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De la rationalisation à la valorisation : 12 propositions pour une politique immobilière de l'État soutenable et efficace

31 mai 2017 : De la rationalisation à la valorisation : 12 propositions pour une politique immobilière de l'État soutenable et efficace ( rapport d'information )

E. LA FRANCE APPARAÎT À LA TRAÎNE PAR RAPPORT À SES VOISINS EUROPÉENS

Contrairement à l'adage, point de consolation dans la comparaison : définie en même temps que chez nos voisins européens, la politique immobilière de l'État en France n'a pas atteint la même maturité. Un symbole de ce retard a été souligné à plusieurs reprises par les différents interlocuteurs étrangers sollicités : l'étrangeté de la représentation française au sein du réseau européen de l'immobilier public (Public real-estate network - PuRE-Net60(*)). Contrairement aux vingt-et-un autres membres, pour lesquels le ministère ou l'agence chargée de l'immobilier public participe aux échanges, le membre désigné par la France est la Société de valorisation foncière et immobilière (Sovafim)61(*), ce qui surprend à la fois nos partenaires et vos rapporteurs spéciaux. La direction de l'immobilier de l'État devrait en ce sens rapidement assurer la représentation française au sein du PuRE-Net.

1. Une tendance générale à la centralisation et à la valorisation du patrimoine immobilier public

De façon générale, la définition des politiques immobilières publiques en Europe coïncide avec une centralisation au profit de l'État central, la recherche d'une valorisation du patrimoine et l'importance des produits de gestion dans leur financement.

L'Allemagne incarne parfaitement cette tendance. Créée début 2005, la Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) a mis en place un système standardisé de gestion du parc immobilier. Entre 2005 et 2013, la propriété de la quasi-totalité des biens immobiliers du Bund lui a été progressivement transférée, pour un actif estimé à 22 milliards d'euros en 2015. En retour, elle gère ce patrimoine et fournit des services immobiliers aux administrations et opérateurs fédéraux occupants soit, fin 2015, 114 utilisateurs différents et plus de 4 300 baux. Elle constitue l'un des premiers propriétaires immobiliers du pays, avec quelques 18 000 immeubles, 490 000 hectares de terrain et 38 000 logements. Elle dispose de plus de 800 agents et son fonctionnement est essentiellement assuré par des produits de gestion, avec 3,1 milliards d'euros de loyers perçus et 2,7 milliards d'euros reversés au Trésor fédéral en 2015.

Outre la gestion du parc immobilier de l'État fédéral et la location aux ministères, les missions de la BImA s'étendent :

- à la gestion d'actifs à travers la cession des propriétés que le Bund n'utilise plus. Pour ce faire, elle conduit des analyses de marché, conclut des accords d'urbanisme afin d'établir un projet de valorisation. En onze exercices (2005-2016), près de 26 000 contrats de cessions ont ainsi été passés ;

- à la gestion des travaux de rénovation et de construction des nouveaux projets immobiliers, soit par financement direct, soit par tiers-financement, à l'instar du ministère fédéral de l'éducation et de la recherche inauguré à Berlin en 2014.

Ce rapide tableau donne une idée de l'écart avec la situation prévalant en France. De façon plus pragmatique, deux exemples doivent nourrir notre réflexion sur les évolutions à engager pour la politique immobilière de l'État : l'Italie, où une organisation administrative proche rend plus pertinente une comparaison, le Royaume-Uni, où des initiatives récentes ont permis des résultats rapides. À l'instar de la France, l'activation de la politique immobilière publique s'est effectuée dans un contexte de tension sur les dépenses publiques et de réforme de l'État. Trois caractéristiques principales ressortent de ces analyses :

une politique assimilée à la gestion d'actifs, impliquant une vision pluriannuelle et la recherche de valorisation ;

la centralisation de la fonction immobilière aux mains de l'organisme incarnant l'État propriétaire, avec la fixation d'objectifs volontaristes de rationalisation et de réduction des emprises immobilières. Les enjeux spécifiques de l'immobilier à l'étranger et de l'immobilier du ministère de la défense justifient un traitement à part ;

l'extension de la réflexion aux autres collectivités publiques, au premier rang desquelles les collectivités territoriales, par une démarche partenariale, prenant acte de l'imbrication des patrimoines des personnes publiques et de leurs utilisations croisées.

2. En Italie, une appréhension globale du patrimoine immobilier public, tournée vers la valorisation

Plusieurs structures publiques se partagent les missions de valorisation et de cession du patrimoine immobilier public :

- l'Agence du domaine est issue en 1999 d'une réforme de l'organisation du ministère de l'économie et des finances, qui en assure toujours la tutelle. Elle a ensuite été transformée en organisme public économique, un statut analogue à celui d'établissement public industriel et commercial, en 2004. Dotée d'environ 1 000 agents et d'un budget proche de 100 millions d'euros, elle a pour mission la gestion, la rationalisation et la valorisation du patrimoine immobilier de l'État. Lui sont notamment transférés les biens à céder, afin de les valoriser puis de les céder. Elle intervient également en appui de toutes les collectivités publiques dans leurs projets de valorisation patrimoniale ;

- la Caisse des dépôts et des prêts agit principalement aux côtés des collectivités locales, à travers deux filiales ;

- la société INVIMIT, créée en 2013 et détenue en totalité par le Trésor italien, gère des fonds communs d'investissements participant notamment aux fonds immobiliers constitués par les collectivités publiques en vue de valoriser leurs biens non utilisés à des fins institutionnelles puis de les céder62(*).

La valorisation apparaît toujours comme une étape préalable à la cession. Cette conception se retrouve dans le fait que le Trésor, depuis 2009, procède à une valorisation à la valeur de marché, et non à la valeur comptable, de l'ensemble du patrimoine public.

Trois points en particulier retiennent l'attention :

- l'Agence du domaine centralise la gestion de l'immobilier de l'État : elle constitue, depuis 2011, l'agent d'entretien unique du patrimoine de l'État, en complément de sa fonction initiale de recensement, d'inventaire et de connaissance de l'état des bâtiments, regroupant ainsi l'ensemble des décisions de dépenses et d'intervention sur le parc immobilier de l'État. Les administrations de l'État doivent lui transmettre une prévision à trois ans de leurs besoins d'espaces et de superficies occupées mais non nécessaires. L'Agence contrôle ces demandes au regard des objectifs fixés63(*) puis définit un plan de rationalisation des espaces transmis aux ministères et publié sur son site internet ;

la location à des tiers de biens immobiliers appartenant à l'État, prenant différentes formes, avec un loyer ordinaire ou réduit pour répondre à certains besoins. Surtout, des biens immobiliers de l'État ou des collectivités locales peuvent être loués ou concédés à des acteurs privés en vue de leur reconversion, pour une durée permettant d'atteindre l'équilibre économique et financier de l'opération mais toujours inférieure à 50 ans. À l'échéance, le ministère des finances et l'agence du domaine reconnaissent à la personne privée un droit de priorité pour l'acquisition du bien, sauf si subsistent des exigences d'usage à des fins institutionnelles. Il s'agit en quelque sorte du miroir des partenariats public-privés ;

une association de l'ensemble des collectivités publiques vers la modernisation de la politique immobilière - collectivités locales, universités, organismes sociaux. Le pragmatisme l'impose, compte tenu que plus des trois quarts du patrimoine immobilier public appartiennent aux collectivités locales. Si la valeur du patrimoine immobilier de l'État atteint 60 milliards d'euros, comme en France, la valeur du patrimoine immobilier public total est estimée à 370 milliards d'euros, soit six fois plus. Le projet « Propositions immobilières » permet d'identifier un portefeuille de biens publics à valoriser ou à céder et de soutenir toutes les autorités publiques dans la modernisation de leur parc. En 2016, 544 biens ont ainsi été sélectionnés par 241 autorités locales.

Les chiffres illustrent cette démarche conjointe : entre 2012 et 2016, 6 milliards d'euros de produits de cessions ont été enregistrés, soit, en moyenne annuelle, le double des réalisations en France entre 2005 et 2016. Pour autant, les seules cessions du patrimoine de l'État sont plus de deux fois inférieures en Italie, avec 220 millions d'euros en moyenne annuelle. De fait, l'État ne représente que 18 % des cessions en valeur, contre 53 % pour les collectivités locales et 29 % pour les organismes sociaux. Les données relatives à la répartition des cessions effectuées par les différentes administrations publiques n'existent pas en France. Cette absence traduit la nécessaire mise en oeuvre d'une politique immobilière des administrations sociales.

Répartition des produits de cessions enregistrés en Italie

Source : commission des finances du Sénat, à partir des « Documents économiques et financiers ». Produits réalisés pour les années 2012 à 2016, produits estimés pour les années suivantes

3. Au Royaume-Uni, une dynamisation rapide de la politique immobilière

Dans le cadre des réformes budgétaires mises en oeuvre par le Gouvernement Cameron à compter de 2010, une modernisation de la politique immobilière publique a été poursuivie afin de réduire les dépenses de fonctionnement de l'État. C'est dans ce cadre que le Government Property Unit (GPU) a été créé en 2010, placé dans le giron du Cabinet Office, pour piloter la stratégie immobilière de l'État sur une logique interministérielle. Ce contexte détermine en partie les axes déployés au Royaume-Uni, la politique immobilière étant largement conçue comme un levier de réforme de l'État et de la fonction publique.

La compétence du GPU se concentre sur le Central Civil Estate, à savoir essentiellement les bâtiments de bureaux des ministères, à l'exception du Foreign Office et du ministère de la défense ; l'immobilier spécifique, tels les prisons ou les hôpitaux par exemple, font l'objet d'un traitement spécifique64(*). La répartition des implantations révèle une différence avec la France, la domanialité étant nettement moins prépondérante65(*) : 39 % du parc est possédé par l'État, 29 % est loué et 32 % est sous statut intermédiaire de Private Finance Initiative (PFI)66(*).

De fait l'essentiel de l'effort a porté sur l'immobilier de bureaux, responsable de 95 % des surfaces libérées depuis 2010. Des réalisations rapides ont été enregistrées, puisqu'entre mai 2010 et septembre 2013, la surface de bureaux a été réduite de 16 % : quelque 2 000 propriétés ont été cédées, pour près de 2 milliards de livres de produits de cession et 800 millions de livres d'économies annuelles en coûts de fonctionnement67(*). Ce mouvement s'est ensuite accéléré, permettant de retrancher l'équivalent de 336 terrains de football des surfaces occupées par les administrations de l'État (près de 2,5 millions de mètres carrés) ; l'année fiscale 2015-201668(*) a permis un milliard de livres de produit tirés de 468 propriétés vendues. Des objectifs ambitieux ont été à nouveau fixés en 2015 : entre 5 milliards et 6 milliards de livres sont escomptés, répartis entre les ministères et leurs opérateurs.

Pour ce faire, le GPU s'appuie sur de précieux outils. Vos rapporteurs spéciaux soulignent en particulier l'écart avec la France en matière de connaissance du parc et de son état. Le State of the Estate (« état du patrimoine ») agrège ainsi annuellement des données sur la politique immobilière publique : par exemple, le coût de fonctionnement total du parc, l'évolution des surfaces vacantes, etc. Vos rapporteurs spéciaux ont constaté l'exhaustivité des caractéristiques bâtimentaires recensées et affichées à l'accueil de chaque bâtiment public, où figure le classement de l'édifice au regard de sa consommation énergétique ou de sa production de déchets. Le document général State of the Estate procède d'une double logique de transparence de l'information et d'incitation réputationnelle des ministères et est présenté devant le Parlement. La comparaison entre cette publication et le document de politique transversale est à ce titre instructive. Parmi les indicateurs y figurant se retrouve le ratio de surface utile brute par agent, passé de 15 mètres carrés en 2007 à moins de 10 mètres carrés en 2017. Encore, pour certains nouveaux projets immobiliers, atteint-elle 6 mètres carrés. Ce ratio s'élève à près de 14 mètres carrés par poste de travail en France69(*).

De même, une logique de pôles régionaux a été mise en oeuvre, afin de mutualiser les services publics étatiques sur vingt-deux implantations. Compte tenu du coût de l'immobilier dans la capitale, cette démarche est particulièrement accentuée pour Londres, où le nombre d'implantations doit être réduit de 7,5 en dix ans, passant de 150 en 2010 à 20 en 2020. La carte présentée ci-dessous suffit à comprendre la rationalisation en cours.

Ces développements traduisent plus globalement une conception différente de l'organisation du travail, que vos rapporteurs spéciaux ont pu constater lors de leur visite des locaux du Trésor britannique. Les open spaces (bureaux ouverts) priment, parfois sans place attitrée, avec une même salle parfois utilisée par deux ministères occupants. De même, le bâtiment du National Audit Office (NAO), l'équivalent britannique de la Cour des comptes, ne dispose pas de capacités d'accueil suffisantes pour l'ensemble de ses personnels.

Toutefois, ces précisions apportées, vos rapporteurs spéciaux retiennent deux caractéristiques de la modernisation rapide de la politique immobilière britannique :

- d'une part, l'association des administrations occupantes à la rationalisation : les contraintes triennales de réduction des dépenses les conduit nécessairement à rechercher une réduction de leurs coûts immobiliers, a fortiori compte tenu de la part des surfaces louées. Chaque vente donne lieu à une négociation avec le Trésor relative à l'affectation du produit de cession. Si une partie revient en général au ministère, il ne s'agit qu'exceptionnellement d'un retour direct du montant encaissé, mais plutôt d'une économie répercutée sur les coûts de fonctionnement par ailleurs facturés sur son parc. La connaissance précise des données bâtimentaires permet de calculer les économies de fonctionnement permises par un changement d'implantation, ce qui est souvent impossible en France ;

- d'autre part, la mise en place progressive d'une agence préfigurant une entité publique propriétaire des immeubles de bureaux du Central Civil Estate, la Government Property Agency, fonctionnant actuellement à blanc, avant d'être rendue opérationnelle dans le courant de l'année. Cette agence recevra d'ici cinq ans la propriété des bureaux des administrations du Central Estate, qui devront lui verser un loyer déterminé à une valeur de marché. Elle proposera également une prise en charge mutualisée des fonctions support d'entretien courant des bâtiments.

Comparaison des implantations des administrations centrales

à Londres entre 2010 et 2020

Source: Government property unit.


* 60 Fondé en 2007, le réseau a été formellement établi en janvier 2011 à Prague. Il compte vingt-deux membres européens et se réunit au moins une fois par an. Le prochain atelier se tiendra en juin 2017 à Tallin (http://pure-net.org).

* 61 Société publique créée en 2006 pour valoriser les biens de Réseau ferré de France (RFF), dont la compétence a ensuite été étendue aux biens de l'État (voir infra).

* 62 À noter qu'une réflexion est actuellement conduite autour d'une rationalisation des structures immobilières : la Caisse des dépôts et des prêts (CDP) pourrait, en lien avec l'Agence des domaines, devenir le principal acteur des opérations de valorisation et de cession du patrimoine public, la société INVIMIT étant alors soit adossée à la CDP, soit liquidée.

* 63 En 2014, des objectifs renforcés ont été fixés, prévoyant qu'à partir de 2016, chaque administration doit réduire d'au moins 50 % ses dépenses de location et d'au moins 30 % ses espaces utilisés dans les immeubles de l'État par rapport à 2014. Les emplacements liés à la sécurité publique, au secours public et les bâtiments pénitentiaires n'entrent pas dans le champ.

* 64 Le National Health Service (NHS) dispose ainsi de sa propre agence immobilière - PropCo.

* 65 En France, l'État est propriétaire de 72 % des surfaces de bureaux qu'il occupe ou met à disposition.

* 66 Il s'agit d'un contrat de partenariat faisant intervenir un tiers financeur.

* 67 Compte tenu du manque de connaissance des données bâtimentaires, le calcul des économies de fonctionnement permises par l'ensemble des cessions ne peut être effectué en France.

* 68 L'année fiscale britannique s'étend du 1er avril de n au 31 mars de n+1.

* 69 Réalisation 2015, source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017.