiés dans l'année suivant sa promulgation.

Néanmoins, la parution de ces décrets ne s'est pas nécessairement traduite par la mise en oeuvre immédiate et effective des dispositifs prévus. Par exemple, si le décret relatif au Haut Comité du système de transport ferroviaire a été signé le 30 avril 201582(*), ses membres n'ont été désignés par arrêté que le 10 décembre 201583(*), et celui-ci ne s'est réuni pour la première fois qu'en septembre 2016, soit plus de deux ans après la promulgation de la loi.

De la même façon, malgré le décret de février 2015 déterminant les modalités de fonctionnement de la commission de déontologie du système ferroviaire84(*), les membres de cette commission n'ont été nommés qu'en avril 201685(*). Chargée de formuler des avis contraignants sur la possibilité d'exercer dans une entreprise ferroviaire pour une personne ayant eu à connaître, dans le cadre de fonctions exercées au sein de SNCF Réseau, d'informations confidentielles relatives à la répartition des capacités ou à la tarification de l'infrastructure, elle a été saisie à six reprises depuis sa première réunion le 22 juin 201686(*).

Par ailleurs, le contenu des décrets s'écarte parfois de l'esprit de la réforme. L'Autorité de régulation des activités ferroviaires avait émis plusieurs avis défavorables sur les projets de décrets d'application de la réforme, par exemple les trois décrets relatifs aux missions et statuts de SNCF, SNCF Mobilités et SNCF Réseau. Ses avis n'étant pas contraignants, plusieurs de ses remarques n'ont pas été prises en compte. Elle avait par exemple recommandé, dans le décret qui précise les modalités d'application du principe d'interdiction de divulgation des informations confidentielles détenues par le gestionnaire d'infrastructure, de préciser l'exception à cette interdiction prévue pour « la gestion opérationnelle des circulations », ce qui n'a pas été fait. De même, l'Autorité de la concurrence avait formulé un certain nombre de recommandations dans son avis sur les décrets d'application de la réforme ferroviaire87(*) pour garantir la neutralité et la transparence de l'accès aux infrastructures ferroviaires.

Surtout, plusieurs mesures d'application fondamentales pour remplir les objectifs annoncés se sont fait - ou se font encore - attendre.


* 81 Ordonnance n° 2015-855 du 15 juillet 2015 prise en application de l'article 38 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire.

* 82 Décret n° 2015-499 du 30 avril 2015 relatif au Haut Comité du système de transport ferroviaire.

* 83 Arrêté du 10 décembre 2015 portant nomination au Haut Comité du système de transport ferroviaire.

* 84 Décret n° 2015-139 du 10 février 2015 relatif à la confidentialité des données détenues par le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire et à la commission de déontologie du système de transport ferroviaire.

* 85 Arrêté du 7 avril 2016 portant nomination à la commission de déontologie du système de transport ferroviaire.

* 86 Source : « La mise en oeuvre de la réforme ferroviaire : état des lieux du régulateur », étude thématique de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, octobre 2016.

* 87 Avis n° 15-A-01 du 6 janvier 2015 de l'Autorité de la concurrence relatif à des projets de décrets pris pour l'application de la loi portant réforme ferroviaire.