B. L'AFFIRMATION DE L'ÉTAT PROPRIÉTAIRE
Le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » participe plus largement de la rationalisation de la politique immobilière de l'État ; il constitue le levier budgétaire de l'État propriétaire . La distinction entre l'État propriétaire et les ministères occupants procède d'une facilité théorique dès lors qu'il s'agit bien de la même entité publique. Elle vise surtout à désigner la nécessité d'une gestion centralisée de la fonction immobilière , et à prendre en compte la mutualisation des coûts qui lui sont associés. Ainsi que le précise Jean-Pierre Bayle, président de chambre à la Cour des comptes, lors de la table-ronde organisée par la commission des finances du Sénat sur la politique immobilière de l'État le 13 mai 2015, « l'affirmation de l'État propriétaire [constitue une] innovation par rapport à la situation antérieure où les ministères étaient affectataires, et se comportaient chacun en quasi-propriétaires : ils sont désormais, en théorie du moins, simplement occupants, l'État décidant de la meilleure manière de satisfaire leurs besoins immobiliers » .
Deux circulaires du Premier ministre du 16 janvier 2009 relatives à la politique immobilière de l'État consacrent cette nouvelle politique, dont l'objectif « répond à une triple préoccupation : assurer aux agents de l'État un cadre de travail de qualité et fonctionnel ; faire bénéficier les usagers de bonnes conditions d'accueil ; utiliser le patrimoine public dans des conditions qui garantissent la performance immobilière et la préservation de sa valeur » . Le rôle de l'État propriétaire est clairement affirmé, afin que « l'État assume effectivement son rôle de propriétaire, en matière d'utilisation et de valorisation de ses biens ».
À cette fin, ces circulaires généralisent deux outils incarnant la distinction entre l'État propriétaire et les ministères occupants :
- les loyers budgétaires , introduits par la loi du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 et jusqu'ici expérimentés pour les immeubles des administrations centrales en Île-de-France, sont généralisés au 1 er janvier 2010 et activés afin d'inciter les ministères à la rationalisation de leurs emprises immobilières 12 ( * ) ;
- le nouveau régime juridique de conventions conclues entre l'État propriétaire et les utilisateurs , en remplacement de l'affectation gratuite de biens domaniaux 13 ( * ) . Temporaires et révisables, ces conventions précisent les droits et obligations des deux parties 14 ( * ) et visent à « examiner l'opportunité de l'occupation de ce bien, du point de vue du propriétaire » .
Parallèlement, la loi du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a créé un programme du budget général pour financer l'entretien relevant du propriétaire (programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État), afin de préserver la valeur du patrimoine de l'État et atteindre les objectifs du Grenelle de l'environnement.
La définition des principes de la politique immobilière de l'État s'est accompagnée d'une démarche d'inventaire du parc immobilier, dont la connaissance demeurait très lacunaire, et de stratégie, au travers notamment des schémas pluriannuels de stratégie immobilière mis en place dès 2006. L'information du Parlement sur la conduite de la politique a par ailleurs été renforcée par la création d'un document de politique transversale prévue par la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 15 ( * ) .
* 12 Il est ainsi prévu qu' « un dispositif d'ajustement des dotations dont disposent les administrations pour payer les loyers budgétaires sera également mis en place, dès 2009. Les occupants qui libèrent des surfaces ou choisissent une localisation moins coûteuse seront intéressés par le maintien, pendant deux ans, de la dotation antérieure. Si les occupants n'optimisent pas l'occupation des immeubles domaniaux, en l'absence de schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) ou sans respecter les lignes directrices et le calendrier de leur SPSI validé, et alors qu'une solution de rationalisation leur a été proposée par la direction générale des finances publiques (France Domaine), ils pourront voir leur dotation ajustée, dans les conditions précisées par la charte de gestion ».
* 13 Abrogée par le décret n° 2008-1248 du 1 er décembre 2008. Depuis 2007, France Domaine concluait avec chaque ministère, des conventions retraçant les droits et obligations de l'administration occupante, sorte de « baux » dont les loyers budgétaires feront partie intégrante.
* 14 À savoir, notamment, « le loyer budgétaire et son indexation, les critères d'amélioration de la performance immobilière, le ratio d'occupation cible, l'entretien immobilier relevant du propriétaire et les conditions de rupture ou de renouvellement de ladite convention » (circulaire du 16 janvier 2009).
* 15 Article 160 de la loi n°2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.