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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

III. LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES

Initiée sous la précédente législature, la réforme des valeurs locatives a été poursuivie ces dernières années, bien qu'elle ait été reportée à plusieurs reprises. Elle s'est accompagnée d'expérimentations et d'adaptations tout au long du processus.

Ø Si toutes les mesures réglementaires ont été prises, un rapport qui devait être remis au Parlement en 2015 demeure en attente de transmission intégrale.

A. LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES DES LOCAUX PROFESSIONNELS

1. Une expérimentation préalable à la révision des locaux professionnels

L'article 34 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 a fixé les modalités de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels. Il prévoyait une expérimentation préalable, menée en 2011 (dans les départements de l'Hérault, du Bas-Rhin, du Pas-de-Calais, de Paris et de la Haute-Vienne), par la direction générale des finances publiques et une entrée en vigueur des valeurs locatives révisées en 2014. À l'issue de l'expérimentation, un rapport devait être remis au Parlement avant le 30 septembre 2011.

Dès 2011, quatre mesures d'application ont été prises122(*), afin d'initier la réforme. En janvier 2012, le Gouvernement a remis au Parlement un rapport présentant les résultats de l'expérimentation et les conséquences de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels. François Marc et Pierre Jarlier, alors rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s'en sont immédiatement saisi : dès février 2012, ils ont présenté à la commission des finances une communication d'étape, pour l'informer des conclusions de ce rapport et mettre en évidence les questions soulevées et les initiatives à prendre.

À la suite de ces travaux, ils ont publié, en juin 2012, un rapport d'information intitulé « Valeurs locatives cadastrales : la reprise rapide de la révision des locaux professionnels, un préalable à la seconde étape pour les locaux d'habitation »123(*). Ils soulignaient alors « la nécessité de quelques aménagements au dispositif législatif voté en décembre 2010 » et regrettaient que « le débat sur ces adaptations n'a[it] pas eu lieu en raison du calendrier électoral du premier semestre de l'année 2012 ».

En raison de ce retard, l'article 37 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 a reporté d'un an l'entrée en vigueur de la révision et a introduit un dispositif de lissage sur cinq ans des variations de cotisation (de plus de 200 euros et 10 % de la cotisation initiale), tenant compte des résultats de l'expérimentation.

La phase de généralisation de la réforme a alors commencé. Ainsi, un arrêté du 18 février 2013124(*) a précisé les modalités de déclaration de la valeur locative par les propriétaires, permettant à l'administration fiscale de réunir l'ensemble des données à partir desquelles des commissions locales devaient déterminer des marchés locatifs homogènes et des grilles tarifaires par catégories de locaux.

Ainsi, lors d'une audition du directeur général des Finances publiques, Bruno Bézard, organisée par la commission des finances, le 3 avril 2013, celui-ci déclarait : « grâce notamment au recours à la télédéclaration, la campagne de collecte des données nécessaires à la généralisation de la révision, qui concerne 1,5 million de propriétaires et 3,3 millions de locaux, progresse rapidement. Le décret précisant les conditions de création des commissions départementales chargées d'arbitrer la définition des zonages et des nouvelles valeurs locatives par type de locaux sera présenté prochainement au comité des finances locales en vue d'une installation des commissions avant la fin de l'année 2013 ».

En effet, en novembre 2013, un décret en Conseil d'État125(*) a fixé les modalités de mise en place et de fonctionnement des commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels et des commissions départementales des impôts directs locaux.

2. Une réforme reportée à trois reprises par voie législative

L'article 47 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 a de nouveau modifié l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 : il s'agissait en particulier d'adapter le calendrier au contexte électoral de l'année 2014.

L'article 32 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014 a de nouveau reporté l'entrée en vigueur de la réforme, en raison de la tenue des élections municipales. En effet, dans le contexte pré-électoral, certaines commissions locales ont souhaité reporter les travaux après les élections, décalant d'autant leurs décisions.

Pendant toute l'année 2015, les commissions locales ont poursuivi et conclu leurs travaux et un décret de juin 2015126(*) a précisé les modalités de publication et notification de ces décisions. En outre, en avril 2015, un arrêté127(*) a fixé la liste des informations nécessaires à la mise à jour des tarifs déterminant les valeurs locatives.

Toutefois, dès le mois de mars 2015, à la suite de communiqués de diverses fédérations d'entreprises et dans un contexte de « ras-le-bol fiscal », le secrétaire d'État chargé du Budget, Christian Eckert a annoncé un nouveau report de la réforme : les valeurs locatives révisées entreraient en vigueur en 2017.

À l'été 2015, le Gouvernement a remis au Parlement un nouveau rapport relatif à la simulation de la réforme, à partir de l'ensemble des déclarations recueillies.

La commission des finances du Sénat a organisé une audition de la direction générale des finances publiques128(*) le 9 décembre 2015, au cours de laquelle elle a convenu de la nécessité de lisser les effets les plus brutaux de la réforme pour certains locaux commerciaux.

Aussi, l'article 48 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a non seulement reporté d'une année supplémentaire l'entrée en vigueur de la réforme, mais il a également prévu de nouvelles modalités d'atténuation de ses effets. Ainsi il a allongé (de cinq à dix ans) la durée du lissage des variations de cotisation et il a introduit un nouveau dispositif permettant de limiter l'ampleur des effets de la réforme - c'est le « planchonnement ». En outre, pour garantir la neutralité pour les collectivités territoriales, le lissage s'applique quelle que soit la variation de la cotisation.

Un décret de mai 2016129(*) a précisé les modalités de publication et de notification des décisions des commissions locales concernant les tarifs applicables aux locaux professionnels, en particulier dans le cas où les décisions des commissions départementales relatives aux tarifs ne sont manifestement pas conformes aux loyers moyens constatés.

En novembre 2016, un nouveau rapport a été transmis par le Gouvernement au Parlement : il présente de nouvelles simulations tenant compte des effets de ces nouveaux dispositifs. Les valeurs locatives révisées des locaux professionnels entreront donc en vigueur pour la première fois en 2017, après application des dispositifs de lissage et de « planchonnement ».


* 122 L'arrêté du 4 mars 2011 relatif au modèle de déclaration à souscrire dans le cadre de l'expérimentation mise en oeuvre en vue de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels ; le décret n° 2011-1267 du 10 octobre 2011 fixant les sous-groupes et catégories de locaux professionnels en vue de l'évaluation de leur valeur locative ; le décret n° 2011-1313 du 17 octobre 2011 fixant les coefficients de pondération applicable à la superficie des locaux professionnels ; le décret n° 2011-1975 du 6 décembre 2011 fixant les modalités de déclaration des changements affectant les propriétés bâties.

* 123 Rapport d'information de MM. François Marc et Pierre Jarlier, fait au nom de la commission des finances n° 593 (2011-2012) - 13 juin 2012.

* 124 Arrêté du 18 février 2013 relatif au modèle de déclaration à souscrire dans le cadre de la mise en oeuvre de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels.

* 125 Décret n° 2013-993 du 7 novembre 2013 fixant les modalités de mise en place et de fonctionnement des commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels et des commissions départementales des impôts directs locaux.

* 126 Décret n° 2015-751 du 24 juin 2015 relatif aux modalités de publication et de notification des décisions prises en vue de la détermination des paramètres d'évaluation des valeurs locatives des locaux professionnels.

* 127 Arrêté du 3 avril 2015 fixant la liste des informations mentionnées à l'article 1498 bis du code général des impôts nécessaires à la mise à jour des tarifs pour la détermination des valeurs locatives des locaux professionnels.

* 128 Audition de M. Vincent Mazauric, directeur général adjoint des finances publiques, de Mme Catherine Brigant, sous-directrice des missions foncières, fiscalité du patrimoine et statistiques et de Mme Anne-Laure Lagadec, adjointe au chef de bureau chargé du cadastre (DGFiP).

* 129 Décret n° 2016-673 du 25 mai 2016 modifiant le décret n° 2015-751 du 24 juin 2015 relatif aux modalités de publication et de notification des décisions prises en vue de la détermination des paramètres d'évaluation des valeurs locatives des locaux professionnels.