TROISIÈME PARTIE : UNE FEUILLE DE ROUTE POUR UNE POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT MODERNISÉE
À défaut de consolation stérile, la comparaison avec nos voisins européens peut se révéler féconde, en donnant les clés d'une rénovation de la politique immobilière de l'État. Vos rapporteurs spéciaux retiennent trois caractéristiques centrales :
- l'État centralise la conduite de sa politique immobilière , avec deux conséquences : la maîtrise des décisions structurantes, mais, en même temps, la gestion de son parc au service des occupants locataires ;
- la double perspective de la politique immobilière publique, à la fois fonction support et gestion d'actifs , favorisant l'inscription dans un temps plus long. L'entretien du parc ne constitue alors plus un simple coût, mais un maintien, voire un renforcement, de la valeur du parc ; à l'alternative propriété-cession s'ajoute la possibilité de valoriser les biens immobiliers, pour enregistrer des revenus récurrents ;
- une démarche partenariale avec l'ensemble des autorités publiques propriétaires.
Force est de constater que ces trois éléments ne structurent pas suffisamment la politique immobilière de l'État. Aussi vos rapporteurs spéciaux proposent-ils une feuille de route en trois axes visant à doter la France d'une gestion moderne de son patrimoine immobilier :
- en préalable, il s'agit de fiabiliser la connaissance , d'une part, du parc et de son état, en se concentrant sur le périmètre prioritaire des bureaux et des logements, ainsi que, d'autre part, de la dépense immobilière pour ensuite pouvoir mieux la répartir ;
- ensuite, le pouvoir de l'État propriétaire doit être renforcé face aux administrations occupantes , ministères comme opérateurs, en contrepartie du développement de sa capacité à offrir un service immobilier répondant aux besoins des utilisateurs ;
- enfin, le pouvoir de l'État propriétaire ne saurait être effectif sans un levier financier soutenable : il convient donc qu'il gère ses actifs immobiliers en les valorisant.
Intervenant après les travaux conduits pour l'exécutif en 2015 et 2016 par différentes administrations 70 ( * ) , cette feuille de route s'inscrit dans le sillage de ces réflexions et traduit leur faible traduction lors de la réforme de 2016. Elle vaut également en priorité pour l'immobilier de bureaux, même si le renforcement de l'État propriétaire doit aussi valoir pour l'immobilier spécifique 71 ( * ) . Le constat d'essoufflement de la politique immobilière de l'État est partagé, de même que certaines solutions envisagées. Vos rapporteurs spéciaux souscrivent ainsi à la nécessité de renforcer les pouvoirs administratifs et budgétaires de la direction de l'immobilier de l'État, ainsi qu'au besoin d'une approche patrimoniale des actifs immobiliers de l'État. Cette feuille de route reprend aujourd'hui certains outils proposés par les travaux existants et proposer d'aller plus loin, par exemple en envisageant la location à des tiers de biens immobiliers de l'État.
I. EN PRÉALABLE, UNE CONNAISSANCE ÉTAYÉE DU PARC ET DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES EST INDISPENSABLE
A. APPROFONDIR LES PROGRÈS EN SE CONCENTRANT SUR L'IMMOBILIER DE BUREAUX ET LES LOGEMENTS PUBLICS
Un travail d'ampleur se poursuit avec les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) pour préciser l'inventaire du parc immobilier, le diagnostic de son état, ainsi que la connaissance des moyens humains et financiers qui lui sont consacrés à l'échelon régional. Vos rapporteurs spéciaux soutiennent cette démarche et font l'expérience des avancées enregistrées sur le terrain.
Cependant, en réponse à la nécessité de disposer de données complètes et fiables pour agir sur le parc, les efforts doivent en priorité se concentrer sur les surfaces de bureaux et les logements de l'État , occupés à la fois par les ministères et les opérateurs de l'État. Si ces bâtiments ne représentent que 29 % du total des propriétés de l'État 72 ( * ) , ils forment le parc le plus homogène et donc le plus mutualisable . Vos rapporteurs spéciaux insistent sur l'impérieuse nécessité d'inclure les surfaces de bureaux occupées par les opérateurs de l'État, en raison d'un double constat :
- les opérateurs représentent le quart du total des surfaces tertiaires occupées par l'État ;
- l'inventaire de ce parc demeure lacunaire : parmi les 504 opérateurs retenus au titre de la loi de finances pour 2016, 35 opérateurs n'ont toujours pas achevé la comptabilisation de leur patrimoine immobilier, 5 opérateurs ne l'ont pas encore engagée. De surcroît, selon la direction de l'immobilier de l'État, « tous les opérateurs ne se sont pas appropriés les critères fondamentaux de la politique immobilière de l'État tels que le respect du ratio d'occupation de 12 mètres carrés de surface utile nette par poste de travail ou le respect des plafonds de loyer. Des marges des progrès sont incontestables » 73 ( * ) .
Aussi les opérateurs de l'État font-ils partie intégrante des recommandations formulées ci-après. Il convient de relever que les universités représentent à elles seules 62 % du patrimoine immobilier des opérateurs. En parallèle de la mission conjointe des inspections générales des finances et de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche sur la dévolution immobilière 74 ( * ) , le précédent secrétaire d'État de l'enseignement supérieur avait annoncé vouloir engager une nouvelle expérimentation de dévolution. Toutefois, plusieurs universités, initialement désireuses d'en faire partie, ont finalement renoncé à se porter candidates compte tenu des conditions proposées, notamment concernant l'accompagnement financier. Une réflexion doit donc être conduite pour préciser la situation immobilière des universités. Toute reprise éventuelle du processus de dévolution devra veiller à assurer une dévolution équilibrée du patrimoine, sauvegardant les intérêts patrimoniaux de l'État, et prenant en compte la capacité réelle des universités à gérer et entretenir leur parc immobilier.
S'agissant des logements dont l'État est propriétaire, un travail a très récemment été engagé par la direction de l'immobilier de l'État afin de rationaliser ce parc et d'harmoniser les modalités d'attribution et de sa gestion. Les axes définis traduisent l'absence préalable de toute prise en compte de ces enjeux, puisqu'il s'agit d'établir une cartographie des logements de fonction, en régularisant les occupations sans titre, ainsi que les modalités de gestion sur les plans technique, administratif et comptable. Les premières informations disponibles soulignent la dispersion des implantations dans plus de 5 300 communes, principalement pour les forces de sécurité ou de défense, mais aussi une concentration de la moitié des logements dans de grandes agglomérations de plus de 100 000 habitants, parc pour lequel une mutualisation est possible.
* 70 Mission Risques et Audit, Rapport d'audit n° 2014-24, « Mission de conseil relative aux loyers budgétaires », mai 2015, et « Rénovation du cadre institutionnel et modernisation des outils de la politique immobilière de l'État », Inspection générale des finances, novembre 2015.
* 71 Immobilier hors bureaux, répondant à une utilisation particulière : bâtiments scolaires ou techniques par exemple.
* 72 D'après le calcul de la mission l'inspection générale des finances à partir des données transmises par France Domaine en 2015.
* 73 Réponse de la direction de l'immobilier de l'État au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, septembre 2016.
* 74 « La dévolution du patrimoine aux universités », rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, septembre 2016.