B. LE CONTENU DU CONTRAT DE VILLE : DES MOYENS FINANCIERS ET D'ÉVALUATION À RENFORCER
L'article 6 de la loi Lamy précise que les contrats de ville doivent fixer :
- les objectifs, notamment chiffrés, que les signataires s'engagent à poursuivre ;
- la nature des actions à conduire et, le cas échéant, les modalités opérationnelles de leur mise en oeuvre ;
- les moyens humains et financiers mobilisés au titre des politiques de droit commun et des instruments spécifiques de la politique de la ville ;
- les moyens d'ingénierie pour l'élaboration, la conduite et l'évaluation du contrat de ville ;
- les indicateurs permettant de mesurer les résultats obtenus ;
- la structure locale d'évaluation chargée de mesurer et d'évaluer ces résultats.
1. Un contrat de ville qui repose sur trois piliers
Une circulaire du 15 octobre 2014 a précisé les modalités opérationnelles d'élaboration des contrats de ville. Ainsi, le contrat de ville peut prendre deux formes différentes : un contrat unique ou un contrat-cadre intercommunal qui met en cohérence plusieurs conventions territorialisées par commune.
Les contrats de ville reposent sur trois piliers : un pilier « cohésion sociale », un pilier « cadre de vie et renouvellement urbain » et un pilier « développement économique et emploi ». Les thèmes de la jeunesse, de l'égalité femmes-hommes et la prévention de toutes les discriminations doivent être abordés de manière transversale dans les trois piliers.
Ne pouvant aborder tous les thèmes rattachés à chacun des piliers, vos rapporteures ont fait le choix d'aborder à l'occasion de chacun d'eux un ou plusieurs sujets particuliers.
a) Le pilier « cohésion sociale »
Selon la circulaire du 15 octobre 2014 relative aux modalités opérationnelles d'élaboration des contrats de ville, le pilier « cohésion sociale » a pour objectif de mettre en place des actions visant « à réduire la pauvreté, à tisser le lien social et à renforcer la solidarité entre les générations ». Ce volet doit permettre d'aborder les questions d'éducation, de politiques sociales, de santé, d'accès aux services publics mais aussi de prévention de la délinquance et de présence judiciaire.
Vos rapporteures ont constaté lors de leurs déplacements combien la question de la tranquillité publique était prégnante et récurrente pour les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville .
Outre que les services de police et la justice doivent amplifier leurs efforts pour assurer la tranquillité des habitants dans les quartiers, les bailleurs ont également un rôle à jouer en la matière. Les bailleurs dont les locaux remplissent certaines conditions doivent en effet, en application de l'article L. 271-1 du code de la sécurité publique, prendre des mesures afin d'assurer le gardiennage ou la surveillance de leurs locaux afin « d'éviter les risques manifestes pour la sécurité et la tranquillité des locaux. » L'article R. 271-1 du même code précise que cette obligation s'applique aux bailleurs qui gèrent au moins cent logements locatifs situés dans un immeuble ou un groupe d'immeubles collectifs formant un ensemble situé soit dans une zone urbaine sensible, soit dans une commune dont la population dépasse 25 000 habitants ou qui est comprise dans une aire urbaine d'un seul tenant regroupant au moins 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes comptent plus de 15 000 habitants. On ne peut que regretter que ces textes n'aient pas été mis à jour pour prendre en compte les nouveaux quartiers prioritaires. Les bailleurs peuvent également recourir en complément à des agents de prévention et de médiation ou à des correspondants de nuit.
Interrogée sur la mise en oeuvre de ces dispositions, l'Union sociale pour l'habitat (USH) a indiqué à vos rapporteures que le ratio des personnels de proximité par rapport au nombre de logements se situait en moyenne entre 0,6 et 0,8. En effet, selon l'USH, certains bailleurs ont remplacé les gardiens par des responsables de site aux tâches plus variés, d'autres ont préféré développer des dispositifs de médiation en journée et en soirée, enfin d'autres ont recours à des sociétés de sécurité privée. Ces postes restent des postes difficiles et 333 agressions de personnel de proximité suivies d'un arrêt de travail ont été recensées en 2015 par l'Observatoire des faits d'incivilités. En outre, les organismes HLM les plus concernés par ces questions se sont dotés d'un référent sécurité à temps plein ou à temps partiel et 57 % ont équipé leurs biens de dispositifs de vidéoprotection.
Si vos rapporteures ne méconnaissent pas les difficultés des postes de gardiennage dans les quartiers prioritaires, elles considèrent néanmoins que la présence d'un gardien et/ou de dispositifs de médiation en journée et en soirée sont essentiels pour assurer le lien social. Ces dispositifs doivent être encouragés. Elles rappellent également que ces dispositifs sont la nécessaire contrepartie de l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) que les bailleurs sociaux ont obtenu.
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Recommandation n° 5 : Renforcer la présence des gardiens d'immeuble et des dispositifs de médiation en journée et en soirée mis en place par les bailleurs sociaux dans les quartiers prioritaires. |
Cependant, dans certains cas, la présence de gardiens ne peut suffire et des mesures plus fortes doivent être engagées. Les zones de sécurité prioritaires (ZSP) peuvent ainsi être instaurées sur des territoires « dans lesquels des actes de délinquance et d'incivilités sont structurellement enracinés » et qui sont « particulièrement frappés par une dégradation de l'ordre et de la tranquillité publics » 4 ( * ) . Les actions et moyens mis en oeuvre dans ce cadre doivent être adaptés à la situation locale et être concentrés sur un nombre limité d'objectifs.
La mise en oeuvre de ce dispositif suppose une coordination renforcée grâce à la mise en place d'une cellule de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure et d'une cellule de coordination opérationnelle du partenariat chargée de mener des actions de prévention de la délinquance.
On dénombre 76 ZSP en France métropolitaine, mises en place en trois étapes depuis 2012 après consultation des élus locaux. À l'exception de trois zones, les ZSP correspondent à un périmètre de la géographie prioritaire. 82 délégués à la cohésion police-population ont été affectés dans ces zones afin de favoriser un climat de confiance entre la police et les habitants des quartiers. Vos rapporteures ont rencontré le délégué à la cohésion police-population qui officie à Bron. Elles tiennent à souligner l'importance de ce référent pour faciliter le dialogue entre la police et les habitants.
Les résultats des ZSP sont globalement encourageants dans la lutte contre la délinquance mais ils semblent plus nuancés s'agissant de la prévention de la délinquance.
Vos rapporteures estiment que la lutte contre les incivilités et les actions en faveur de la tranquillité publique doivent s'accompagner d'une réponse judiciaire rapide.
Enfin, dans certains quartiers « en difficulté extrême » où on constate l'échec des politiques publiques, où les conditions de vie des habitants et celles des personnels de proximité sont devenues dangereuses et où la mise en place d'une ZSP ne suffit pas, une autre solution doit être envisagée. Ainsi, l'Union sociale pour l'habitat propose pour ces quartiers, dont le nombre est estimé entre 50 et 60, la mise en place d'un dispositif de traitement « de type OIN 5 ( * ) de solidarité ».
Vos rapporteures invitent le Gouvernement à identifier avec les acteurs de la politique de la ville ces quartiers et à réfléchir à la mise en oeuvre d'un dispositif de traitement global des difficultés.
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Recommandation n° 6 : Identifier les quartiers en extrême difficulté dans lesquels les politiques publiques sont en échec et mettre en place un dispositif de traitement global des difficultés. |
Par ailleurs, s'agissant des activités en direction de la jeunesse, le Conseil national des villes, dans un avis rendu le 22 juin 2016 sur la prévention de la (des) radicalisation(s), faisait le constat, partagé par vos rapporteures, que dans nombre de quartiers prioritaires « « le terrain» est occupé par des organisations communautaires, souvent prosélytes, qui offrent aux jeunes et à leur famille gratuitement ou à bas coût des animations ou des activités éducatives ou occupationnelles dans des temps et des espaces désertés par les institutions. Paradoxalement au vu des enjeux, l'offre républicaine pourtant conséquente en termes de dispositifs s'amenuise, et laisse le champ libre à cette « autre offre » le soir, le week-end, ou lors des vacances scolaires (notamment au mois d'août) ».
Lors de leur déplacement dans le quartier de la Duchère à Lyon, vos rapporteures ont pu mesurer l'importance de mettre en oeuvre des activités en direction des jeunes. Ainsi, le club de football Lyon Duchère AS, présidé par M. Mohamed Tria, propose un projet socio-éducatif axé autour de quatre piliers : remettre le club autour du quartier, favoriser l'accès à l'emploi et à la formation en organisant par exemple un forum des métiers ou encore un Job Dating , allier sport et projet éducatif grâce à l'ouverture d'une section sportive au collège et enfin encourager un comportement citoyen.
De même, la commune de La Courneuve, où se sont rendues vos rapporteures, a ouvert une Maison pour Tous au coeur du quartier des 4 000 Nord, qui accueille notamment une équipe du centre social, l'unité territoriale Rénovation urbaine de Plaine Commune et une antenne du service jeunesse qui propose des activités sportives et culturelles.
Vos rapporteures tiennent à rappeler l'importance, pour les habitants des quartiers, que l'État et les collectivités territoriales continuent d'intervenir dans ces territoires et que soient maintenus dans ces quartiers des activités pour les jeunes mais aussi des services publics et des commerces, comme vos rapporteures ont pu le voir à Bron dans le quartier Terraillon où l'action de l'EPARECA a permis d'installer une crèche, un bureau de poste, un pôle « lecture » associé à un pôle « emploi proximité » et la maison de la Métropole point d'entrée vers les services de la Métropole de Lyon.
b) Le pilier « cadre de vie et renouvellement urbain »
Le pilier « cadre de vie et renouvellent urbain » a pour objet de relayer les actions relatives au cadre de vie, qu'elles s'inscrivent dans le cadre du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) ou non.
On peut se féliciter que le NPNRU soit clairement identifié dans le contrat de ville permettant ainsi une meilleure cohérence entre des actions menées au titre du volet social et celles menées au titre du volet urbain.
La problématique du NPNRU sera traitée plus longuement dans la partie IV du présent rapport.
c) Le pilier « développement économique et emploi »
Selon le rapport annuel 2016 de l'Observatoire national de la politique de la ville (ONPV), dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, le taux de chômage atteint 26,4 % contre 10,1 % dans les unités urbaines englobantes ; le taux d'activité est également très inférieur à celui des unités urbaines englobantes puisqu'il atteint 59 % contre 72 %. Ces chiffres expliquent que le développement économique et l'emploi, qui représente un enjeu majeur pour ces quartiers, soient obligatoirement déclinés dans les contrats de ville.
La Caisse des dépôts et consignations, acteur historique de la politique de la ville, s'est fortement mobilisée sur le volet économique des contrats de ville, notamment sur les aspects relatifs à la création d'activités et à l'investissement immobilier. La Caisse a financé un expert qui est intervenu dans un grand nombre de territoires pour aider les parties à élaborer ce volet du contrat de ville. Elle a également déployé des crédits d'ingénierie pour mener des réflexions stratégiques sur l'immobilier d'entreprise ou sur les stratégies commerciales.
L'EPARECA est également intervenu afin d'aider les collectivités dont les quartiers font l'objet du NPNRU à affiner leur stratégie de développement économique et à favoriser la mixité fonctionnelle. Un recensement et une analyse du tissu économique, artisanal et commercial des 216 quartiers d'intérêt national du NPNRU ont été réalisés et communiqués aux préfets, maires et présidents des EPCI concernés.
Vos rapporteures constatent que les dispositifs relatifs au développement de l'économie et à l'emploi sont multiples en direction de ces quartiers, qu'il s'agisse de favoriser la formation ou la requalification des jeunes des quartiers prioritaires, l'accompagnement vers l'emploi ou la création d'entreprise ainsi que de faciliter le développement économique et la création ou le maintien de l'activité dans ces quartiers. On citera par exemple l'école de la deuxième chance, l'EPIDE, les contrats spécifiques pour les jeunes, les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises, le dispositif de zones franches urbaines (ZFU)-territoires entrepreneurs, le dispositif d'accompagnement à la création d'activité (NACRE) ou encore le soutien de BPI France ou de l'Agence France Entrepreneur. Ces dispositifs ont pour partie été présentés dans les avis budgétaires 6 ( * ) de votre corapporteure Annie Guillemot.
Vos rapporteures souhaitent cependant attirer l'attention des pouvoirs publics sur le fait qu'une des principales difficultés rencontrées par les habitants dans leur recherche d'emploi, mais aussi dans l'accès aux services publics qui est de plus en plus souvent dématérialisé, réside dans l'absence de maîtrise du français et des nouvelles technologies numériques, comme l'ont confirmé plusieurs acteurs rencontrés lors de leurs déplacements et notamment les responsables de la régie de quartier « Réussir l'Insertion à Bron » (RIB). Vos rapporteures souhaitent que l'État mais aussi les collectivités territoriales soient attentifs aux moyens alloués aux associations, comme les régies de quartier, qui accompagnent les habitants dans leur accès aux droits et à l'emploi, ainsi qu'aux moyens dédiés à la lutte contre l'illettrisme, la maîtrise des savoirs de base étant en effet un préalable pour pouvoir suivre une formation ou occuper un emploi.
Dans le cadre du présent rapport, vos rapporteures ont choisi de concentrer leur examen sur le dispositif de zones franches urbaines (ZFU) - territoires entrepreneurs créé par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, avant d'être réformé en 2014. Une centaine de ZFU - territoires entrepreneurs ont été instaurées, qui concernent des quartiers rencontrant des difficultés importantes comme un déficit d'activités économiques et un taux de chômage élevé. Vos rapporteures se sont rendues dans les ZFU de Saint-Herblain et de La Duchère à Lyon. Les entreprises qui se créent ou s'installent dans ces zones jusqu'au 31 décembre 2020 -soit la durée du contrat de ville- bénéficient d'exonérations d'impôt sur les bénéfices dans une certaine limite et sous réserve de respecter une clause locale d'embauche.
Les ZFU-territoires entrepreneurs font l'objet d'appréciations diverses : pour certaines personnes entendues, le dispositif est très satisfaisant mais pas suffisant pour relancer l'activité ; pour d'autres, la refonte du dispositif en 2014 en a limité l'intérêt. En outre, il convient de rappeler que les dispositifs fiscaux ne sont pas le seul critère pris en compte par les entreprises pour s'installer ou rester dans les quartiers prioritaires. D'autres éléments interviennent dans la prise de décision comme le fait d'avoir des locaux fonctionnels, un réseau numérique adapté, ou une mobilité facilitée par l'accès à des moyens de transport accessibles, comme le montre l'exemple de la cour artisanale de Saint-Herblain présenté à vos rapporteures.
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L'EXEMPLE DE LA COUR ARTISANALE DE SAINT-HERBLAIN La cour artisanale de Saint-Herblain en Loire-Atlantique s'inscrit dans le projet de renouvellement urbain du quartier Bellevue. Cette cour artisanale située sur l'emprise de l'ancien centre commercial et dans une zone franche urbaine-territoires entrepreneurs a été conçue pour répondre aux besoins des artisans et des personnes exerçant une activité tertiaire. Elle accueille des PME et des jeunes entreprises, et présente l'avantage d'avoir un accès facile aux grands axes de circulation. La Caisse des dépôts et consignations et l'entreprise publique locale Loire Océan développement sont intervenues dans le montage financier et opérationnel. Pour faciliter l'installation des entreprises, des baux dérogatoires de deux ans reconductibles ont également été mis en place aux côtés de baux classiques. Source : Commission des affaires économiques |
Le dispositif de ZFU-territoires entrepreneurs fait actuellement l'objet d'une évaluation par une mission de l'IGAS-IGF qui devrait rendre ses conclusions à l'été 2017.
Lors de la campagne présidentielle, M. Emmanuel Macron, alors candidat, a annoncé vouloir restaurer 7 ( * ) un dispositif d'emplois francs qui permettrait « lorsqu'une entreprise, où qu'elle soit située, embauchera un habitant des quartiers prioritaires de la politique de la ville en CDI, [de] bénéficier d'une prime de 15 000 euros, étalée sur les trois premières années (...). En CDD, la prime sera de 5 000 euros sur les deux premières années . »
Vos rapporteures ne savent pas si ce nouveau dispositif d'emplois francs a vocation à remplacer le dispositif des ZFU-territoires entrepreneurs, mais elles considèrent en tout état de cause qu'il ne faut pas opposer aides à la personne (comme les emplois francs) et aides en fonction de l'implantation géographique (comme les ZFU), chaque dispositif présentant ses avantages et ses inconvénients. Elles invitent le Gouvernement à mener une réflexion sur ces deux formes d'actions afin de pouvoir déterminer les dispositifs les plus efficients pour développer de l'activité et des emplois au bénéfice des habitants des quartiers prioritaires, tout en évitant, ou du moins en limitant le plus possible, les effets d'aubaine.
Si la mission de l'IGAS-IGF concluait au maintien des ZFU-territoires entrepreneurs, elles demandent également au Gouvernement d'examiner les conséquences d'un alignement des périmètres ZFU-territoires entrepreneurs sur celui des quartiers prioritaires afin d'examiner si ce changement permettrait une meilleure lisibilité du dispositif et de meilleurs résultats.
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Recommandation n° 7 : Développement de l'activité et de l'emploi dans les QPV : rechercher la meilleure articulation entre aides à la personne (type contrat franc) et aides liées à l'implantation géographique (type ZFU). Recommandation n° 8 : Évaluer l'opportunité d'une extension du périmètre des ZFU pour l'aligner sur le périmètre des quartiers prioritaires. |
2. Une identification et un déploiement des moyens financiers et notamment des crédits de droit commun qui doivent être améliorés
a) Les moyens financiers qui résultent du classement en géographie prioritaire
Le classement en géographie prioritaire déclenche l'application de dispositifs financiers au bénéfice des collectivités territoriales, des habitants des quartiers ou des acteurs qui agissent dans ces quartiers. Sans prétendre à l'exhaustivité, on mentionnera parmi les leviers financiers :
- une mobilisation des crédits de droit commun ;
- les crédits budgétaires spécifiques (Programme 147 politique de la ville) en complément des crédits de droit commun. Vos rapporteures constatent une relative stabilité de ces crédits sur les trois dernières années. Ils atteignent 514,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 429,4 millions d'euros en crédits de paiement pour 2017. Dans un contexte d'économies budgétaires, elles invitent le Gouvernement à ne pas sacrifier ces crédits qui permettront de soutenir les actions des associations qui agissent en direction des habitants des quartiers prioritaires ;
- les sommes allouées au programme national de rénovation urbaine et au programme national de renouvellement urbain ;
- des dotations aux collectivités locales concernées par la géographie prioritaire de la politique de la ville : dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et dotation politique de la ville (DPV). Chaque année vos rapporteures sont interpellées par les élus locaux sur leur montant. La DSU a été réformée à l'occasion de la loi de finances pour 2017 afin de revoir la répartition de la dotation entre communes bénéficiaires dont le nombre a été diminué. S'agissant de la DPV, l'article 2 de la loi Lamy prévoyait la remise d'un rapport sur les conditions de mise en place d'une dotation « politique de la ville » en remplacement de la dotation de développement urbain. Vos rapporteures ont constaté que le Gouvernement n'avait pas remis ce rapport et s'était contenté de rebaptiser la DDU en DPV dans la loi de finances pour 2015 sans cependant en modifier les conditions. La réforme de la DPV annoncée pour 2016, dont le montant a été augmenté de 50 % en 2017, a été reportée en 2017. Vos rapporteures seront extrêmement attentives aux effets de ces deux réformes.
En outre, les élus locaux peuvent également demander à bénéficier des crédits européens . L'article 1 er de la loi Lamy prévoit que sont intégrées dans les contrats de ville les actions relevant des fonds européens structurels et d'investissement. Les régions doivent en effet consacrer environ 10 % de leur enveloppe FEDER-FSE au financement des actions concernant le développement urbain intégré durable, dont la politique de la ville. En complément, 10 % du programme FSE seront consacrés par l'État à des actions en direction des habitants des quartiers prioritaires. Selon le CGET, 769 millions d'euros du FEDER-FSE sont ainsi mobilisés. En période budgétaire contrainte, vos rapporteures rappellent l'utilité pour les élus locaux de solliciter ces crédits.
En outre, les communes ou EPCI comportant au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville peuvent demander à bénéficier du surclassement dans une catégorie démographique supérieure, prévu par l'article 88 de loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Ce surclassement permet une augmentation de la capacité de recrutement de certains emplois. Les fonctionnaires territoriaux peuvent bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire dès lors qu'ils exercent à titre principal certaines fonctions dont la liste est précisée par décret dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ou dans les services et équipements « situés en périphérie de ces quartiers et assurant leur service en relation directe avec la population de ces quartiers ».
Plusieurs mesures concernent plus spécifiquement les habitants de ces quartiers et les acteurs économiques et sociaux qui interviennent dans ces quartiers. On citera notamment :
- l'exonération pour les entreprises implantées en ZFU-territoires entrepreneurs (pour un montant de 214 millions d'euros 8 ( * ) ) ;
- l'exonération de cotisation foncière des entreprises et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pour les petits commerces dans les quartiers prioritaires (pour environ 24 millions d'euros) ;
- la TVA au taux réduit de 5,5 % pour l'achat d'un logement en accession sociale à la propriété (soit 139 millions d'euros) ;
- l'exonération de supplément de loyer de solidarité ;
- l'abattement de 30 % sur la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des bailleurs sociaux (soit 66 millions d'euros).
Vos rapporteures souhaitent revenir plus longuement sur la mise en oeuvre de l'abattement de TFPB qui a donné lieu à d'importantes critiques de la part des élus. Pour mémoire, cet abattement octroyé aux bailleurs sociaux est la contrepartie de leur engagement à améliorer la qualité de vie des habitants des quartiers prioritaires. Il est soumis à plusieurs conditions qui ont été renforcées à l'occasion de la loi de finances rectificative pour 2016 : la conclusion d'un contrat de ville par le bailleur et la conclusion d'une convention, annexée au contrat de ville, conclue avec la commune, l'EPCI et le préfet, relative à l'entretien et à la gestion du parc et ayant pour but d'améliorer la qualité du service rendu aux locataires. Cette convention doit être signée au plus tard le 31 mars 2017.
Plusieurs communes peuvent légitimement s'estimer perdantes en raison de ce manque à gagner. En effet, la compensation par l'État même si elle atteint 40 % - taux dérogatoire au taux fixé pour les autres dépenses fiscales - demeure insuffisante à compenser les pertes, le reste à charge pour les communes étant estimé à 99 millions par le CGET. Certains élus regrettaient de ne pas pouvoir connaître le montant exact de cet abattement. Depuis juin 2017, la Direction générale des finances publiques, sur la demande de la Cour des comptes et de la commission des finances de l'Assemblée nationale, met à la disposition des collectivités locales un état détaillé récapitulant l'ensemble des allocations compensatrices d'exonérations fiscales versées aux collectivités locales et aux EPCI. Vos rapporteures saluent cette démarche qui permettra désormais à chaque collectivité concernée de connaître les montants en jeu.
En outre, plusieurs acteurs locaux ont indiqué à vos rapporteures que le niveau des contreparties mises en place par les bailleurs sociaux n'était pas toujours à la hauteur du manque à gagner .
Le manque à gagner lié à l'abattement de TFPB combiné à des contreparties parfois jugées insuffisantes explique que certains élus locaux aient pu se montrer réticents, voire même opposés à la signature de cette convention d'abattement ou au contrat de ville. La préfecture du Nord a ainsi donné l'exemple de la communauté de communes de Coeur d'Ostrevent, où la convention relative à l'utilisation de la TFPB a été signée in extremis, ainsi que l'exemple des élus de la communauté d'agglomération du Douaisis qui n'ont pas souhaité signer la convention d'abattement. La préfecture de Loire-Atlantique a indiqué qu'un travail de pédagogie avait été nécessaire auprès de la commune de Châteaubriant, notamment pour expliquer l'objet et le contenu de la convention d'utilisation de l'abattement, et pour démontrer que le manque à gagner pour la collectivité était trois fois inférieur aux crédits spécifiques qui seraient mobilisés par l'État. Notre collègue Vincent Capo-Canellas, sénateur-maire du Bourget, ville entrante dans la géographie prioritaire, a indiqué à vos rapporteures que l'accompagnement de l'État pour expliquer les conséquences du classement en quartier prioritaire lui avait paru insuffisant.
Vos rapporteures souhaitent que le Gouvernement mène une étude sur les contreparties de l'abattement de TFPB et sur l'opportunité d'instaurer un mécanisme de suspension de l'abattement en cas de contreparties déficientes. Elles invitent également le CGET à rédiger un guide à destination des nouvelles collectivités entrantes dans la géographie prioritaire dans lequel seraient indiquées l'ensemble des conséquences juridiques et financières de ce classement afin d'éviter autant que possible les refus de contractualiser des communes.
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Recommandation n° 9 : Maintenir le niveau des crédits du programme 147 (politique de la ville). Recommandation n° 10 : Mener une étude nationale sur les contreparties de l'abattement de TFPB et sur l'opportunité d'instaurer un mécanisme de suspension de l'abattement en cas de contreparties déficientes. Recommandation n° 11 : Informer les présidents des intercommunalités et les maires des communes entrantes dans la géographie prioritaire des conséquences du classement en géographie prioritaire. |
b) Des contrats de ville souvent silencieux quant aux moyens de droit commun mobilisés
La loi Lamy a souligné à plusieurs reprises la nécessité de mobiliser les actions de politiques publiques relevant du droit commun. Ainsi, il est rappelé à l'article 1 er que la politique de la ville « mobilise et adapte, en premier lieu, les actions relevant des politiques publiques de droit commun et, lorsque la nature des difficultés le nécessite, met en oeuvre les instruments qui lui sont propres . »
Il est également précisé dans la définition des contrats de ville, à l'article 6, que « les signataires du contrat de ville s'engagent, dans le cadre de leurs compétences respectives, à mettre en oeuvre les actions de droit commun concourant à la réalisation des objectifs » de la politique de la ville. Les contrats de ville doivent comporter « les moyens humains et financiers mobilisés au titre des politiques de droit commun et des instruments spécifiques ».
Vos rapporteures ne peuvent à ce stade évaluer la mobilisation des crédits de droit commun et garantir que les crédits spécifiques ne viennent pas en substitution de ces crédits de droit commun. En effet, il résulte de la lecture de différents contrats de ville et des auditions menées par vos rapporteures que si de nombreux contrats de ville prévoient des « fiches d'engagement » qui indiquent les politiques mobilisables et des objectifs à atteindre, en revanche, les moyens financiers et humains, à l'exception de ceux mobilisés par les bailleurs sociaux qui sont clairement identifiés dans la convention d'abattement de TFPB 9 ( * ) , sont peu ou pas détaillés dans les contrats de ville. Le CGET reconnaît que la formalisation des moyens mobilisés porte, dans une part significative des contrats, essentiellement sur les crédits spécifiques de la ville .
Plusieurs explications ont pu être avancées à cette absence d'identification formelle des moyens dans les contrats de ville. Ainsi, les délais impartis pour conclure le contrat de ville n'auraient pas toujours permis de réaliser un diagnostic exhaustif des moyens de droit commun. Certains acteurs ont souligné la difficulté de lister des moyens pour une période de cinq ans, dans un contexte de contrainte budgétaire non stabilisé pour l'ensemble des partenaires et en contradiction avec le principe de l'annualité budgétaire. L'absence d'outils adaptés pour déterminer les moyens de droit commun applicables sur le territoire et les délais nécessaires pour les définir en raison de moyens d'ingénierie insuffisants ont également été avancés. Le contexte politique - avec changement de majorité au sein des conseils départementaux et régionaux - a également pu retarder les engagements de certaines collectivités. Enfin, certains ont relevé la difficulté de traduire localement les conventions interministérielles qui ont pour objet de « territorialiser les politiques sectorielles pour concentrer les moyens de droit commun dans les quartiers prioritaires ».
Vos rapporteures notent cependant une volonté de certains élus locaux et de l'État d'avancer sur ces questions d'identification des moyens de droit commun . Ainsi, si les contrats de ville du département de Loire-Atlantique ne précisent pas les moyens humains et financiers mobilisés au titre des politiques de droit commun et des instruments spécifiques, la préfecture a néanmoins procédé en 2016 à un recensement des moyens mobilisés au titre des politiques de droit commun et a conclu avec les principaux services et opérateurs de l'État des conventions départementales d'objectifs pour les quartiers prioritaires qui déclinent au niveau départemental les conventions interministérielles.
De même, la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole comme le département du Nord mènent un travail de recensement de leurs crédits et actions relevant de leurs politiques de droit commun. De l'aveu des différents interlocuteurs, ce travail s'avère très complexe et demande du temps dans la mesure où il nécessite la mise en place d'une nouvelle démarche d'analyse financière territorialisée des politiques menées et d'outils adaptés. La Métropole d'Aix-Marseille Provence a indiqué réfléchir au recours à une aide extérieure pour travailler sur l'évaluation de l'ensemble des contributions qui relèvent des politiques de droit commun comme de la politique de la ville.
Le CGET a apporté plusieurs solutions pour remédier à cette absence d'identification formelle des crédits.
D'une part, en réponse à la Cour des comptes qui soulignait en 2016 10 ( * ) l'absence de progression dans l'identification des crédits de droit commun et imputait cette situation « à l'incapacité technique des acteurs à déterminer de façon précise les bénéficiaires des dispositifs de droit commun qui résident dans les quartiers prioritaires » , le CGET a mis en place un outil de géo-référencement qui pourra être mis à disposition de l'ensemble des services déconcentrés de l'État et des collectivités à compter de l'été 2017.
D'autre part, le CGET a indiqué qu'à partir de 2017, les engagements de droit commun seraient désormais répertoriés dans « des annexes d'engagements de services publics » en lieu et place des précédentes annexes financières. Ces annexes indiqueront les moyens financiers, humains et techniques déployés et préciseront ceux qui font l'objet d'un renforcement pour répondre aux difficultés rencontrées dans les quartiers. Ces nouvelles annexes doivent, selon le CGET, faciliter le pilotage des crédits de droit commun et leur éventuel renforcement, et montrer leur complémentarité avec les crédits spécifiques de la politique de la ville.
Ces nouvelles annexes devraient également répondre aux critiques selon lesquelles tous les engagements ne seraient pas nécessairement monétisables, le CGET ayant donné l'exemple selon lequel il serait moins pertinent de traduire sur le plan financier le nombre d'emplois policiers que de prévoir la pérennisation d'une ZSP.
Vos rapporteures s'interrogent sur ces nouvelles annexes et souhaitent que les contrats eux-mêmes restent suffisamment précis. Elles estiment que l'identification des crédits de droit commun est un élément essentiel d'appréciation pour les acteurs de la politique de la ville mais aussi pour les parlementaires de la mise en oeuvre de la politique de la ville. En effet, en l'absence d'éléments précis comment vérifier que les crédits spécifiques de la politique de la ville ne s'appliquent pas à la place des crédits de droit commun ?
Quant au niveau d'engagement, l'État a un rôle majeur à jouer dans la mobilisation des crédits de droit commun des partenaires du contrat de ville, les intercommunalités n'ayant pas nécessairement les moyens de mobiliser fortement les partenaires du contrat. Mais cela suppose également que l'État donne l'exemple. Or, pour l'Association France Urbaine, « force est de constater que la mobilisation des droits communs de l'État reste, une nouvelle fois, le maillon faible de la politique de la ville, faute d'une impulsion suffisante au plus haut niveau du gouvernement ». Vos rapporteures souhaitent que l'État veille à ce que les ministères se mobilisent dans l'identification des crédits de droit commun et qu'il développe des outils d'identification et de suivi du déploiement des crédits de droit commun pendant la durée du contrat de ville. La signature d'une nouvelle génération de conventions interministérielles pour la période 2016-2020 au niveau national et l'élaboration annuelle du rapport « politique de la ville » par les collectivités territoriales sera l'occasion de mobiliser l'ensemble des acteurs concernés.
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Recommandation n° 12 : Mobiliser les ministères dans l'identification des crédits de droit commun. Recommandation n° 13 : Mettre en place des outils d'identification et de suivi du déploiement des crédits de droit commun pendant la durée du contrat de ville. |
3. Des modalités d'évaluation des contrats de ville qui doivent être consolidées
Le contrat de ville doit prévoir ses modalités d'évaluation en précisant :
- les moyens d'ingénierie mis en place pour l'élaboration, la conduite et l'évaluation du contrat de ville ;
- les indicateurs permettant de mesurer les résultats obtenus. Outre les indicateurs disponibles au niveau national pour chaque quartier prioritaire, les contrats de ville incluent des indicateurs et éléments d'appréciation qualitative issus de l'observation locale ;
- la structure locale d'évaluation chargée de mesurer et d'évaluer ces résultats selon la méthodologie nationale élaborée par l'Observatoire national de la politique de la ville, à laquelle tous les signataires du contrat doivent communiquer leurs données.
Le comité de pilotage chargé d'élaborer et de mettre en oeuvre le contrat de ville doit assurer l'évaluation du contrat. Le conseil citoyen participe également à cette évaluation.
Pour aider les acteurs locaux à évaluer les contrats de ville, le CGET et l'ONPV ont diffusé début 2017 un kit méthodologique sur les modalités d'évaluation des contrats de ville. Le guide rappelle que les contrats devront être évalués à mi-parcours afin, selon le guide, « de réajuster la stratégie déployée, en réinterrogeant ses orientations et en actualisant la programmation des actions » puis au terme du contrat de ville. Certains acteurs locaux ont regretté que ces outils n'aient pas été élaborés plus tôt. Selon l'IRDSU, « la question de l'évaluation n'a pas été suffisamment prise en compte dans la conception même de nombre de contrats de ville ».
Par ailleurs, à partir de 2017, un rapport politique de la ville doit être élaboré par les collectivités locales. Ce rapport, qui est présenté par le maire et le président de l'EPCI à leur assemblée respective, porte sur « la situation de la collectivité au regard de la politique de la ville, les actions qu'elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de nature à améliorer cette situation. » Les conseils citoyens sont consultés au préalable. Le CGET a formulé en mars 2017 des orientations méthodologiques pour l'élaboration de ce rapport. Il a rappelé à cette occasion qu'une partie des éléments de ce rapport a vocation à être utilisée dans le cadre de l'évaluation du contrat de ville. Le rapport doit notamment comprendre une analyse transversale qui rappelle les orientations du projet de territoire ainsi que les modalités de gouvernance, les modalités de participation des conseils citoyens et l'ingénierie déployée pour assurer le suivi des contrats de ville. Le rapport doit en outre faire le bilan des actions mises en oeuvre et préciser les moyens financiers engagés.
Certaines collectivités ont décidé de s'impliquer pleinement dans cette évaluation. Ainsi, la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole a décidé de mettre en place une mission spécifique sur ce sujet, intitulée « OSE » (observation-suivi-évaluation), assurée par les chargées de mission « animation territoriale », qui a pour objectif de mobiliser l'ensemble des partenaires au contrat de ville.
Si cette mobilisation des élus locaux est louable, vos rapporteures sont conscientes que toutes les collectivités n'ont pas nécessairement les moyens pour mener dans de bonnes conditions cette évaluation. L'ADCF a d'ailleurs attiré l'attention de vos rapporteures sur le nombre de documents de reporting demandés, estimant qu'ils étaient « en décalage avec les données à disposition et le temps que les équipes peuvent y consacrer ». Vos rapporteures demandent au Gouvernement de veiller à ce que les collectivités aient les outils et les moyens d'ingénierie nécessaires pour évaluer les contrats de ville.
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Recommandation n° 14 : Veiller à ce que les collectivités aient les outils et les moyens d'ingénierie nécessaires pour évaluer les contrats de ville. |
* 4 Circulaire du 30 juillet 2012.
* 5 Opération d'intérêt national
* 6 Avis n° 109 (2014-2015) sur le projet de loi de finances pour 2015 - Tome VIII Politique des territoires (Ville) ; Avis n° 165 (2015-2016) sur le projet de loi de finances pour 2016 - Tome VIII Politique des territoires (Ville) ; Avis n° 141 (2016-2017) sur le projet de loi de finances pour 2017 - Tome VIII Politique des territoires (Ville)
* 7 Pour mémoire, une expérimentation d'un dispositif d'emplois francs a été arrêtée en 2014 par le Gouvernement qui estimait que le dispositif nécessitait d'être refondu.
* 8 Les évaluations financières ont été transmises par le CGET et concernent l'année 2017 sauf lorsque les données ne sont pas disponibles, l'année de référence étant alors celle de 2016.
* 9 Cette convention qui doit être rattachée au contrat de ville doit identifier les moyens de droit commun que les bailleurs sociaux mettent en place dans les quartiers et indiquer les moyens qu'ils proposent pour renforcer ce droit commun et ceux qui relèvent de dispositifs spécifiques.
* 10 Rapport annuel de la cour des comptes 2016 - La politique de la ville : un cadre rénové, des priorités à préciser