PREMIÈRE PARTIE : UNE POLITIQUE RÉCENTE, À LA RECHERCHE D'UN NOUVEAU SOUFFLE
I. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT S'APPUIE SUR UN LEVIER BUDGÉTAIRE ET DES OUTILS RÉCEMMENT DÉFINIS
Dans le cadre des changements budgétaires et comptables entraînés par la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances 4 ( * ) , une meilleure appréhension du parc immobilier de l'État a été recherchée, sous l'influence motrice du Parlement 5 ( * ) . Une politique immobilière de l'État a ainsi été définie, s'appuyant sur trois éléments principaux :
- un vecteur budgétaire , le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », créé par la loi du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 6 ( * ) . Contrairement au CAS « Participations financières de l'État », que l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoyait, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » constitue une innovation résultant d'une impulsion parlementaire ;
- une administration , le service des domaines étant devenu le 1 er février 2006 le service France Domaine, opérateur immobilier de l'État, investi d'une mission générale de conception et de mise en oeuvre de la politique immobilière de l'État 7 ( * ) ;
- des principes structurants , comme la distinction entre l'État propriétaire et les ministères occupants.
A. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT » EN INCARNE LA LOGIQUE INITIALE
De fait, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » a été conçu comme l'instrument budgétaire de l'État propriétaire au service de la modernisation de la politique immobilière de l'État, ainsi que, plus largement, un élément de la réforme de l'État. Prenant acte de la maîtrise immobilière par les administrations occupantes, il procède par une logique d'incitation à l'optimisation de la fonction immobilière en instituant un droit de retour sur les produits tirés de la vente des biens immobiliers que les administrations libèrent. Il s'articule autour de deux objectifs : accélérer le rythme des cessions afin de dynamiser le parc et fournir les moyens budgétaires à la conduite de la politique immobilière de l'État. Conformément aux dispositions de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le CAS retrace donc :
- en recettes, les produits tirés de la vente des biens immobiliers de l'État ;
- en dépenses, les dépenses d'investissement ou de fonctionnement concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'État.
Ce cadre initial a ensuite été modifié dans une double perspective :
- de responsabilisation patrimoniale , avec l'introduction par la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 8 ( * ) d'une contribution au désendettement de l'État fixée à hauteur de 15 %, appliquée sur chaque cession. Concurremment, deux exemptions principales étaient prévues pour les immeubles domaniaux mis à la disposition du ministère de la défense et les immeubles domaniaux situés à l'étranger. Tout en prolongeant ces exemptions, la loi du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 9 ( * ) a, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, défini une trajectoire croissante du taux de cette contribution, progressivement relevé à 20 % en 2012, 25 % en 2013, puis 30 % en 2014 ;
- de mutualisation entre ministères , à hauteur de 20 % des produits de cessions, afin de « dégager des marges financières, au profit de projets que les ministères n'ont pas les moyens de financer, alors qu'ils sont pourtant cohérents avec la stratégie de modernisation de la gestion patrimoniale de l'État » 10 ( * ) . La loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 prévoit ce dispositif et réduit ainsi le droit de retour au profit des administrations occupantes à hauteur de 65 % du produit de cession 11 ( * ) .
* 4 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.
* 5 Mentionnons d'une part le débat tenu en séance publique au Sénat le 10 mai 2005 sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères, dont ressortait notamment la nécessité d'une politique immobilière de l'État fortement centralisée, et d'autre part le rapport de Georges Tron, en conclusion d'une mission d'évaluation et de contrôle, « sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'État et des établissements publics », publié le 6 juillet 2005 (rapport d'information n° 2457, XII e législature), relevant l'insuffisance du pilotage de la politique immobilière de l'État, et les surcoûts résultant des effets induits (sous-occupation des locaux disponibles, entretien insuffisant, accroissement tendanciel du parc, etc.).
* 6 Article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 7 Initialement rattaché à la direction générale des impôts, le service a ensuite été transféré à la direction générale de la comptabilité publique, notamment afin de rapprocher la gestion immobilière des autres chantiers de modernisation de l'État conduits par cette direction, et de bénéficier de son positionnement interministériel. La direction de l'immobilier de l'État est aujourd'hui intégrée à la direction générale des finances publiques (DGFiP).
* 8 Article 195 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
* 9 Article 61 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 10 Circulaire du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l'État, JORF du 21 janvier 2009.
* 11 Pour la cession d'un bien-type, hors exceptions, le produit de cession est donc affecté à 65 % à l'administration occupante, à 15 % au désendettement de l'État et à 20 % à l'enveloppe mutualisée.