II. LES CONTRATS DE VILLE : UNE MEILLEURE GOUVERNANCE AU NIVEAU INTERCOMMUNAL MAIS UNE MOBILISATION INSUFFISANTE DES MOYENS FINANCIERS ET D'ÉVALUATION
La contractualisation de la politique de la ville est un principe ancien revendiqué par les acteurs de cette politique.
Les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) avaient pour objectif de « mettre en cohérence les politiques à destination des quartiers prioritaires ». Ils étaient répartis en trois catégories selon le niveau de difficultés rencontrées et le niveau des moyens à mobiliser. Selon l'étude d'impact jointe au projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, ces contrats faisaient l'objet de critiques. Outre une défaillance dans la mise en cohérence des outils de la cohésion sociale et ceux de la rénovation urbaine, on relevait de nombreuses insuffisances qu'il s'agisse des engagements sur les crédits de droit commun, de la mobilisation des partenaires de la politique de la ville, du pilotage intercommunal ou encore de l'évaluation.
La loi Lamy a cherché à remédier à ces difficultés au travers des nouveaux contrats de ville.
A. UN PILOTAGE À L'ÉCHELLE INTERCOMMUNALE DES CONTRATS DE VILLE QUI ASSOCIENT DE NOMBREUX ACTEURS
L'article 6 de la loi Lamy précise que les contrats de ville mettent en oeuvre la politique de la ville. Ils présentent plusieurs caractéristiques en termes de périmètre, d'acteurs associés et de période d'application.
1. Des contrats de ville adossés au mandat municipal qui associent de nombreux acteurs
a) Une contractualisation adossée au mandat municipal
Parmi les caractéristiques des nouveaux contrats de ville, le Gouvernement signalait « le calage des échéances contractuelles sur les mandats municipaux afin de mettre en évidence l'enjeu politique fort de ces contrats, le contrat de ville devant être adossé au projet de territoire porté par l'intercommunalité ou, à défaut, la commune ». Ainsi, ces contrats d'une durée de six ans doivent être signés dans l'année du renouvellement général des conseils municipaux et entrent en vigueur le 1 er janvier de l'année suivante. Si ces délais ne peuvent être respectés, les élus disposent d'un délai supplémentaire, les contrats devant alors être conclus au plus tard l'année suivant celle du renouvellement précité. Ces contrats peuvent être actualisés tous les trois ans si « la rapidité des évolutions observées le justifie ».
Selon le CGET, 435 contrats de ville ont été signés dans les délais impartis. Ils concernent 5,5 millions de personnes et couvrent le périmètre de 1 514 quartiers prioritaires de la politique de la ville situés dans environ 850 communes.
Il convient de noter que seules deux communes , comprenant chacune un quartier prioritaire, ont refusé de s'engager dans ce processus contractuel. La commune de Beaune (Côte-d'Or) a indiqué à vos rapporteures avoir refusé de signer le contrat de ville pour des raisons budgétaires, les pertes des recettes fiscales se révélant, selon elle, supérieures aux dotations attendues de l'État et aux dépenses liées aux obligations imposées par ces contrats. Pour la commune de Sarrebourg (Moselle), c'est un désaccord avec le CGET sur le découpage du quartier prioritaire qui a conduit au refus de signer le contrat.
b) Une démarche contractuelle qui a vocation à mobiliser de nombreux acteurs
L'article 6 de la loi Lamy précise que les contrats sont signés par les régions et les départements et qu'ils peuvent l'être par la Caisse des dépôts et consignations, les bailleurs sociaux, les organismes de protection sociale, les chambres consulaires et les autorités organisatrices de la mobilité. La loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a complété, à l'initiative du Gouvernement, cette liste par l'ajout des établissements d'enseignement supérieur. L'objectif de la loi Lamy de mobiliser un grand nombre d'acteurs autour des contrats de ville est atteint comme le montre le tableau ci-dessous.
TAUX DE CONCLUSION DES CONTRATS DE VILLE PAR LES
ACTEURS
DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
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Bailleurs sociaux |
98 % |
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Conseils départementaux |
98 % |
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Caisses d'allocations familiales |
97 % |
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Caisse des dépôts et consignations |
96 % |
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Conseils régionaux |
95 % |
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Agences régionales de santé |
94 % |
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Pôle Emploi |
93,5 % |
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Chambres de commerce et d'industrie |
58 % |
Source : CGET
En pratique, les contrats de ville consultés par vos rapporteures ont été signés par de nombreux intervenants, par exemple 22 signataires pour le contrat de ville de l'agglomération nantaise, 40 signataires pour le contrat de ville de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole, 51 pour celui de la Métropole d'Aix-Marseille Provence ou encore 57 signataires pour celui de la Métropole de Lyon.
Si la liste des signataires paraît cohérente avec les orientations du contrat de ville et notamment les enjeux urbains, sociaux, économiques de la politique de la ville, plusieurs personnes entendues ont souligné que demeuraient posées la question de la mobilisation de ces acteurs dans la durée et celle de leur capacité réelle à mobiliser des moyens.
c) La participation des conseils citoyens à l'élaboration des contrats de ville : un rendez-vous manqué
Les conseils citoyens n'ont participé à l'élaboration des contrats de ville que très exceptionnellement, alors même l'article 7 de la loi Lamy en faisait une obligation.
Il semble que la signature des contrats des villes ait été privilégiée au détriment de la constitution préalable des conseils citoyens et de leur participation à leur élaboration.
Toutefois, certaines intercommunalités ont essayé de compenser l'absence de conseils citoyens en mettant en place des processus de participation des habitants qui s'appuyaient sur des instances préexistantes.
Vos rapporteures prennent acte de cette situation liée à l'entrée en vigueur de la loi Lamy et estiment que cette situation ne devrait en principe pas se reproduire lors de l'élaboration des prochains contrats de ville.
2. Un pilotage des contrats de ville au niveau intercommunal
a) Le principe du pilotage intercommunal
La loi Lamy a tiré les leçons des difficultés rencontrées par les CUCS qui, selon le Gouvernement, demeuraient pour une grande majorité d'entre eux « aux mains des maires, ce qui ne facilit [ait] pas le raccrochage des quartiers aux dynamiques d'agglomération, les EPCI n'étant signataires que dans seulement 4 CUCS sur 10 ».
Les contrats de ville doivent être conclus à l'échelle intercommunale entre l'État, les communes et les établissements publics à fiscalité propre concernés. Les EPCI sont pleinement associés à l'élaboration du contrat de ville puisqu'ils sont chargés :
- d'élaborer le diagnostic du contrat de ville ;
- d'en définir les orientations ;
- de l'animer et de le coordonner.
Le maire est chargé de mettre en oeuvre le contrat de ville sur le territoire de sa commune et dans la limite de ses compétences.
Une instance de pilotage doit être mise en place pour l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation du contrat de ville. Son organisation et son fonctionnement doivent être précisés dans le contrat de ville. Ces dispositions ne semblent pas avoir posé de problèmes d'application en pratique.
Par souci de cohérence, la loi Lamy a renforcé la compétence des EPCI en matière de politique de la ville. Ainsi, la compétence « politique de la ville » est devenue une compétence obligatoire des EPCI et a été inscrite dans la liste des compétences que peuvent exercer les communautés de communes.
En pratique, plus de 70 % des contrats de ville sont pilotés à l'échelle intercommunale. Même si un nombre croissant d'intercommunalités se sont investies dans la politique de la ville l'Association des maires de France (AMF) souligne que, dans certaines intercommunalités, le contrat de ville « reste l'affaire » d'une ou de deux communes membres. L'Assemblée des communautés de France (AdCF) a également attiré l'attention de vos rapporteures sur le fait que, lorsque le contrat de ville de communautés de communes concerne uniquement la ville centre, des difficultés peuvent apparaître, telles qu'un déficit d'ingénierie ou une sous-mobilisation des politiques portées par l'intercommunalité. L'Association regrette que l'appui des services de l'État qu'elle estime dans ce cas indispensable soit en pratique « de qualité très variable ».
S'agissant des contrats de ville pilotés à l'échelle communale, 33 % d'entre eux concernent l'outre-mer, 29 % l'Île-de-France 3 ( * ) et enfin 38 % concernent des communes rattachées à des communautés de communes n'ayant pas choisi d'exercer la compétence « politique de la ville ».
b) Les conséquences des réformes territoriales sur les contrats de ville
Les différentes réformes territoriales engagées avec la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) examinée en même temps que la loi Lamy, puis avec la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), concernent des territoires relevant de la géographie prioritaire de la politique de la ville.
(1) Les conséquences de la création des métropoles à statut particulier
S'agissant des conséquences de la création des métropoles à statut particulier sur la politique de la ville , il convient de distinguer plusieurs cas.
La métropole de Lyon , créée au 1 er janvier 2015, exerce de plein droit la compétence « politique de la ville ». Elle est chargée :
• de l'élaboration du diagnostic du
territoire et de la définition des orientations du contrat de ville ;
• de l'animation et de la coordination des
dispositifs contractuels de développement urbain, de
développement local et d'insertion économique et sociale ainsi
que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;
• des programmes d'actions définis dans
le contrat de ville.
La création de la Métropole, qui cumule les compétences du Grand Lyon et du Conseil départemental du Rhône sur le territoire géographique de la communauté urbaine ne s'est pas accompagnée de la création de conseils de territoires. Selon le CGET, le contrat de ville a été élaboré et signé conformément aux règles applicables aux intercommunalités. Toutefois, le Conseil départemental n'a pas signé le contrat dans la mesure où ses compétences allaient être transférées à la Métropole.
La création de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence au 1 er janvier 2016 s'est accompagnée de la création de conseils de territoires dont les périmètres correspondent aux anciens EPCI. Si l'élaboration du schéma d'ensemble des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale demeure de la compétence de la métropole, la loi prévoit que les conseils de territoires sont compétents pour élaborer et participer à la définition du contrat de ville métropolitain, pour animer et coordonner des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance, et pour mettre en oeuvre des programmes d'actions définis dans le contrat de ville. La loi a prévu une période de transition jusqu'en 2020 pendant laquelle s'effectueront les transferts de compétences.
En pratique, les contrats de ville élaborés et signés avant la création de la Métropole n'ont pas été remis en cause. Selon le CGET, l'animation, la coordination et leur mise en oeuvre seront assurés par les conseils de territoires.
S'agissant de la Métropole du Grand Paris , la loi a confié aux établissements publics territoriaux (EPT) la compétence en matière de politique de la ville. Il convient de souligner que, sauf pour les cas des anciens EPCI de Plaine Commune et d'Est Ensemble en Seine-Saint-Denis, les EPT franciliens ont des périmètres différents de ceux des anciens EPCI.
Devant une telle évolution des périmètres, se posait la question d'une fusion des contrats de ville. Le Gouvernement n'a pas estimé, sauf exception, opportun de réviser immédiatement et automatiquement les contrats de ville qui ont souvent constitué une charge de travail importante pour les services. Une telle révision aurait en outre pu casser la dynamique engagée.
Dans certains cas, l'EPT assure déjà le co-pilotage du contrat de ville et s'est engagé dans des travaux pour définir une nouvelle stratégie à l'échelle de son territoire. À titre d'exemple, comme l'a indiqué la préfecture de Seine-Saint-Denis, l'EPT Terres d'Envol coordonne la programmation des quatre contrats de ville (deux intercommunaux et deux communaux) qui relèvent de son territoire.
Au vu des conséquences de cette nouvelle organisation territoriale, vos rapporteures estiment qu'une évaluation plus approfondie des conséquences de cette réforme en Île-de-France sur les contrats de ville et la politique de la ville serait nécessaire. Elles invitent donc votre commission des affaires économiques à se saisir du sujet.
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Recommandation n° 4 : Évaluer les conséquences de la réforme territoriale sur la mise en oeuvre des contrats de ville et de la politique de la ville en Île-de-France. |
(2) Les conséquences de l'évolution des périmètres intercommunaux
S'agissant de l'évolution des périmètres intercommunaux à compter du 1 er janvier 2017, 273 communes, soit plus d'un tiers des communes en politique de la ville, sont concernées par cette réforme .
Le CGET a indiqué à vos rapporteures que cette réforme de la carte intercommunale pourrait conduire à une minoration du poids d'une commune relevant de la politique de la ville au sein d'une intercommunalité comprenant un nombre plus important de communes. En outre, avec la réforme, les nouvelles intercommunalités comprendront plus qu'avant à la fois des communes urbaines et des communes rurales. Bien que le risque d'une relégation au second plan des questions de politique de la ville par l'intercommunalité doive être relativisé en raison du poids démographique des communes en politique de la ville dont certaines seront encore « la ville-centre », le risque d'une opposition entre ces communes au sein de l'intercommunalité ne doit pas être négligé.
Pour vos rapporteures, un important travail de pédagogie doit être mené avec les intercommunalités pour ne pas opposer communes rurales et communes relevant de la politique de la ville. En effet, les problématiques de ces deux catégories de communes ne sont parfois pas si éloignées. Présence des services publics, mobilité, enclavement, accès au numérique, accès aux services de santé ou encore présence d'activité économique et notamment de commerces de proximité sont autant de sujets communs.
S'agissant des conséquences de cette réforme sur les contrats de ville, le CGET estime que le régime de continuation des contrats en cours doit conduire à considérer que les contrats de ville s'exécutent jusqu'à leur échéance, sauf accord des parties. Toutefois, la loi Lamy a prévu une clause de revoyure après trois années, afin de permettre aux acteurs de réviser un contrat de ville lorsque « la rapidité des évolutions le justifie ». Cette condition pourrait être considérée comme remplie avec la nécessité d'adapter les stratégies définies dans le contrat de ville suite à l'évolution des périmètres intercommunaux.
La réforme de la carte intercommunale a également eu des conséquences sur la mise en place du pacte financier et fiscal de solidarité que l'article 12 de la loi Lamy a rendu obligatoire, en en retardant la mise en place au début de l'année 2017. Ce pacte a vocation à renforcer la solidarité entre les communes de l'EPCI.
Selon l'AMF, les intercommunalités « très intégrées et installées depuis plusieurs années » n'auront pas de difficultés à élaborer ce pacte, mais tel ne sera pas le cas dans les autres intercommunalités. L'Association a ainsi été saisie à plusieurs reprises des difficultés rencontrées par des communes qui constatent que la dotation de solidarité communautaire, qui doit pallier l'absence de pacte, ne se met pas en place facilement.
Vos rapporteures souhaitent que le Gouvernement soit attentif à cette situation afin de faire le départ entre les difficultés qui résultent de la réforme de la carte intercommunale et celles qui relèvent d'autres causes.
3. L'importance du rôle des délégués du préfet dans la mise en oeuvre des contrats de ville
Créés en 2008, les délégués du préfet sont chargés de réaffirmer la présence de l'État dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il existe aujourd'hui 316 délégués, placés sous l'autorité directe du préfet de département, qui représentent l'État dans les quartiers prioritaires.
Le dispositif des délégués du préfet n'a pas vocation à couvrir l'ensemble des quartiers prioritaires : il se concentre sur les quartiers les plus en difficulté dans un souci d'efficacité . Les départements les mieux pourvus sont le Nord, les Bouches-du-Rhône, le Rhône, la Seine-Saint-Denis, le Val-d'Oise et l'Essonne.
RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES DÉLÉGUÉS DU PRÉFET
Les délégués du préfet sont majoritairement des agents de la fonction publique mis à disposition par leur administration d'origine. 10 % des postes sont également ouverts à des contractuels issus d'autres organismes ou de la société civile. Ils sont recrutés pour une durée de trois ans, renouvelable une fois.
Certains délégués du préfet se sont inquiétés du manque de reconnaissance de leurs compétences par leur administration d'origine. En effet, lors de leurs déplacements, il a été indiqué à vos rapporteures que certaines administrations n'hésitent pas à proposer aux délégués du préfet qui sont réintégrés le même poste que celui occupé précédemment, faisant ainsi fi de l'enrichissement apporté par l'exercice des fonctions de délégué du préfet. Pour remédier à cette situation, le Gouvernement a dans la circulaire du 21 avril 2017 relative aux missions, aux conditions d'exercice, aux modalités d'accompagnement et à la gestion administrative des délégués du préfet, invité les administrations à mieux valoriser cette expérience lors des procédures de recrutement et de promotion. Vos rapporteures demeureront très attentives à cette question car il ne faudrait pas que l'absence de reconnaissance ou de valorisation de l'expérience acquise dans leurs parcours professionnels décourage des agents de s'engager ou de rester dans ces fonctions de délégué du préfet.
Les délégués du préfet ont un champ d'action plus large que les délégués du Gouvernement mis en place en mars 2016 : ces derniers interviennent sur douze agglomérations seulement et concentrent leur action sur deux à trois priorités maximum chaque année.
Les délégués du préfet participent à la mise en oeuvre et à l'évaluation des contrats de ville et sont associés à la programmation financière. Ainsi, ils doivent veiller à la mise en oeuvre des actions des différents piliers du contrat de ville. Ils sont les interlocuteurs directs des acteurs locaux, des associations et des conseils citoyens. Comme l'a souligné la commune du Blanc-Mesnil, ils constituent « de formidables relais avec l'État et les associations » grâce à leur « capacité à allier les connaissances de terrain et les rouages administratifs et financiers ». Ils veillent à la mise en place et au bon fonctionnement des conseils citoyens. Ils contribuent également à la mise en oeuvre des plans de prévention de la radicalisation et ont vocation à favoriser l'amélioration des relations entre les habitants des quartiers prioritaires et les forces de l'ordre.
Vos rapporteures ont pu constater lors de leurs déplacements l'intérêt de ce dispositif. À Nantes et à Lyon, elles ont noté que les délégués étaient à la fois affectés au suivi d'un ou plusieurs quartiers prioritaires et chargés d'un suivi thématique pour l'ensemble des quartiers. Elles ont trouvé cette organisation très intéressante et appellent le Gouvernement à développer dans la mesure du possible cette double affection géographique et thématique.
* 3 Il convient de souligner pour l'Ile-de-France que les contrats ont été signés majoritairement par des communes isolées avant la mise en oeuvre de la réforme territoriale qui a créé les établissements publics territoriaux désormais chargés de la politique de la ville