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Réduction des contrats aidés : offrir une alternative crédible au secteur associatif

21 février 2018 : Réduction des contrats aidés : offrir une alternative crédible au secteur associatif ( rapport d'information )

B. UN BILAN CONTRASTÉ

1. Des objectifs parfois contradictoires qui nuisent à l'efficacité du dispositif

Comme il a été montré précédemment, les contrats aidés poursuivent au moins trois objectifs : insérer professionnellement les personnes les plus éloignées du marché de l'emploi, apporter une réponse immédiate au chômage, satisfaire les besoins sociaux de la population difficiles à financer.

Ils ne respectent donc pas la « règle de cohérence de Tinbergen10(*) » qui démontre que pour toute politique économique ayant des objectifs fixés, le nombre d'instruments devrait être égal au nombre d'objectifs visés.

La pratique confirme que l'efficacité des contrats aidés est affaiblie par la multiplicité des objectifs que les pouvoirs publics leur ont fixés et qui s'avèrent parfois contradictoires.

a) Qualité ou quantité ?

C'est le cas par exemple des objectifs d'intégration professionnelle des publics les plus éloignés de l'emploi et de lutte contre le chômage.

Comme il a été indiqué précédemment, les contrats aidés reposent sur l'idée que le triptyque « accompagnement, formation, emploi » constitue le levier le plus efficace pour l'intégration professionnelle des personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi.

L'article L. 5134-22 du code du travail prévoit que « la demande d'aide à l'insertion professionnelle indique les modalités d'orientation et d'accompagnement professionnel de la personne sans emploi et prévoit des actions de formation professionnelle et de validation des acquis de l'expérience nécessaires à la réalisation de son projet professionnel. Les actions de formation peuvent être menées pendant le temps de travail ou en dehors de celui-ci ».

Le législateur a donc expressément souhaité que le contrat aidé soit intégré dans un parcours d'insertion qui se décline en plusieurs étapes : d'abord l'orientation du demandeur d'emploi et la définition de son projet professionnel, puis l'acquisition d'une expérience professionnelle à travers l'activité menée par le bénéficiaire du contrat aidé en liaison avec son projet professionnel, expérience professionnelle complétée et enrichie par des actions de formation professionnelle et/ou la validation des acquis de l'expérience.

Il s'agit donc d'un dispositif cohérent mais exigeant, dont l'efficacité repose en grande partie sur l'accompagnement assuré à la fois :

- par l'autorité qui attribue l'aide à l'insertion professionnelle, qui doit désigner un référent chargé d'assurer le suivi du parcours d'insertion professionnelle du bénéficiaire du contrat aidé ;

- et par l'employeur qui, en échange de l'aide de l'Etat pour l'embauche d'un contrat aidé, s'engage à nommer un tuteur et à réaliser des actions « en matière d'accompagnement et de formation, notamment des actions d'aide à la prise de poste, de remise à niveau, d'acquisition de nouvelles compétences, de formation qualifiante, ou de la réalisation d'une période d'immersion »11(*).

Il suppose donc une étroite coopération entre le prescripteur du contrat aidé, l'employeur et le bénéficiaire du contrat.

Pour résumer, les contrats aidés ne peuvent contribuer à l'insertion professionnelle des personnes les plus éloignées du marché du travail que s'ils sont de qualité et qu'ils bénéficient réellement aux personnes pour lesquelles ils ont été créés.

À l'opposé, l'utilisation des contrats aidés pour apporter une réponse immédiate au chômage exige une mise en oeuvre massive et rapide de ce dispositif, ce qui détériore inévitablement leur qualité.

Pressés par les autorités publiques de « placer » des chômeurs en contrats aidés, les prescripteurs sont amenés à diminuer leurs exigences vis-à-vis des employeurs potentiels. En outre, le temps consacré à trouver de nouveaux employeurs n'est plus utilisé pour orienter les bénéficiaires de contrats aidés et assurer leur accompagnement. L'effet volume joue également sur la capacité des prescripteurs à accompagner lesdits bénéficiaires. Ancien délégué général à la formation professionnelle entre 2008 et 2012, M. Bertrand Martinot a fait remarquer lors de son audition : « trouver 150 000 contrats de qualité, c'est faisable. 400 000, c'est de l'abattage ».

b) L'hétérogénéité dans les actions d'accompagnement et de formation 

L'utilisation des contrats aidés pour réaliser des missions correspondant à des besoins émergents ou non satisfaits peut également aller à l'encontre de l'objectif de qualité indispensable dans une perspective d'insertion professionnelle.

En effet, les employeurs sont principalement des associations, qui voient souvent dans les contrats aidés l'opportunité de mener à bien leurs activités pour un coût salarial particulièrement réduit.

Le rapport précité réalisé à la demande du comité national olympique et sportif français12(*) est particulièrement éclairant à cet égard : en 2016, 25 000 emplois, soit près d'un tiers des emplois sportifs associatifs, étaient concernés par le recours à un ou des dispositifs d'aide à l'emploi, dont 20 400 CUI-CAE et emplois d'avenir et 5 000 emplois CNDS13(*).

Le recours aux emplois aidés a littéralement explosé entre 2010 et 2016 puisqu'il a augmenté de 220 % et s'explique essentiellement par l'importance du niveau de l'aide : 88 % des employeurs n'auraient pas réalisé l'embauche sans le dispositif d'aide.

L'étude estime que « l'accompagnement social et professionnel des personnes recrutées n'est pas un angle mort de la mise en oeuvre des dispositifs d'aide à l'emploi par les associations sportives ». Mais elle précise que la mise en place de cet accompagnement est très hétérogène, avec « des contenus d'accompagnement très dépendants des contextes relatifs à chaque association ».

Selon une enquête réalisée auprès des associations sportives au printemps 2017, 47 % des structures ayant recours à un emploi d'avenir indiquent avoir mis en place un accompagnement social (contre 42 % des structures ayant recours à un CUI-CAE), et trois quart des associations déclarent avoir engagé une action d'accompagnement professionnel (dont l'aide à la prise de poste dans trois quart des cas et des actions d'appui au projet professionnel et à l'évaluation des compétences et des capacités dans deux tiers des situations).

L'accompagnement social engage cependant rarement la contribution d'un autre acteur du territoire, comme Pôle Emploi ou une Mission locale (dans 25 % des cas lorsque l'emploi aidé est un emploi d'avenir, mais seulement dans 8 % lorsqu'il s'agit d'un CUI-CAE), alors que de telles coopérations amélioreraient la qualité de l'accompagnement proposé.

Les associations sportives respectent pour la très grande majorité d'entre elles l'obligation de formation associée à l'aide : 77,2 % des associations réalisent des actions de formation pour les bénéficiaires d'un emploi d'avenir et 64% pour les bénéficiaires d'un CUI-CAE.

Toutefois, « le panorama plutôt positif sur la formation peut être tempéré. Dans son rapport de 2016 sur l'acquisition de compétences, la commission paritaire nationale emploi formation pointait l'existence de situations avec un décalage entre les heures prévues et celles finalement réalisées. [...] Il apparaît en effet que les ambitions affichées initialement dans la conclusion des aides peuvent se transformer en engagements à vide lorsque d'une part les aides n'impliquent pas de contrepartie et d'autre part que les employeurs ne sont pas particulièrement porteurs et/ ou moteurs d'action pour qualifier l'emploi mis en place ».

Enfin, la pérennisation de l'emploi passe principalement par le renouvellement de l'aide, rendant l'activité de l'association fortement dépendante de cette dernière.

Au-delà du secteur sportif associatif, l'hétérogénéité de l'accompagnement des bénéficiaires et des formations proposées concerne l'ensemble du monde associatif, avec à une extrémité des employeurs à la fois conscients de leur responsabilité dans l'insertion professionnelle du bénéficiaire du contrat aidé et capables de dégager des moyens humains et financiers pour assurer l'accompagnement et la formation de ce dernier, à une autre extrémité des employeurs pour lesquels le bénéficiaire du contrat aidé est considéré comme tout autre salarié et ne bénéficie d'aucun suivi particulier, et entre ces deux attitudes toute une palette de situations dans lesquelles l'engagement de l'employeur varie en fonction de la prise de conscience de son rôle auprès du bénéficiaire et des ressources qu'il peut mettre à la disposition du projet professionnel de ce dernier.

2. Un impact variable sur la création d'emplois selon le secteur considéré

Comme il a été indiqué précédemment, les contrats aidés ont pour effet indirect de créer de l'emploi à travers la mise en activité de leurs bénéficiaires.

L'influence des contrats aidés sur le développement de l'emploi n'est pas la même dans le secteur marchand et dans le secteur non marchand.

a) Dans le secteur marchand : un impact faible sur la création d'emploi en raison de l'effet d'aubaine, mais une influence sur le profil des personnes employées

Selon une étude récente de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES)14(*), dans le secteur marchand, « financer un emploi crée moins d'un emploi. Une partie des recrutements en contrat aidé correspond en réalité à des effets d'aubaine : l'employeur qui bénéficie de l'aide aurait embauché même en l'absence de l'aide ». Dans une enquête de 2013, la DARES15(*) estimait que dans 58 % des cas, en l'absence d'aide, l'embauche dans le secteur marchand aurait eu lieu au même moment et avec la même personne.

Pour les emplois d'avenir marchands, dont le taux de prise en charge est de 35 %, un emploi d'avenir supplémentaire permettrait la création nette de 0,15 emploi. L'effet estimé sur l'emploi est un peu moins fort pour les CUI-CIE et s'élève à 0,1.

Les contrats aidés ont donc un impact médiocre sur la création d'emplois dans le secteur marchand.

En revanche, ils modifient le profil des personnes employées.

L'effet file d'attente du chômage

Pour expliquer le chômage de longue durée, les économistes comparent le chômage à une file d'attente dans laquelle les dernières personnes affectées par le chômage sont également celles qui en sortent les premières. En effet, le chômage de masse a installé les employeurs dans une position de force, qui leur permet d'être de plus en plus exigeants dans leurs critères de recrutement et de privilégier l'embauche des demandeurs d'emploi les plus qualifiés, même pour des emplois qui ne requièrent aucun diplôme particulier. Cette hypersélectivité des recrutements provoque un effet de déclassement en cascade et relègue les moins qualifiés au bout de la file d'attente des emplois.

Or, les employeurs ont tendance à interpréter la durée du chômage comme un indicateur négatif des aptitudes du chômeur et préfèrent recruter ceux qui ne sont pas au chômage depuis longtemps.

Par conséquent, et même en cas de reprise de l'activité, les chômeurs les plus anciens ont moins, voire peu de chances de retrouver du travail, ce qui les condamne au chômage de longue durée et aux minima sociaux.

Sources : Alternatives économiques, hors-série n° 71, 1er trimestre 2007

D'après l'étude de la DARES de mars 2017 précitée, dans le secteur marchand, les contrats aidés et les emplois d'avenir permettent dans une certaine mesure de contrer l'effet « file d'attente » du chômage en favorisant l'emploi de personnes qui, sans cette aide, n'auraient pas été recrutées. Ainsi, dans 19 % des cas, les emplois d'avenir incitent l'employeur à modifier son profil d'embauche au profit de personnes plus jeunes qu'initialement envisagé, moins diplômés et moins expérimentés.

Par ailleurs, dans 10 % des cas, les contrats aidés dans le secteur marchand et les emplois d'avenir accélèrent l'embauche d'au moins six mois.

b) Dans le secteur non marchand : un réel impact sur la création d'emploi

Dans le secteur non marchand, l'effet emploi est beaucoup plus important dans la mesure où les employeurs ont des besoins en emploi mais ne recrutent pas en raison de leurs contraintes financières. Financer un emploi aidé permet de créer un emploi supplémentaire. La DARES estime que l'effet emploi correspond au taux de prise en charge financière par l'Etat, soit 0,7 pour les CUII-CAE16(*) et 0,75 pour les emplois d'avenir.

Ainsi, en 2015, les 60 000 contrats aidés supplémentaires dans les secteurs marchand et non marchand auraient permis la création nette de 21 000 emplois, avec cependant des effets faibles dans le secteur marchand.

3. Des effets en matière d'insertion fortement dépendants des modalités de mise en oeuvre des contrats aidés
a) L'efficacité des contrats aidés en matière d'insertion : un sujet clivant

Deux études réalisées à l'initiative de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) et de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) servent à mesurer l'efficacité des contrats aidés en matière d'insertion.

La première consiste en une enquête auprès des bénéficiaires de contrats aidés six mois après la fin de l'aide de l'Etat. Selon les chiffres les plus récents qui datent de 2014, six mois après la fin du contrat aidé, 67 % de leurs bénéficiaires dans le secteur marchand et 41 % de leurs bénéficiaires dans le secteur non marchand étaient en emploi. En outre 71 % des anciens bénéficiaires d'un contrat aidé dans le secteur marchand ont été embauchés en CDI.

La seconde vise à comparer le devenir de groupes de personnes de caractéristiques identiques selon qu'elles sont ou non passées par un dispositif de la politique de l'emploi. De tels travaux présentent l'avantage d'éliminer les « biais de sélection » qui affectent l'analyse que l'on peut faire des résultats des divers dispositifs.

Sans recourir à de telles méthodes, il serait, en effet, impossible de savoir, par exemple, si les meilleurs résultats enregistrés par les contrats aidés du secteur marchand sont liés à leur effet propre ou aux caractéristiques des populations qui bénéficient de ce type de mesure.

Les derniers résultats disponibles portent sur des personnes inscrites au deuxième trimestre 2005. Deux populations ont été suivies : la première a signé un contrat aidé entre le deuxième trimestre 2005 et le deuxième trimestre 2007, et l'autre était constituée de personnes ressemblant aux bénéficiaires, mais qui ne sont pas entrées en contrat aidé sur cette période. Les contrats aidés considérés sont ceux du plan de cohésion sociale en 2005. Deux de ces contrats étaient assez proches des contrats uniques d'insertion actuels.

Les résultats17(*) montrent que, dans le secteur marchand, l'insertion dans l'emploi était meilleure à l'issue d'un contrat aidé que lorsque les chômeurs n'ont pas bénéficié d'un contrat aidé18(*).

En revanche, dans le secteur non marchand, l'insertion dans l'emploi était moins bonne pour les anciens bénéficiaires que pour les « témoins ». Ils avaient 1,08 fois moins de chances d'être en CDI deux ans et demi après l'entrée en contrat aidé, et 1,05 fois moins de chance d'être en emploi non aidé.

Selon la DARES, « pour expliquer ces résultats négatifs, on parle « d'effet d'enfermement ». Le bénéficiaire d'un contrat aidé a tendance à moins chercher un autre emploi pendant la période durant laquelle il est en contrat et prend en quelque sorte du retard sur les « témoins » qui continuent leur recherche d'emploi. Il est possible également que l'effet négatif s'explique par le fait que les métiers exercés par les bénéficiaires de contrats aidés du secteur non marchand sont différents des métiers sur lesquels les employeurs du secteur marchand cherchent à recruter ; c'est une expérience qui n'est alors pas valorisée par les recruteurs ».

La DARES préconise néanmoins expressément dans son étude de prendre ces résultats avec précaution : « Il est possible, comme pour les CIE, que les différences observables entre les bénéficiaires et les témoins ne soient pas entièrement neutralisées. De plus, la fenêtre dans laquelle on apprécie le retour dans l'emploi (deux ans et demi après l'entrée dans le dispositif) conduit à surévaluer l'effet d'enfermement, notamment lorsque la durée passée dans un contrat est importante (jusqu'à deux ans, et plus pour les bénéficiaires de plus de 50 ans) ».

S'appuyant sur ces résultats décevants, la Cour des comptes s'élève régulièrement contre le dispositif des contrats aidés tel qu'il est mis en oeuvre, en particulier dans le secteur non marchand.

Dans son rapport de 201319(*), elle concluait ainsi : « en définitive, on ne peut qu'être frappé par la persistance du recours aux contrats aidés en France, alors même que l'ensemble des évaluations disponibles montre que ce type de dispositif présente, dans le secteur non marchand au moins, une faible efficacité ».

Dans son rapport de juin 201720(*), la Cour réitérait ses critiques : « Malgré leur coût élevé pour les finances publiques, les contrats aidés dans le secteur non marchand ont une faible efficacité pour le retour à l'emploi durable ».

Ce sont les mêmes arguments qui ont été avancés par le gouvernement actuel pour réduire fortement le nombre des contrats aidés, comme en témoigne la réponse de la ministre du travail Muriel Pénicaud, lors des questions orales à l'Assemblée nationale le 9 août dernier.

« Les études de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques - DARES -, de l'Organisation de coopération et de développement économiques - l'OCDE -, comme celles de la Cour des comptes, montrent trois choses. Premièrement, les contrats aidés sont extrêmement coûteux pour la nation. Deuxièmement, ils ne sont pas efficaces dans la lutte contre le chômage. Troisièmement, ils ne sont pas un tremplin pour l'insertion professionnelle. »

Pour autant, ces critiques ne font pas l'unanimité, notamment de la part des acteurs du terrain qui défendent le bien fondé des contrats aidés.

Ces derniers font remarquer que l'étude de la DARES s'appuie sur des chiffres très anciens21(*) et que les nouveaux contrats aidés créés en 2008 et 201222(*), davantage axés sur la formation, n'ont pas encore pu faire l'objet d'étude d'impact à moyen terme. Selon les responsables de l'Union nationale des missions locales, le taux de sortie vers l'emploi des emplois d'avenir serait ainsi de plus de 50 %, soit un taux plus élevé que le taux de 41 % constaté par la DARES pour les contrats aidés dans le secteur non marchand.

Les défenseurs des contrats aidés avancent également que le taux de sortie vers l'emploi varie sensiblement en fonction du secteur d'activité et des structures. Il faudrait donc des statistiques plus fines pour mesurer précisément l'impact des contrats aidés sur l'insertion professionnelle de leurs bénéficiaires.

Position du Comité national de liaison des régies de quartier
sur les « taux de sortie »

Octobre 2017

Il importe de préciser que la focalisation sur les « taux de sortie » n'est pas pleinement satisfaisante pour jauger de l'efficacité du dispositif :

- l'indicateur de référence est la sortie vers l'emploi à trois mois tel qu'observé par Pôle Emploi, alors que d'une part les effets positifs d'un accompagnement s'observent sur un temps long (« nous semons des graines »), et que d'autre part la vision de Pôle Emploi peut être incomplète (en lien avec la difficulté à « suivre » ces publics) - comme pour l'Insertion par l'Activité Économique, la logique à valoriser relèverait plus des sorties « dynamiques » prenant en compte les trajectoires des individus ;

- dans le réseau, des contraintes existent à l'entrée comme à la sortie : d'un côté, les personnes recrutées sont parmi les plus éloignées de l'emploi, cumulant souvent plusieurs difficultés ; de l'autre, les territoires d'implantation des structures sont déprimés économiquement : comment exiger des taux de sortie homogènes sur toute la France, quand les Régies interviennent sur des territoires où l'activité est moribonde, les perspectives rares et le chômage élevé ?

Pour autant, les taux de sortie observés et remontés restent supérieurs aux « 26 % » mis en avant dans le débat public :

- sur les cinq années de travail avec des emplois d'avenir, les taux de sortie sont estimés à plus de 40 % ;

- localement, des Régies parviennent à des niveaux impressionnants : sur les deux Régies chalonnaises, les taux de sortie dynamique sont supérieurs à 60 % et 80 %, et ce depuis plusieurs années.

Ainsi, dans le domaine social, un contrat aidé sur deux déboucherait sur un emploi ou une formation qualifiante.

Par ailleurs, les défenseurs des contrats aidés récusent leur évaluation à partir du seul critère du pourcentage de sorties en emploi. Beaucoup d'intervenants se sont insurgés, au cours des auditions menées par vos rapporteurs, contre une analyse « hors sol », qui ne tient pas compte des effets positifs des contrats aidés sur la qualité de vie de ses bénéficiaires et de leur impact en matière de cohésion sociale et de création de richesses (voir infra).

La plupart des personnes interrogées ont insisté sur le fait que la sortie vers l'emploi ne constituait que l'étape ultime et visible de l'insertion professionnelle et que celle-ci se déclinait en bien d'autres étapes moins connues mais tout aussi importantes pour permettre aux bénéficiaires des contrats aidés d'accéder à un emploi, notamment lorsqu'il s'agit de personnes très éloignées de l'emploi.

Ainsi, selon Mme Catherine Arenou, vice-présidente déléguée à l'Insertion et à la politique de la ville du département des Yvelines, les contrats aidés constituent un volet concret de la mise en insertion exigée par le Revenu de solidarité active (RSA). Ils permettent une prise en charge sociale et un accompagnement professionnel de leurs bénéficiaires dans le cadre d'un parcours plus long, qu'elle a comparé à un escalier dont les contrats aidés permettraient de franchir une première marche.

Les représentants de la FEHAP23(*) ont également insisté sur le rôle joué par les contrats aidés dans la resocialisation de leurs bénéficiaires et dans le réapprentissage de la vie en collectivité par l'activité, tandis que le représentant de l'UNIOPSS24(*) a évoqué l'effet des contrats aidés en matière de « reconstruction de la personne, à travers la réaffirmation de l'estime de soi, le développement du lien social, la reprise de contact avec le monde du travail, mais également l'accès aux soins ou à un logement. »

Le rôle des contrats aidés ne se limite donc pas à la seule insertion professionnelle de leurs bénéficiaires, mais englobe également leur insertion - ou réinsertion - sociale.

Il ne faut donc pas considérer les contrats aidés comme une fin en soi, mais comme une étape dans le souvent long et difficile parcours de reconstruction sociale et professionnelle de leurs bénéficiaires. Les contrats aidés sont souvent décrits comme une « mise en activité » qui permet de redonner de l'employabilité.

Il convient de remarquer que la Cour des comptes partage ce point de vue comme en témoigne l'extrait suivant de son rapport de 2016 précité : « Ces éléments viennent confirmer que les contrats aidés ne sont pas une fin en soi, mais une étape pour les jeunes dans un parcours vers l'autonomie dont la finalité doit être l'emploi durable aux conditions du marché, c'est-à-dire sans subvention publique ».

b) Un consensus sur les modalités de mise en oeuvre des contrats aidés favorisant l'insertion professionnelle durable

Si l'efficacité actuelle des contrats aidés fait l'objet d'appréciations très contrastés, il existe un relatif consensus sur les trois conditions que doivent remplir les contrats aidés pour être efficaces : une réelle garantie de formation ; un accompagnement renforcé ; une durée minimale.

Toutes les personnes interrogées ont insisté sur la nécessité d'une formation effective et qualifiante qui doit accompagner et compléter la mise en activité.

Une étude économique récente25(*) confirme l'importance d'une formation associée à l'acquisition d'un titre professionnel afin que les périodes d'emploi soient valorisées. Les principales conclusions sont résumées dans l'encadré ci-dessous.

La difficile transition de l'école au travail pour les jeunes sortant sans diplôme du système scolaire : démonstration à partir d'une expérience sur le terrain

Dans le cadre d'une étude destinée à mesurer l'impact de l'expérience professionnelle sur des jeunes ayant abandonné les études en première, plus de 5 000 candidatures ont été envoyées pour des emplois de jardinier et de réceptionniste qui se distinguaient par un seul critère.

Douze profils ont été établis :

- sans emploi et sans expérience professionnelle ;

- sans emploi et ayant occupé un emploi pendant deux mois ;

- sans emploi et ayant occupé deux emplois pendant des périodes de deux mois ;

- sans emploi et ayant occupé trois emplois pendant des périodes de deux mois ;

- en emploi d'avenir dans le secteur marchand et ayant acquis un titre professionnel de niveau V pendant son contrat ;

- en emploi d'avenir dans le secteur marchand sans avoir acquis un titre professionnel de niveau V pendant son contrat ;

- en emploi non subventionné dans le secteur marchand et ayant acquis un titre professionnel de niveau V pendant son contrat ;

- en emploi non subventionné dans le secteur marchand sans avoir acquis un titre professionnel de niveau V pendant son contrat ;

- en emploi d'avenir dans le secteur non marchand et ayant acquis un titre professionnel de niveau V pendant son contrat ;

- en emploi d'avenir dans le secteur non marchand sans avoir acquis un titre professionnel de niveau V pendant son contrat ;

- en emploi non subventionné dans le secteur non marchand et ayant acquis un titre professionnel de niveau V pendant son contrat ;

- en emploi non subventionné dans le secteur non marchand sans avoir acquis un titre professionnel de niveau V pendant son contrat ;

Les résultats de l'étude sont les suivants :

- la probabilité d'être sollicité pour un entretien pour des jeunes sans qualification est très faible : elle s'élève en moyenne à 8%, tout en variant de 6,8 % pour les candidats ayant un emploi non subventionné dans le secteur non marchand et sans avoir acquis de titre professionnel à 12,5% pour les candidats en emploi d'avenir dans le secteur non marchand et ayant acquis un titre professionnel de niveau V pendant son contrat. Peu de facteurs modifient profondément la possibilité pour les candidats d'être sollicités pour un entretien ;

- en l'absence de formation associée à l'acquisition d'un titre professionnel, les périodes d'emploi, que celui-ci ait été accompli dans le secteur marchand ou non marchand et qu'il ait été aidé ou non n'influencent pas les chances pour les candidats d'être sollicités pour un entretien ;

- en revanche, quand l'emploi est complété par une formation qualifiante, la probabilité pour les candidats d'être sollicités pour un entretien augmente de manière non négligeable ;

- l'association emploi + formation qualifiante est plus efficace dans le secteur non marchand, ce qui laisse penser que les employeurs accordent plus de crédit aux formations réalisées dans ce cadre ;

- le fait d'avoir bénéficié d'un contrat aidé ou d'avoir travaillé dans le secteur non marchand n'entraîne pas d'effet de stigmatisation auprès des employeurs.

Cette étude montre donc l'importance de la formation qualifiante dans le parcours d'insertion professionnelle. Elle comporte néanmoins deux limites mises en avant par leurs auteurs.

D'une part, l'avantage procuré par l'acquisition d'un titre professionnel de niveau V n'est valable que si le taux de chômage au niveau local est suffisamment bas : plus le taux de chômage augmente et plus l'impact de la formation diminue, pour devenir nul pour un taux de chômage de 9,31 %, soit un taux inférieur au taux national de chômage en juin 2017 (9,58%). En effet, le nombre de candidats augmente en même temps que le taux de chômage, mettant le jeune en concurrence avec d'autres personnes plus qualifiées.

D'autre part, la méthode choisie pour mesurer l'impact de l'expérience professionnelle sur l'insertion des jeunes sans formation ne tient pas compte des avantages que procure un emploi pour nouer des relations, créer son réseau et être ainsi mis en contact avec un employeur potentiel.

L'accompagnement pendant toute la durée du contrat aidé de son bénéficiaire est également indispensable, que ce soit :

Ø avant la signature du contrat afin d'orienter la personne et de s'assurer que le contrat aidé constitue la solution la plus pertinente ;

Ø au cours du contrat afin de s'assurer de son bon déroulement, de l'acquisition d'une réelle expérience professionnelle et de compétences valorisables sur le marché du travail, de l'adéquation de la formation au projet professionnel ;

- avant la fin du contrat afin d'éviter une rupture dans le parcours d'insertion professionnelle et de favoriser une sortie en emploi durable. Cet accompagnement en fin de contrat est particulièrement nécessaire dans le secteur non marchand dans lequel les contrats aidés débouchent moins fréquemment sur un emploi.

Enfin, la durée du contrat doit être suffisamment longue pour permettre à son bénéficiaire d'acquérir l'expérience et les compétences professionnelles nécessaires pour réussir leur insertion sur le marché de l'emploi. Comme l'a fait remarquer le représentant du comité national de liaison des régies de quartier : « Le temps long qu'autorisent certains dispositifs permet d'affiner le projet professionnel, de multiplier les accompagnements et de construire de vrais parcours de formation. A ce titre, les trois ans de parcours des emplois d'avenir ont été salués autant par les employeurs que par les bénéficiaires de ces contrats ».

Dans son étude précitée de 2013, la Cour des comptes reconnaissait que la durée du contrat joue positivement sur le taux d'insertion professionnelle.

4. Des effets positifs pour les bénéficiaires de contrats aidés et pour la collectivité
a) L'amélioration de la qualité de vie des bénéficiaires de contrats aidés

Sans tomber dans l'angélisme, la plupart des employeurs de contrats aidés entendus par vos rapporteurs ont souligné l'impact positif des contrats aidés sur la qualité de vie de leurs bénéficiaires.

D'abord, ils assurent une relative autonomie financière, même si celle-ci varie en fonction du nombre d'heures réalisées26(*) et de la durée du contrat. En 2016, 54,6 % des contrats CAE étaient basés sur un temps partiel de 20 heures, 16,7 % seulement étaient conclus à temps plein. 79,5 % étaient signés pour un an, avec la possibilité de les renouveler.

82,5 % des emplois d'avenir signés dans le secteur non marchand sont à temps plein, 58,8 % sont signée pour un an et 40,4% sont signés pour 24 mois ou plus.

De même, 73,8 % des CUI-CIE conclus dans le secteur marchand sont à temps plein.

En prenant comme référence le montant du SMIC27(*) mensuel net en 2017, soit 1 149 euros, les bénéficiaires de contrats aidés perçoivent entre 656 euros pour un contrat CAE de 20 heures et 1 149 euros pour un contrat aidé à temps plein.

En 2015, 99 % des bénéficiaires d'emplois aidés avaient moins de 26 ans, 70 % d'entre eux n'avaient pas le bac, 38,7 % étaient issus des zones prioritaires28(*), 71 % étaient inscrits à Pôle Emploi.

Comme ont souligné les responsables de l'Union nationale des missions locales, « les jeunes salariés ont ainsi pu accéder à l'autonomie sociale et leurs ressources ont permis de s'équiper, d'avoir des loisirs, de fonder un foyer, avec un impact économique sur les territoires non négligeable ».

Au-delà de l'aspect financier, dans une société dans laquelle l'identité sociale des individus dépend largement de leur travail, les contrats aidés améliorent la qualité de vie de leurs bénéficiaires en leur donnant - ou leur redonnant - une identité et une utilité sociales.

Ce constat est particulièrement pertinent pour les chômeurs de longue durée et les chômeurs âgés (qui sont d'ailleurs souvent les mêmes personnes).

Au cours de la table ronde organisée avec des représentants de collectivités territoriales, tous les participants ont insisté sur l'impact des contrats aidés dans la resocialisation « en douceur » de leurs bénéficiaires permise par aucun autre dispositif. À cet égard, ils ont estimé que les contrats aidés permettaient d'assurer un « droit à l'activité », concept plus pertinent que le « droit au travail ». En effet, certains demandeurs d'emploi, en raison de leur état de santé, de leur absence de mobilité, de l'absence de qualification etc. ne peuvent prétendre, au moins momentanément, à un emploi « classique » et de ce fait, ne peuvent pas être employés dans le secteur privé. Pour autant, leur mise en activité à travers un contrat aidé les remet sur les rails de l'employabilité.

Ils ont également fait remarquer que les contrats aidés permettaient une sortie « digne » du monde du travail à des chômeurs de plus de 55 ans, dont les perspectives d'emploi sont particulièrement réduites et qui ont besoin de quelques trimestres de cotisations sociales pour faire valoir leurs droits.

Par conséquent, ils ont revendiqué le droit d'utiliser de manière ciblée les contrats aidés afin de résoudre des situations personnelles rendues particulièrement difficiles par le chômage.

b) Les contrats aidés, créateurs de richesses dans les territoires

Au cours des tables rondes organisées par vos rapporteurs, plusieurs intervenants ont jugé trop réductrice l'analyse des contrats aidés en termes de « coût » privilégiée par la Cour des comptes et le gouvernement et ont regretté que ne soit pas mise en avant la richesse qu'ils créent sur les territoires :

Ø richesse en termes d'utilité sociale, comme cela a été décrit précédemment, lorsque les contrats aidés permettent de financer des activités utiles socialement desquelles les pouvoirs publics se sont progressivement désengagées ;

Ø richesse en termes d'externalités positives : en 2015, ATD Quart Monde a réalisé une étude macro-économique évaluant l'ensemble des coûts liés à la privation d'emploi à plus de 15 000 euros par personne et par an29(*) ; les créations d'emplois à travers les contrats aidés ont au contraire un impact non négligeable sur la consommation, notamment dans des territoires déprimés économiquement.

Le coût des contrats aidés mérite donc d'être relativisé d'autant que les trois quarts d'entre eux sont concentrés dans le secteur non marchand. Comme faisait remarquer le directeur des études de COE-Rexecode, Emmanuel Jessua, dans un entretien récent30(*), « ils concernent en grande partie des emplois qui ne seraient pas rentables pour le secteur marchand et qui devraient donc être financés par d'autres types d'aides ou de transferts sociaux ».

Dans cet entretien, l'économiste Anne Fretel fait part d'une étude de l'Inspection générale des finances de 201231(*) qui concluait qu'à court terme, il s'agit d'une politique efficace, avec le plus fort effet sur l'emploi à un coût bien moindre pour les finances publiques (12 853 euros par an et par emploi créé) que celui des exonérations de cotisations patronales pour un salaire au niveau du SMIC, soit 26 429 euros par emploi créé.


* 10 En référence à Jan Tinbergen, économiste ayant reçu le prix Nobel en 1969 et ayant énoncé cette règle dans son livre « On the Theory of Economic Policy » paru en 1952.

* 11 Cf article R. 5134-31du code de travail.

* 12 Dispositifs d'aide à l'emploi : quels impacts sur la qualité de l'emploi dans les associations sportives ?

* 13 Centre national pour le développement du sport.

* 14 DARES Analyses : Les contrats aidés : quels objectifs, quel bilan ? Mars 2017, n° 21.

* 15 L'enquête de la DARES auprès des employeurs a été menée en 2013.

* 16 Avant la réforme intervenue dans la loi de finances de 2018 qui a baissé le taux de prise en charge par l'Etat à 50 %.

* 17 DARES Analyses, mars 2017, n° 21.

* 18 Un ancien bénéficiaire de contrat aidé avait 1,31 fois plus de chances d'être en CDI qu'une personne aux caractéristiques proches mais qui n'était pas passé par un contrat aidé et 1,23 fois plus de chances d'accéder à un emploi non aidé.

* 19 Cour des comptes : Marché du travail : face à un chômage élevé, mieux cibler les politiques. Janvier 2013, pages 83 et suivantes.

* 20 Cour des comptes : La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017.

* 21 Les chiffres de l'étude longitudinale datent de 2005.

* 22 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion et loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir.

* 23 Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés non lucratifs.

* 24 L'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux.

* 25 Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo, Andreea Minea : The Difficult School-To-Work Transition of High School Dropouts : Evidence fron a Field Experiment, June 2017.

* 26 Quel que soit le type de contrat aidé, le montant perçu reste supérieur au revenu de solidarité active, fixé à 536,78 euros en 2017.

* 27 Salaire minimum interprofessionnel de croissance.

* 28 Les zones prioritaires sont soit les quartiers prioritaires de la ville, soit les zones de revitalisation rurale de métropole, soit les départements d'outre-mer.

* 29 Pour arriver à ce montant, les auteurs de l'étude ont pris en compte les coûts directs (dépenses ciblées pour l'emploi telles que les indemnités chômage, le coût de fonctionnement de Pôle Emploi, etc., dépenses sociales - RSA, AAH, APL...), les coûts indirects (dépenses induites par les conséquences sociales du chômage dans les domaines du logement, de la santé, de la sécurité, de la protection de l'enfance...) et les manques à gagner en impôts et en cotisations sociales.

* 30 Alternatives économiques, n ° 372, octobre 2017 : Les contrats aidés en débat.

* 31 « Evaluation du pilotage des contrats aidés et de leur performance en termes d'insertion », rapport IGAS-IGF (non publié), janvier 2012.