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Où va la normalisation ? - En quête d'une stratégie de compétitivité respectueuse de l'intérêt général

12 juillet 2017 : Où va la normalisation ? - En quête d'une stratégie de compétitivité respectueuse de l'intérêt général ( rapport d'information )

II. LA NORMALISATION VOLONTAIRE : ENJEU DE COMPÉTITIVITÉ, DE SOUVERAINETÉ ET DE SIMPLIFICATION

A. UN FACTEUR D'EFFICIENCE ÉCONOMIQUE RECONNU

La mesure de l'impact économique réel de la normalisation est un exercice difficile. De fait, il n'existe pas, à ce jour, d'estimations économétriques faisant véritablement référence.

Toutefois, selon une étude publiée par l'AFNOR en janvier 2016, le recours à la normalisation serait bénéfique en termes économiques, en améliorant de 20 % la croissance du chiffre d'affaires des entreprises qui y participent29(*) et de 19 % le chiffre d'affaires des entreprises à l'export.30(*) Au total, selon cette étude, la normalisation volontaire apporterait chaque année 15 milliards d'euros de chiffre d'affaires annuel pour les entreprises françaises. L'incidence des normes sur la croissance du PIB est ainsi estimée à 0,8 %.

Ces chiffres sont en rapport avec ceux évoqués dans d'autres États. Des études réalisées en Allemagne et au Royaume-Uni confirment la contribution de la normalisation à l'accroissement de la richesse nationale. Elle est ainsi évaluée à 0,3 % pour le Royaume-Uni et à 0,9 % pour l'Allemagne. L'organisme de normalisation allemand (DIN) estime ainsi qu'en Allemagne les normes génèrent jusqu'à 17 milliards d'euros par an, tandis que l'organisme britannique de normalisation, la British Standards Institution (BSI), estime que les normes ont apporté 11 milliards d'euros de croissance du PIB en 2013 et ont contribué pour environ 8,5 milliards aux exportations du Royaume-Uni.31(*)

Au regard de la théorie économique, l'activité de normalisation présente trois types d'avantages.

1. Une meilleure diffusion du progrès technique

Le premier avantage de la normalisation est qu'elle assure une forte diffusion du progrès technique. Ainsi que l'a souligné devant votre rapporteur M. Frédéric Laurent, directeur du Bureau de normalisation du bois et de l'ameublement (BNBA), la normalisation permet aux entreprises de profiter des connaissances de leurs concurrents intervenant sur le même marché, et de découvrir des pratiques qui pourront acquérir le statut de bonnes pratiques.

Les réunions de normalisation - avant même l'adoption d'une norme - sont donc, d'abord, un moyen de mieux connaître l'état des évolutions techniques ou technologiques d'un secteur économique et, le cas échéant, de valider, grâce à des échanges entre pairs, les états de l'art dans des domaines spécifiques. Cela peut s'avérer particulièrement favorable aux PME, qui bénéficient de ce fait d'une large diffusion des nouvelles connaissances techniques sans avoir à exercer d'activité de recherche et de développement.

Pour reprendre le vocabulaire économique, la normalisation produit donc, pour le système économique, des « externalités positives » dans la mesure où elle diffuse des connaissances sans transactions financières ou commerciales. En ce sens, elle constitue un vecteur d'innovation publique favorisant la naissance d'innovations venant prendre appui sur les connaissances techniques partagées dans le cadre du processus de normalisation.

Compte tenu des aspects bénéfiques de ce partage de connaissances, reconnus par tous les acteurs entendus par votre rapporteur, certains ont exprimé leur crainte que les échanges conduits au sein des instances de normalisation puissent constituer des transferts de technologie prohibés par certains textes nationaux (notamment ceux adoptés par les États-Unis) ou européens32(*) dans des domaines jugés sensibles, notamment celui des technologies dites « contrôlées » qui inclut des sources d'énergie comme le gaz, le pétrole ou le nucléaire. Le Bureau de normalisation du pétrole a fait valoir qu'une telle interprétation ouvrirait des sanctions à l'égard des participants aux instances de travail constituées dans ces domaines, dès lors que des représentants de pays faisant l'objet de ces mesures restrictives y sont présents. Par mesure de prévention, des acteurs français du secteur du pétrole s'abstiennent même aujourd'hui de participer à certains travaux, ce qui ne peut que nuire à leur propre stratégie mais également à la diffusion des bonnes pratiques au niveau mondial.

Votre rapporteur estime cette interprétation infondée sur le fond comme sur la forme, car elle reviendrait purement et simplement à remettre en cause le principe même de la normalisation internationale. Elle invite néanmoins à une clarification des textes en la matière, notamment ceux de l'Union européenne, afin de dissiper les craintes des acteurs.

2. Un instrument favorisant les échanges de biens et services
a) Un caractère pro-concurrentiel affirmé...

La normalisation est également un instrument puissant pour faciliter les échanges de biens et de services. En ce sens, son caractère pro-concurrentiel est reconnu de longue date. L'Autorité de la concurrence l'a à nouveau rappelé dans son avis n° 15-A-16 du 16 novembre 2015 portant sur l'examen, au regard des règles de concurrence, des activités de normalisation et de certification.

AVIS N° 15-A-16 DU 16 NOVEMBRE 2015 DE L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE (extraits)

« 5. La normalisation est (...) un processus d'élaboration de standards communs sur lesquels s'accordent les différents acteurs économiques afin de faciliter les échanges commerciaux, tant nationaux qu'internationaux. L'existence de normes consensuelles permet d'abaisser les barrières à l'entrée que constituent les particularismes nationaux et d'ouvrir l'accès à de nouveaux marchés en établissant des règles du jeu claires et équitables pour toutes les entreprises concernées. En facilitant la compatibilité et l'interopérabilité des différents produits et services, l'adoption de normes a un effet pro concurrentiel car elle favorise la diversité de l'offre et permet aux acheteurs de comparer plus aisément les différents biens, ce qui va au soutien d'une concurrence par les mérites.

« 6. De manière générale, la norme permet de réduire un certain nombre d'asymétries d'information entre producteurs et acheteurs, qu'ils soient entreprises ou consommateurs, et contribue ainsi à créer ou à maintenir une forme de confiance entre les opérateurs sans laquelle le marché perd en efficacité. »

La normalisation permet en effet de réduire les coûts liés à l'information et à la coordination des opérateurs économiques, et promeut la concurrence sur le marché.

Ainsi, dans sa contribution écrite, le Bureau de normalisation de la construction métallique indiquait que « dans le domaine de la construction métallique, la norme permet de simplifier les échanges d'informations entre les donneurs d'ordre et les entreprises de travaux. Elle sert généralement de cahier des charges type, ce qui doit générer une optimisation des coûts de construction, en permettant aux entreprises d'établir une estimation précise de leurs travaux et aux donneurs d'ordre de réaliser une comparaison efficace des offres et un suivi approprié des travaux. » Pour sa part, le Bureau de normalisation de l'industrie du béton a fait valoir que « cette démarche confère aux acteurs un avantage économique contribuant entre autres à la réduction des coûts globaux de la construction ».

À cet égard, le recours à certaines normes peut faciliter l'accès à certains marchés. Au cours des auditions, l'exemple a notamment été donné d'une PME qui s'était investie dans l'élaboration d'une norme relative aux échelles à crinoline (norme NF E85-016 juillet 2011 « Éléments d'installations industrielles - Moyens d'accès permanents - Échelles fixes »), en partie fondée sur ses propres solutions techniques et savoir-faire, qui lui a permis, par la suite, d'être sélectionnée dans de nombreux marchés publics en France qui faisaient référence à cette nouvelle norme dans leurs cahiers des charges.

Ainsi que l'ont souligné MM. Jacques Levet et Franck Gambelli, respectivement représentants du MEDEF et de la CPME, la normalisation, portée au niveau européen ou international, est notamment un instrument de pénétration des marchés des pays tiers. Pour certains pays, cette force de pénétration est cependant plus relative, car il n'existe pas de forte intégration du processus de normalisation. C'est en particulier le cas aux États-Unis, où l'on dénombre plusieurs centaines d'organismes habilités à élaborer des normes qui, de fait, revêtent la même valeur que les normes ISO « réceptionnées » dans ce pays. La norme ISO cohabite alors, sur le même plan, avec des normes « locales ».

Quoi qu'il en soit, l'un des exemples les plus flagrants - et les plus connus - du bénéfice de la normalisation est sans doute donné par les conteneurs de marchandises. La normalisation des dimensions et des schémas de construction des conteneurs a été déterminante pour l'essor du trafic maritime mondial de marchandises, en permettant d'assurer une multimodalité qui n'existait pas jusqu'alors.

L'ESSOR DU COMMERCE INTERNATIONAL MARITIME DE MARCHANDISES GRÂCE À LA NORMALISATION DES DIMENSIONS DES CONTENEURS

Pendant plusieurs siècles, le transport maritime des marchandises s'est effectué en vrac, générant ainsi des opérations de transbordement dans les ports relativement longues limitant par là même la rotation des navires.

En 1956, le principe du conteneur sous sa forme actuelle est inventé par Malcom McLean qui, lors de l'acheminement par camions de marchandises au port, décide de désolidariser « la caisse » contenant les marchandises du châssis de la remorque. Confiné pendant plusieurs années aux États-Unis, l'acheminement de marchandises par conteneurs ne prendra véritablement son envol qu'avec la normalisation de leur taille qui assura une interopérabilité dans tous les ports et sur tous les navires de marchandises à travers le monde.

Les premières normes furent fixées par l'American national standards institute (ANSI). L'ISO fixa ensuite des normes au niveau international qui sont aujourd'hui celles utilisées pour le transport maritime et ferroviaire mondial de marchandises (normes ISO 668 « Conteneurs de la série 1 - Classification, dimensions et masses brutes maximales » et ISO 1496 « Conteneurs de la série 1 - Spécifications et essais »).

La normalisation est donc un facilitateur d'échanges de biens, mais également de services. Dans le domaine des services financiers, M. Xavier Mendiboure, secrétaire général du Comité français d'organisation et de normalisation bancaires (CFONB), a notamment indiqué que la normalisation facilitait fortement les transactions internationales, en uniformisant le format des cartes de crédit (avec, notamment, la norme ISO/IEC 7810) ou en instituant des techniques d'échanges de données informatisés entre les institutions financières (norme ISO 20022).

b) ...sous réserve du respect de certains principes

Il n'en reste pas moins qu'en elle-même, l'activité de normalisation est de nature à avantager, au moins dans un premier temps, certains acteurs du marché qui auront su convaincre les autres parties prenantes de la pertinence de leur solution ou, à tout le moins, auront su éviter qu'elle suscite une opposition frontale de leur part. Dans l'absolu, l'accès à certains marchés peut être « verrouillé » par le recours à des normes volontaires qui peuvent obliger certains producteurs ou prestataires à une « montée en gamme » pour y pénétrer.

La question de l'accès aux marchés va d'ailleurs de pair avec celle de l'articulation de la normalisation avec les droits de propriété industrielle, et notamment les brevets. Elle est cruciale dans les nouvelles technologies, où les normes reposent souvent sur des technologies protégées par des brevets - qualifiés d'« essentiels » à ces normes - qui confèrent à leurs titulaires le droit de s'opposer à leur mise en oeuvre. Par exemple, on estime que les standards de la norme 3G, en matière de téléphonie mobile, mobilisent près de 8 000 brevets essentiels.

La normalisation ne peut dès lors poursuivre un objectif pro-concurrentiel que si les détenteurs des brevets incorporés dans la norme n'exigent pas une redevance exorbitante pour la mise en oeuvre des techniques protégées. C'est au sein des instances de normalisation que s'effectue cette conciliation, conditionnée par le respect du principe dit « FRAND - Fair, Reasonnable and Non Discriminatory », selon lequel une norme comportant des brevets essentiels ne peut être élaborée que si les titulaires de droit acceptent de fournir des licences pour l'utilisation de leurs brevets à des conditions raisonnables et non discriminatoires. Lorsqu'un accord sur les conditions d'exploitation des brevets essentiels est trouvé, la norme volontaire permet alors de briser les monopoles de certains fabricants, notamment dans le domaine de l'électricité et des télécoms. Lors de son audition, M. Alain Costes, directeur de la normalisation d'AFNOR, a indiqué que la mise en oeuvre de ce principe faisait l'objet de négociations entre les parties prenantes aux travaux de normalisation et qu'il n'existait pas de règles pour déterminer, in abstracto, ce qui relevait de ce principe.

C'est dans la mesure où l'existence même d'une activité de normalisation internationale est de nature à faciliter l'ouverture de marchés internationaux que l'Organisation mondiale du commerce la regarde favorablement, sous réserve que son mode d'élaboration respecte certains principes essentiels. Elle constitue en effet un instrument permettant de lever les obstacles techniques au commerce.

LA PROMOTION PAR L'ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE DE LA NORMALISATION COMME MOYEN DE LEVER LES OBSTACLES TECHNIQUES AU COMMERCE

Selon l'Organisation mondiale du commerce (OMC) : « Lorsque les prescriptions techniques varient d'un marché à l'autre, les négociants doivent faire face à des coûts à la fois pour l'adaptation (reformulation) du produit et l'évaluation de la conformité pour chaque marché auquel ils souhaitent accéder. Cela comporte des risques de segmentation du marché, d'entrave à la concurrence et de diminution des échanges internationaux.

« Les normes internationales peuvent aider les pays à résoudre ces problèmes : en assurant la comparabilité entre pays et en renseignant les consommateurs sur les marchandises produites à l'étranger ou sur les processus effectués dans d'autres pays, elles peuvent permettre en effet d'obtenir des économies d'échelle et des gains d'efficacité, de réduire le coût des transactions et de faciliter le commerce international. Elles constituent un moyen important de promouvoir la convergence réglementaire. En outre, étant donné que ces normes codifient les connaissances scientifiques et techniques acquises au niveau mondial, leur élaboration et leur utilisation sont importantes pour diffuser ces connaissances et favoriser l'innovation. »

L'Accord de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les obstacles techniques au commerce - dit « Accord OTC » figurant à l'Annexe 1A de l'accord instituant l'OMC -, entré en vigueur le 1er janvier 1995, a renforcé et précisé les dispositions de l'accord plurilatéral initial du Tokyo Round sur les obstacles techniques au commerce, datant de 1979. Il comporte un « Code de pratique pour l'élaboration, l'adoption et l'application des normes », reproduit en son annexe 3.

Distinct de l'accord lui-même, ce code est ouvert à l'acceptation de tout organisme de normalisation ; il donne des indications sur le processus de normalisation (par exemple, les normes doivent être transparentes et les organismes compétents doivent accepter les observations et éviter toute duplication). L'article 4 de l'Accord OTC oblige les États membres à faire en sorte que les organismes à activité normative de leur gouvernement central acceptent et respectent le Code. À ce jour, 164 organismes de normalisation de tous types ont notifié leur acceptation du Code.

Pour les organismes de normalisation non gouvernementaux, l'Accord OTC exige que les pouvoirs publics prennent « toutes mesures raisonnables en leur pouvoir pour faire en sorte que les institutions publiques locales et organismes non gouvernementaux à activité normative de leur ressort territorial (...) acceptent et respectent ce code de pratique ». L'Accord attribue donc aux pouvoirs publics une certaine responsabilité pour ce qui est de faire en sorte que les entités non gouvernementales sur leur territoire se conforment aux règles qui sont énoncées dans le Code et qui, dans une large mesure, reflètent les principes de l'Accord OTC.

L'Accord OTC encourage fortement les membres à utiliser les normes, guides ou recommandations internationaux « pertinents » « comme base » de leur réglementation (articles 2.4 et 5.4 et Annexe 3, paragraphe F, de l'Accord OTC). Ce d'autant qu'il établit la présomption qu'un règlement technique ne crée pas d'obstacle non nécessaire au commerce international s'il est élaboré conformément aux normes internationales « pertinentes » (article 2.5).

L'Accord OTC prévoit la possibilité qu'un membre peut décider de ne pas utiliser une norme s'il estime qu'elle serait inefficace ou (inappropriée par exemple en raison de facteurs climatiques, géographiques ou technologiques) pour réaliser l'objectif de politique générale publique recherché. L'Accord reconnaît aussi que l'on ne saurait attendre des pays en développement qu'ils utilisent des normes internationales qui ne sont pas appropriées aux besoins de leur développement, de leurs finances et de leur commerce (article 12.4).

Source : « Obstacles techniques au commerce - Série des accords de l'OMC », 2014.

3. Un enjeu de qualité

La normalisation permet également d'instituer des standards de qualité et de sécurité qui pourront, le cas échéant, être attestés par le biais d'une activité de certification.

Le Bureau de normalisation de l'industrie du béton a ainsi indiqué à votre rapporteur que, depuis la création des premiers textes dès l'après-guerre, le secteur du béton s'est impliqué continuellement dans l'élaboration de normes volontaires au bénéfice de ses parties intéressées et de la qualité de la construction. De même, pour le Bureau de normalisation de la construction métallique, « dans le domaine de la construction, la norme est également un document de référence qui définit un niveau approprié en termes de sécurité des personnes et des biens et d'aptitude à l'emploi, dans un objectif de limitation des désordres éventuels et donc du coût de la sinistralité associée. »

Au cours des auditions, M. Valéry Laurent, directeur du Bureau de normalisation du bois et de l'ameublement (BNBA), a illustré plus précisément ce rôle de promotion de la qualité en prenant l'exemple de la sécurité des tables à repasser.

LA SÉCURITÉ ET LA QUALITÉ DES PRODUITS DE CONSOMMATION : L'EXEMPLE DES TABLES À REPASSER

Saisie à la suite de plusieurs accidents ménagers liés à l'utilisation de tables à repasser, la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC) a mis en lumière en 2012 les nombreux risques de basculement, d'affaissement (repliement inopiné avec ou sans manoeuvre de la commande du mécanisme), de coupures ainsi que de cisaillements liés à la conception de ces produits.

Or, à l'époque, la sécurité et la qualité de ces produits ne faisaient l'objet d'aucune réglementation précise, permettant de mettre sur le marché des produits peu fiables pour les consommateurs. En conséquence, la CSC a recommandé la mise en place de travaux de normalisation sur la stabilité, la résistance à l'usage, la conception et les finitions ainsi que les systèmes de réglage en hauteur et de verrouillage/déverrouillage de ces produits.

Les travaux conduits ont abouti à la publication en novembre 2016 de la norme NF D80-010 « Tables à repasser à usage domestique - Exigences générales de sécurité et méthode d'essais ». Cette norme propose des spécifications techniques de nature à réduire les risques d'accidents liés à ces produits. Une norme européenne est désormais en préparation, prenant comme base la normalisation française.

C'est en ce sens que M. Etienne Defrance, représentant de l'Association Force-ouvrière consommateurs, a estimé que la normalisation était bénéfique aux consommateurs, en leur permettant de disposer d'une qualité de produits ou de services authentifiée, beaucoup plus objective et sûre que les auto-déclarations ou les labels créés et apposés par les fabricants eux-mêmes. C'est ce qui explique que les associations de consommateurs entendues par votre rapporteur ne critiquent pas le principe même de la normalisation.


* 29 Selon l'étude, le taux de croissance annuel du chiffre d'affaires des entreprises participant au processus de normalisation est de 4 % en moyenne, contre 3,3 % pour l'ensemble des entreprises.

* 30 Selon l'étude, les entreprises exportatrices acheteuses de normes ou participant au processus de normalisation ont un taux d'export de 18,2 % contre 15,3 % pour l'ensemble des entreprises.

* 31 Voir la communication de la Commission européenne « Normes européennes pour le XXIè siècle », 1er juin 2016, COM (2016) 358 final, p. 5.

* 32 En particulier, les règlements adoptés par l'Union européenne à l'encontre de l'Iran ou de la Russie.