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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

LOI N° 2014-344 DU 17 MARS 2014 RELATIVE À LA CONSOMMATION

Cette loi comporte 161 articles répartis en six chapitres. 77 mesures d'application étaient prévues ; sur ce total, 73 ont été prises, ce qui conduit à un taux d'application de 95 %. À ce jour, seuls 2 articles de la loi restent totalement ou partiellement inapplicables.

Analyse qualitative

- Mécanisme d'action de groupe

Les dispositions de la loi relatives à l'action de groupe (chapitre Ier de la loi, composé de deux articles) sont entrées en vigueur rapidement, avec la publication du décret en Conseil d'État n° 2014-1081 du 24 septembre 2014 relatif à l'action de groupe en matière de consommation. Elles sont aujourd'hui pleinement applicables.

À ce jour, seules 9 actions de groupe ont été lancées, relatives à cinq domaines différents :

- trois concernent l'immobilier locatif (association UFC-Que Choisir contre Foncia ; Syndicat du logement et de la consommation-SLC et Confédération syndicale des familles-CSF contre Paris Habitat-OPH ; Confédération nationale du logement-CNL contre Immobilière 3F) ;

- trois intéressent les placements financiers (association Consommation logement cadre de vie-CLCV contre Axa-Agipi ; UFC-Que Choisir contre BNP Paribas ; CLCV contre BNP Paribas Personal Finance (BNP PPF)) ;

- une concerne le domaine des communications électroniques (Familles Rurales contre SFR) ;

- une intéresse le domaine du tourisme, avec l'exploitation de camping (Familles Rurales contre Manoir de Ker an Poul) ;

- une est relative au domaine économique (CLCV contre BMW Motorrad France).

Seule une action de groupe a été menée à son terme : l'action introduite par SLC-CSF/ Paris Habitat-OPH, relative à la facturation dans les charges locatives des frais liés au dispositif de télésurveillance des ascenseurs pour les exercices 2011 à 2013, pour un préjudice individuel moyen de 10 € par an. Elle a abouti à la conclusion, en mai 2015, d'un accord transactionnel entre les parties concernées qui a conduit Paris-Habitat à rembourser partiellement les charges antérieures et à ne pas exiger ces charges à l'avenir pour l'ensemble de son parc locatif.

Les huit autres actions restent encore au stade de la recevabilité de l'action ou du jugement sur la responsabilité du professionnel. Une seule de ces actions a, à ce jour, donné lieu à un jugement : l'action introduite par CNL contre Immobilière 3F, relative à la facturation de pénalités de 2 % pour retard de loyer. CNL a été déboutée de son action par un jugement du tribunal de grande instance de Paris du 27 janvier 2016, décision qui a débouté l'association de sa demande (un appel est en cours).

Au regard de ces éléments, le résultat concret de cette innovation peut sembler timide. Néanmoins :

- d'une part, le mécanisme d'action de groupe a d'abord été conçu comme un dispositif dissuasif, en facilitant l'action collective des consommateurs pour des préjudices financièrement très limités. Sa seule présence, la publicité qui peut être faite de la reconnaissance de responsabilité et les sommes qui peuvent être relativement importantes à verser aux demandeurs peuvent contribuer efficacement à limiter les violations du droit de la consommation ou du droit de la concurrence ;

- d'autre part, compte tenu du fonctionnement des juridictions judiciaires et des délais de jugement, le temps écoulé depuis l'entrée en application de ce droit reste limité et ne permet donc pas de disposer à ce jour d'un recul suffisant permettant une évaluation complète en la matière.

Certains acteurs, notamment les représentants des avocats, ont déjà émis des réserves sur la procédure d'action de groupe et sur la médiation, souhaitant notamment pouvoir disposer d'un droit d'action subsidiaire à celui reconnu aux associations de consommateurs agréées. Pour autant, il semble nécessaire de se donner davantage de temps pour décider si des modifications de procédure doivent d'ores et déjà être apportées à ce dispositif. Sur ce point, un rapport au Parlement est néanmoins attendu du Gouvernement au plus tard le 15 mars 2017...

- Protection du consommateur contre le recours abusif aux numéros de téléphone « surtaxés »

L'article 145 de la loi a prévu la création de plusieurs mécanismes visant à protéger le consommateur contre le recours abusif aux numéros de téléphone dits « surtaxés », aussi appelés « numéros spéciaux », par lesquels sont commercialisés des « services à valeur ajoutée » - tels que des renseignements, l'assistance client ou la vente à distance. Ces numéros sont constitués de numéros à dix chiffres commençant par 08 et de numéros courts à quatre chiffres commençant par 1 ou 3.

L'article 145 a d'abord prévu la mise en place d'un « annuaire inversé » disponible en ligne pour ces numéros, c'est-à-dire un outil permettant aux consommateurs de rechercher non pas le numéro d'une personne mais la personne derrière le numéro. Cette mise en place doit être effectuée gratuitement par les opérateurs de communications électroniques exploitant un ou plusieurs numéros spéciaux, par leurs abonnés auxquels ces numéros sont affectés et, s'ils sont différents, par les fournisseurs des produits ou services à valeur ajoutée. Deux annuaires inversés, l'un pour les services vocaux, l'autre pour les messages textuels, ont été mis en place de manière anticipée par les opérateurs et éditeurs de services en octobre 2015 (il s'agit du site http://www.infosva.org pour les services vocaux, mis en place à travers l'association SVA+, et du site http://annuaire.infoconso-multimedia.fr/sms-plus/ pour les messages textuels, mis en place par l'Association française du multimédia mobile (AFMM)).

Corrélativement, l'article 145 prévoit la création d'un mécanisme de signalement imposant aux opérateurs de vérifier les renseignements présents dans l'annuaire inversé afin de procéder, en cas d'inexactitude, à la suspension de l'accès au numéro et, le cas échéant, à la résiliation du contrat conclu avec l'éditeur de services. Les modalités de ce mécanisme de signalement devaient être précisées par décret, au plus tard le jour de l'entrée en vigueur de ce dispositif, c'est-à-dire deux ans après la promulgation de la loi. Or, la publication du décret a dépassé de six mois l'échéance prévue par la loi : il s'agit du décret n° 2016-1238 du 20 septembre 2016 relatif au mécanisme de signalement prévu à l'article L. 224-43 du code de la consommation et à l'information des opérateurs sur les numéros les concernant en application de l'article L. 224-51. Ce retard s'explique, selon le rapport d'information rédigé par les députés Damien Abad et Philippe Kemel et publié en octobre dernier, par deux principales raisons. D'abord, « les fusions en cours des organismes d'autorégulation du secteur en matière d'envoi de messages textuels et d'appels vocaux » : les associations SVA+ et l'AFMM ayant fusionné le 29 septembre 2016, il apparaissait nécessaire d'attendre la réalisation de ce projet de fusion, car le décret renvoie à « l'organisme professionnel le plus représentatif du secteur des services à valeur ajoutée ». Ensuite, il existait « des difficultés techniques dans la définition des seuils devant déclencher la vérification », dans la mesure où des stratégies de contournement risquaient d'être adoptées par certains éditeurs. Toutefois, selon ce même rapport, « les opérateurs auraient d'ores et déjà anticipé une partie des obligations qui devraient découler dudit décret avant sa publication ».

Ce décret précise, d'abord, les motifs des signalements pouvant être effectués par les consommateurs. Il précise la notion d'inexactitude mentionnée par la loi, en donnant au consommateur la possibilité de signaler à la fois une inexactitude sur les informations présentes dans l'annuaire inversé, une préoccupation sur la déontologie du service associé ou encore un problème relatif au contact auquel le consommateur doit pouvoir adresser ses réclamations. Ces différents motifs de signalement ont été accueillis favorablement par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) dans son avis sur le projet de décret en date du 28 juin 2016.

Il prévoit, ensuite, que les opérateurs de communications électroniques exploitant un ou plusieurs numéros à valeur ajoutée sont informés quotidiennement de ces signalements.

Enfin, il dispose que l'opérateur de communications électroniques exploitant un ou plusieurs numéros à valeur ajoutée n'aura l'obligation de vérifier les renseignements présents dans l'annuaire inversé que pour les numéros dont le nombre de signalements - aussi bien au titre de l'annuaire inversé qu'au titre du dispositif 33700, étudié infra - dépasse un ou plusieurs seuils fixés chaque année par arrêté du ministre chargé de la consommation, après consultation de l'organisme professionnel « le plus représentatif du secteur de services à valeur ajoutée ». Le pouvoir réglementaire a donc proportionné l'application de cette obligation de vérification, conformément aux débats parlementaires qui complétaient en ce sens la lettre de l'article 145.

Ce même décret précise, par ailleurs, les modalités de mise en oeuvre d'autres dispositions de l'article 145, aujourd'hui codifiées aux articles L. 224-51 et L. 224-52 du code de la consommation. Elles imposent aux fournisseurs de services téléphoniques au public de proposer aux consommateurs un dispositif leur permettant de signaler, par messages textuels, les appels et messages textuels non sollicités émis par des professionnels et le numéro de téléphone de leurs émetteurs. Ces dispositions ont pour objet de consacrer le numéro de messages courts 33700 et le site internet https://spam-vocal.33700.fr. Selon les termes de l'article 145, les opérateurs de communications électroniques exploitant un numéro à valeur ajoutée doivent être informés de ces signalements, les modalités de cette information devant être prévues par décret. Le décret n° 2016-1238 précise que les opérateurs sont informés quotidiennement par les fournisseurs d'un service téléphonique au public des signalements adressés au 33700.

Ce décret du 20 septembre 2016 doit encore être complété par deux arrêtés pris par le ministre chargé de la consommation. Le premier concerne les modalités selon lesquelles les signalements - ceux au titre de l'annuaire inversé comme ceux au titre du dispositif 33700 - peuvent être volontairement mis à disposition de la DGCCRF, de l'ARCEP, du service national de police judiciaire chargé de la lutte contre la cybercriminalité, et des opérateurs de communications électroniques. Selon le Gouvernement, l'AFMM a néanmoins déjà mis en application la disposition du décret concernée, selon des modalités qui conviennent aux services de l'État. Le Gouvernement estime, dès lors, qu'il n'est pas nécessaire d'adopter cet arrêté, que le décret n'invitait à prendre qu'« en tant que de besoin ».

Le second, qui détermine directement l'application du mécanisme de signalement dans le cadre de l'annuaire inversé, concerne la fixation des seuils de signalement déclenchant l'obligation de vérification des informations figurant dans cet annuaire. Selon le Gouvernement, la définition de tels seuils nécessite de disposer d'un historique suffisant des divers signalements. Actuellement, l'adoption de cet arrêté n'apparaît pas nécessaire, dans la mesure où les signalements sur l'annuaire sont très peu nombreux : les opérateurs vérifient systématiquement les informations. La DGCCRF envisage de mieux faire connaître aux consommateurs l'existence de l'annuaire inversé et la possibilité d'y déposer des signalements. Cette publicité risque d'augmenter fortement le nombre de signalements, ce qui permettra, alors, de disposer du recul nécessaire pour l'adoption de l'arrêté, après concertation avec les professionnels.

Enfin, l'article 145 de la loi prévoit que les fournisseurs de service téléphonique au public proposent au consommateur une option gratuite permettant de bloquer les communications à destination de certaines tranches de numéros à valeur ajoutée. Ce dispositif repose sur la publication d'un arrêté définissant ces tranches qui n'a, pour l'heure, pas été effectuée, alors que les dispositions concernant ce service sont entrées en vigueur le 17 mars 2016. Toutefois, la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique prévoit, à son article 88, de reporter l'entrée en vigueur de l'article L. 224-54 du code de la consommation - qui reprend les dispositions de l'article 145 de la loi relative à la consommation de 2014 - à six mois après la promulgation de ladite loi, afin que les opérateurs disposent d'un délai suffisant, une fois que l'arrêté aura été publié, pour prendre les mesures techniques nécessaires. Le rapport déjà cité de MM. Abad et Kemel jugeait étonnant « de constater que la loi pour une République numérique contient une disposition fixant l'entrée en vigueur de ce dispositif six mois après sa promulgation, alors que celui-ci est entré en vigueur en mars 2016, comme prévu dans la loi relative à la consommation ».

Le Gouvernement explique ces délais par la résolution d'une difficulté technique identifiée ultérieurement à l'adoption de l'article 145 de la loi de 2014, au cours des consultations menées sur la première version de l'arrêté. La rédaction alors adoptée ne distinguait pas entre numéros surtaxés et numéros banalisés - auxquels sont attachés des services rendus à titre gratuit, seul le coût habituel de communication étant facturé par l'opérateur de communications électroniques -, en raison du fait qu'un même numéro peut être surtaxé un mois et banalisé le mois suivant, selon la décision de l'attributaire du numéro, et qu'une telle distinction était, à l'époque de la loi, impossible en pratique. La mise en place, en 2015, d'une base de données en temps réel des tarifs des numéros surtaxés a néanmoins permis d'effectuer cette distinction. Il convenait donc de revoir le dispositif pour mieux le cibler en excluant de son champ d'application les numéros banalisés. L'article 88 de la loi pour une République numérique fait donc explicitement référence aux numéros surtaxés. L'entrée en vigueur de l'article est prévue le 7 avril 2017. Le Gouvernement indiquait, début janvier, que le projet d'arrêté a été soumis à l'ARCEP et au Conseil national de la consommation, qui devraient rendre leurs avis fin janvier. L'arrêté pourrait donc a priori être publié fin février.

- Sites comparateurs en ligne

En application de l'article 147, a été publié le décret n° 2016-505 du 22 avril 2016 relatif aux obligations d'information sur les sites comparateurs en ligne.

Ce décret fixe les modalités et conditions d'application de l'article L. 111-6 du code de la consommation, qui met une obligation d'information loyale, claire et transparente à la charge de toute personne exerçant une activité de fourniture d'informations en ligne permettant la comparaison des caractéristiques et des prix de produits et de services - autrement dit, il s'agit des comparateurs en ligne. Il précise ainsi le type d'activité de comparaison soumis aux obligations d'information, détaille le contenu de ces obligations et, en application de l'article 20 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, oblige le responsable du site à afficher le caractère publicitaire d'une offre référencée à titre payant et dont le classement dépend de la rémunération perçue.

Le décret n° 2016-884 du 29 juin 2016 relatif à la partie réglementaire du code de la consommation a abrogé ce décret du 22 avril 2016 pour modifier l'insertion de ses dispositions dans le code de la consommation.

Par ailleurs, l'article 49 II de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique abroge l'article L. 111-6 du code de la consommation à compter de l'entrée en vigueur des mesures réglementaires nécessaires à l'application de l'article L. 111-7 du code de la consommation dans sa rédaction issue de cette même loi. La commission mixte paritaire examinant le texte avait en effet souhaité réunir au sein d'un même article du code de la consommation l'ensemble des obligations d'information des opérateurs de plateformes en ligne, en précisant, dans un paragraphe qui leur est consacré, les obligations spécifiques des comparateurs de prix.

Les mesures réglementaires d'application de l'article 49 II de la loi pour une République numérique doivent, pour être adoptées, recueillir l'avis obligatoire du Comité consultatif de la législation et de la règlementation financière. Le projet de ces mesures devra également être notifié à la Commission européenne, conformément à la directive 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information. Cette notification aura pour effet de reporter de trois mois, à compter de la date de sa réception par la Commission, la publication du projet de décret, ce délai étant considéré comme nécessaire par la directive pour permettre aux États membres et à la Commission d'examiner le projet.

S'agissant des obligations d'information sur les sites comparateurs en ligne, le Gouvernement entend reprendre in extenso les dispositions actuellement en vigueur.

- Sanctions administratives relatives aux délais de paiement et aux mesures

La loi du 17 mars 2014 a fortement renforcé l'effectivité du régime de sanction applicable en cas de méconnaissance des règles relatives aux délais de paiement ou de pratiques commerciales abusives en créant notamment des sanctions administratives susceptibles d'être prononcées par les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, sous réserve de contestation devant le juge administratif, soit au titre des dispositions du code de commerce, soit au titre des dispositions du code de la consommation.

En outre, l'ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation, prise en application de l'article 161 de la loi, a mis fin, depuis le 1er juillet 2016, à la dichotomie des régimes de contrôle entre le code de la consommation et le code de commerce, ce qui permet d'avoir désormais en la matière un corpus de règles unifié et cohérent.

En outre, afin de faire respecter au mieux les règles applicables en matière de délais de paiement, le Gouvernement s'est donné pour objectif en 2016 de procéder à 2 500 contrôles, objectif reconduit pour 2017. En effet, il est estimé qu'un tiers des entreprises est concerné par un retard de paiement, plus d'une grande entreprise sur deux réglant ses fournisseurs avec retard, contre une PME sur trois. Les retards de paiement seraient en moyenne au deuxième trimestre 2016, toutes catégories confondues (acheteurs publics et privés), de 12,2 jours en France, soit une moyenne inférieure à la moyenne européenne, qui s'établit à 13,5 jours. Selon les estimations, près de 12 milliards d'euros de crédit interentreprises pourraient être libérés dans l'hypothèse d'un strict respect de la loi.

Selon les éléments communiqués par le Gouvernement, depuis l'entrée en vigueur de la loi, 359 amendes administratives, en application du code de commerce, ont été notifiées aux personnes mises en cause, dont :

- 350 décisions en matière de délais de paiement (articles L. 441-6 et L. 443-1 du code de commerce), représentant un montant de 11 014 560 euros, dont 32 ont fait l'objet d'une publication ;

- 7 amendes pour absence de signature de la convention écrite unique entre fournisseur et distributeur dans les délais requis (article L. 441-7 du code de commerce), pour un montant de 232 000 euros ;

- 2 amendes pour absence de clause de renégociation (article L. 441-8 du code de commerce), d'un montant de 16 000 euros.

Seuls 41 recours (10 recours gracieux ; 12 recours hiérarchiques ; 19 recours de plein contentieux devant les tribunaux administratifs) ont été intentés contre ces décisions.

Dispositions ayant fait l'objet d'une mise en application récente

L'article 6 de la loi avait prévu l'indication du pays d'origine pour les viandes et les produits agricoles et alimentaires à base de viande, dans des conditions prévues par décret. L'adoption de ce décret était conditionnée à l'autorisation de la Commission européenne. Celle-ci ayant accordé cette autorisation, à titre expérimental, le décret n° 2016-1137 du 19 août 2016 relatif à l'indication de l'origine du lait et du lait et des viandes utilisés en tant qu'ingrédient est venu mettre en application cette mesure d'information, en l'étendant au lait, en rendant obligatoire l'indication de l'origine dans des denrées alimentaires, à compter du 1er janvier 2017 et jusqu'au 31 décembre 2018. À l'issue de cette période, un rapport d'évaluation sera établi et transmis à la Commission européenne, sur la base duquel pourra être envisagée la pérennisation du dispositif.

L'article 54 de la loi, tout en ouvrant un droit de résiliation et de substitution du contrat d'assurance-emprunteur dans un délai de douze mois à compter de l'acceptation de l'offre de prêt, avait précisé que, pendant toute la durée de ce contrat, l'assureur ne pouvait pas le résilier pour cause d'aggravation du risque, sauf dans certaines conditions définies par décret en Conseil d'État, résultant d'un changement de comportement volontaire de l'assuré. Ces conditions ont été définies par le décret n° 2016-1559 du 18 novembre 2016 relatif aux conditions de résiliation d'un contrat d'assurance emprunteur pour cause d'aggravation du risque. Trois conditions cumulatives sont posées pour autoriser une telle résiliation : la pratique régulière d'une nouvelle activité sportive présentant un risque particulier pour sa santé ou sa sécurité, et figurant sur une liste fixée par arrêté du ministre chargé de l'économie ; le fait que cet exercice conduit à rendre inexactes ou caduques les réponses faites par l'assuré aux questions relatives à sa pratique sportive posées par l'assureur lors de la conclusion du contrat ; l'absence de déclaration de cette nouvelle activité dans les conditions et délais définis au 3° à l'article L. 113-2 du code des assurances.

L'article 148 de la loi prévoyait que les modalités d'organisation des jeux et concours dans le cadre des publications de presse devaient être définies par décret. Ce dernier est intervenu (décret n° 2016-1466 du 28 octobre 2016 fixant les modalités d'organisation des jeux et concours des publications de presse) et fixe les règles relatives au remboursement des frais engagés par le joueur ainsi que les règles de transparence et de bonne information sur l'organisation du jeu-concours et l'espérance de gain.

Dispositions restant inapplicables

L'article 112 reste encore inapplicable, faute de publication du décret devant déterminer les principaux bassins de production pour la cotation des animaux vivants et des viandes.

Par ailleurs, n'ont toujours pas été remis au Parlement, malgré l'expiration des délais prescrits :

- les rapports, prévus à l'article 8, relatifs, d'une part, à la modulation de l'éco-participation en fonction de la durée de la garantie commerciale des produits, de la disponibilité des pièces détachées et du prix raisonnable de ces dernières, d'autre part, à l'obsolescence programmée, sa définition juridique et ses enjeux économiques, et enfin, à la situation et aux enjeux en matière de protection des consommateurs (ce dernier rapport devant être remis sur une base annuelle). S'agissant du rapport sur l'obsolescence programmée, le Gouvernement, par une réponse à une question écrite n° 18275 de M. Jean-Jacques Lasserre, a indiqué, le 22 septembre 2016, que ce rapport avait fait l'objet d'un important travail associant les parties prenantes et les pouvoirs publics, et était seulement en cours de finalisation, afin de prendre en compte les avancées de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ;

- le rapport, prévu à l'article 16, sur l'état des lieux et les perspectives de l'économie circulaire en France ;

- le rapport, prévu à l'article 55, relatif au micro-crédit ;

- le rapport, prévu à l'article 160, sur les conséquences de la fin de l'application du règlement (CE) n° 1400/2002 de la Commission, du 31 juillet 2002, concernant l'application de l'article 81, paragraphe 3, du traité à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées dans le secteur automobile.