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Réduction des contrats aidés : offrir une alternative crédible au secteur associatif

21 février 2018 : Réduction des contrats aidés : offrir une alternative crédible au secteur associatif ( rapport d'information )

II. LA REMISE EN CAUSE DES CONTRATS AIDÉS PAR LE GOUVERNEMENT : UNE DÉCISION INADMISSIBLE SUR LA FORME ET CONTESTABLE SUR LE FOND

A. UNE DÉCISION INADMISSIBLE SUR LA FORME

1. Une décision brutale qui a mis en difficulté les bénéficiaires des contrats aidés et les structures employeuses

Chronologie des décisions prises par le gouvernement
concernant les contrats aidés

- 7 juin, entretien d'Edouard Philippe au Parisien : « On a besoin de ce type de contrats utilisés depuis trente ans, par tous les gouvernements et particulièrement en période électorale. Le gouvernement précédent les a beaucoup utilisés les six derniers mois du quinquennat (...). Les contrats d'avenir coûtent cher et ils ne sont pas la seule solution. Nous y aurons recours mais de façon maîtrisée ».

- 28 juin : remise du rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques.

- 30 juin : publication du décret d'avance permettant, dans un contexte budgétaire contraint et d'une surconsommation des enveloppes au premier semestre, de dégager une enveloppe complémentaire de 350 millions d'euros pour les contrats aidés au second semestre.

- 4 juillet : réunion interministérielle arbitrant le volume de contrats à 12 000 pour l'outre-mer au second semestre 2017.

- 5 juillet : séminaire des Direccte auprès de la DGEFP donnant les premières orientations pour le second semestre (volumes, mise en suspens des emplois d'avenir et des CIE en attente des arbitrages définitifs) ; information de Pôle emploi en parallèle.

- 18 juillet : réunion interministérielle arbitrant le volume des contrats aidés pour l'éducation nationale à 50 000 pour l'année scolaire 2017-2018.

- 9 août : la ministre du travail précise à l'Assemblée nationale les volumes et les priorités des prescriptions du second semestre (éducation nationale, outre-mer, secteur sanitaire et social, communes en difficulté).

- 11 août :

arbitrage définitif sur le volume pour le second semestre 2017, avec une enveloppe complémentaire de 50 millions d'euros, portant le volume total de contrats aidés à près de 310 000 sur l'ensemble de l'année (contre 280 000 prévus en loi de finances initiale)

courriel de la DGEFP aux préfets précisant les volumes, la suspension des prescriptions des emplois d'avenir et des contrats aidés du secteur marchand (CUI-CIE) et les secteurs prioritaires (éducation nationale, outre-mer, secteur sanitaire et social, communes en difficulté) ; information de Pôle emploi en parallèle.

- 6 Septembre : lettre conjointe des ministres du travail, de la cohésion des territoires et de l'éducation nationale aux préfets confirmant ces orientations et les mettant en perspective dans les projets du gouvernement, notamment en matière de formation professionnelle.

- Septembre-décembre : mission Borello sur le renouvellement des politiques d'insertion professionnelle et groupe de travail de la DGEFP avec Pôle emploi et 3 Direccte sur la transformation qualitative des contrats aidés pour 2018.

Sources : Direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle

À sa prise de pouvoir, le gouvernement d'Édouard Philippe a été confronté à une double situation :

- un dérapage important des finances publiques pour l'année 2017 en raison de l'engagement de nombreuses mesures dont le financement n'était pas inscrit par le gouvernement précédent ;

- une surconsommation des crédits affectés aux contrats aidés. Alors que la loi de finances initiale pour 2017 comptabilisait 280 000 emplois aidés, au 30 juin 2017, plus de 195 000 étaient réalisés, soit près de 70 % de la dotation budgétaire.

Pour faire face à cette sous-évaluation des crédits, le gouvernement a dégagé des crédits supplémentaires par décret d'avance du 30 juin 2017 « pour atteindre une programmation annuelle comprise entre 310 000 et 320 000 contrats aidés et ainsi couvrir les forts besoins prioritaires identifiés dans le secteur de l'éducation nationale notamment pour l'accompagnement des élèves handicapés, l'Outre-mer, les communes rurales en difficulté financière et le secteur de l'urgence sanitaire et sociale ».

Le gouvernement a de facto réduit considérablement le champ d'action des contrats aidés.

Par ailleurs, en fixant un plafond à l'enveloppe budgétaire consacrée aux contrats aidés, il a mis un terme à une pratique, jusqu'à présent habituelle, et donc intégrée par les employeurs de contrats aidés de non limitation en volume de ce dispositif. Par rapport au volume de contrats aidés réalisés lors de la législature précédente, cela correspond à une réduction de près de 150 000 contrats aidés pour 2017.

Le dépassement systématique des crédits affectés aux contrats aidés

 

Volume de contrats aidés voté en loi de finances initiale

Volume de contrats aidés réalisés

2012

390 000

486 693

2013

490 000

544 440

2014

430 000

456 977

2015

445 000

463 181

2016

295 000

456 723

Sources : Direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle

Ces deux mesures ont été prises en l'absence de toute concertation avec les parties prenantes, alors même que le président de la République venait de lancer l'idée d'un pacte de confiance entre l'Etat et les territoires32(*).

Ce faisant, le gouvernement a placé les employeurs de contrats aidés ainsi que leurs bénéficiaires dans une situation particulièrement délicate.

Concrètement, de nombreuses personnes dont le renouvellement du contrat avait été considéré comme acquis33(*) se sont brusquement retrouvées sans emploi.

Le moment auquel est intervenue cette décision - en plein mois d'août - l'a rendue particulièrement difficile à accepter et à gérer :

- difficile à accepter à la fois parce que les budgets étaient déjà arrêtés et avaient été établis sur un nombre de contrats aidés soudain remis en cause ;

- difficile à gérer parce qu'à un mois de la rentrée scolaire, elle laissait peu de temps aux collectivités territoriales et aux associations pour pallier cette situation, alors même que cette date correspond au pic du renouvellement des contrats aidés liés à l'école (intendance des établissements scolaires, surveillance des élèves, entretien des locaux, fonctionnement de la cantine, assistance des élèves en situation de handicap, etc.), au périscolaire (accueil périscolaire, animation sportive et culturelle) et aux crèches.

La tension est encore montée entre le gouvernement et les employeurs de contrats aidés lorsqu'ils ont appris que le projet de loi de finances pour 2018 réduisait le nombre de contrats aidés à 200 000, que le taux de prise en charge passait à 50 % et que la possibilité d'embaucher de nouveaux emplois d'avenir était supprimée. Par rapport au nombre moyen de contrats aidés conclus entre 2013 et 2016, cela correspond à une division de plus de la moitié de leur nombre, soit 250 000 contrats aidés en moins.

Les conséquences sur les individus ont été d'autant plus dramatiques que la décision de limiter le volume des contrats aidés pour 2017 et pour 2018 à un niveau très largement inférieur à celui qui avait été atteint pendant toute la législature précédente n'a pas pu être anticipée : du jour au lendemain, des milliers de personnes ont de nouveau basculé dans la précarité. Les personnes les plus âgées ont été particulièrement pénalisées dans la mesure où les dérogations de durée prévues pour les personnes de plus de 50 ans (durée maximale de 60 mois) et les personnes de plus de 58 ans (contrat pouvant être prolongé jusqu'à la date à laquelle elles peuvent faire valoir leurs droits à la retraite) leur avaient laissé penser quelles termineraient leur carrière professionnelle au sein de la structure. À l'automne, certaines personnes dont le renouvellement avait été initialement rejeté ont pu réintégrer les structures dans lesquelles elles étaient employées, mais l'angoisse générée a été très mal vécue.

La limitation notable des contrats aidés a également des conséquences néfastes sur les activités des structures, dont l'exemple le plus médiatique a été le report de cinq jours de la rentrée scolaire à La Réunion, les maires estimant « ne pas avoir les moyens de l'assurer convenablement34(*) ».

Au cours de leurs auditions, les collectivités territoriales, les associations, les acteurs du médico-social35(*), les structures de l'économie sociale et solidaire36(*), pour ne citer que ces exemples, ont rapporté d'innombrables témoignages d'activités arrêtées ou menacées de l'être en raison de la réduction brutale des contrats aidés, sans parler de l'insécurité dans laquelle elles se sont trouvées pendant plusieurs mois, en attendant des instructions qui ne venaient pas ou qui s'avéraient contradictoires.

Certes, le gouvernement s'est engagé à préserver certains secteurs (l'accompagnement des élèves en situation de handicap, l'urgence en matière sociale et de santé) ainsi que l'outre-mer et les communes rurales en difficultés financières fortes.

Mais tous les autres secteurs sont touchés, qu'il s'agisse de l'animation, de l'éducation, du sport, du tourisme social, du médico-social, de l'aide et des soins à domicile, de la petite enfance, des foyers de jeunes travailleurs, du spectacle vivant, de la radiodiffusion associative, etc.

Par ailleurs, la forte diminution du nombre de contrats aidés met en péril l'existence même de nombreuses structures dans lesquelles ces derniers étaient devenus indispensables. Par conséquent, leur suppression entraîne non seulement l'arrêt brutal de l'activité menée par l'association, mais conduit également au licenciement des autres permanents de l'association.

Lors de son audition, le représentant d'Emmaüs a estimé que parmi les 80 groupes d'économie solidaire qui emploient 600 contrats aidés, 16 seraient particulièrement menacées, employant au total 352 salariés et 202 contrats aidés et implantées sur des territoires en grande difficulté.

Enfin, la baisse des contrats aidés a des répercussions négatives sur les bénéficiaires des missions d'intérêt général qu'ils permettaient jusqu'à présent d'assurer. C'est par exemple le cas des Régies de quartier, qui ont développé de nombreuses activités (jardins associatifs, garages, auto-écoles, ateliers de recyclage, laveries) au service des habitants des quartiers prioritaires de la ville.

Il convient de rappeler que la réduction drastique du nombre des contrats aidés prévue par la loi de finances de 2018 est intervenue à un moment où s'accumulaient les signes négatifs en direction du secteur associatif :

- suppression de la réserve parlementaire ;

- constat des effets pervers du crédit d'impôt sur la taxe sur les salaires, récupéré en partie par les financeurs des associations à travers une réduction proportionnelle des subventions ou des tarifications ;

- risque non négligeable de la diminution des dons en raison de la réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune,

- poursuite de la diminution des dotations aux collectivités territoriales, qui se répercute sur leur capacité à soutenir le secteur associatif ;

- baisse des crédits pour l'économie sociale et solidaire dans le budget pour 2018.

2. Une décision prématurée, prise sans évaluation des conséquences ni mise en place d'une alternative

Au-delà de l'absence de concertation avec les employeurs traditionnels de contrats aidés, cette décision a été critiquée pour son caractère prématuré, sans que ses conséquences aient été analysées ni qu'une alternative ait été proposée.

La réduction drastique du nombre de contrats aidés a créé un véritable mouvement de panique au niveau des collectivités locales chargées d'assurer la rentrée scolaire : la perte brutale des personnels bénéficiaires d'un contrat aidé a profondément désorganisé non seulement le fonctionnement de leurs services, mais également celui de leurs partenaires, en particulier les associations chargées de l'accueil périscolaire. Comme il a été indiqué précédemment, à La Réunion, la rentrée scolaire a même été décalée de quelques jours.

Cette désorganisation a touché l'ensemble du secteur de l'économie sociale et solidaire, soit plus de 169 000 contrats aidés, qu'il s'agisse du secteur des arts et des spectacles, du sport et des loisirs et de l'action sociale.

Au même moment, la pénurie des effectifs dans les établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD) et les conditions de travail difficiles incitaient l'Assemblée nationale à créer une mission flash, qui allait confirmer la situation dramatique dans les EHPAD. Or, près de 12 500 bénéficiaires de contrats aidés travaillent dans ces établissements et s'occupent de l'accueil, des espaces verts, de l'animation ou encore aident dans les cuisines.

Dès juillet 2017, le gouvernement a décidé d'épargner au moins à court terme certains secteurs jugés particulièrement sensibles. Quatre priorités ont été définies :

- deux priorités thématiques : l'accompagnement des élèves en situation de handicap ainsi que les secteurs d'urgence en matière sociale et de santé (hébergement, alimentation d'urgence...)

- deux priorités territoriales : l'outre-mer ainsi que les communes rurales en difficultés financières fortes.

Toutefois, ces mesures se sont avérées insuffisantes pour compenser les effets néfastes de la limitation drastique du nombre de contrats aidés.

Par conséquent, en septembre dernier37(*), consigne a été donnée aux préfets « d'identifier des marges de manoeuvre en gestion pour ce second semestre, pour répondre aux enjeux durant cette période. Il peut s'agir notamment d'une baisse des taux de prise en charge ou de la durée des contrats, mais aussi de montées en charge inférieures aux prévisions initiales sur d'autres dispositifs de la politique de l'emploi, de l'éducation nationale et de la jeunesse, de la ville et des territoires ou encore le recours à l'apprentissage dans la fonction publique territoriale et au dispositif du service civique ».

Lors de leur audition, l'association des départements de France a fait remarquer qu'en novembre dernier, les préfets avaient repris contact avec les collectivités territoriales pour les inciter à prendre des contrats aidés.

En outre, début décembre 2017, certaines d'entre elles avaient été de nouveaux sollicitées avec la possibilité de bénéficier d'un taux de prise en charge de 70 %, alors que celui-ci devait baisser à 50 % pour les contrats aidés conclus après le 1er janvier 2018.

Finalement, il est revenu aux préfets, jugés les plus à même de prendre en compte les réalités du terrain, la délicate tâche de sélectionner les employeurs de contrats aidés. Cette large marge de manoeuvre donnée aux préfets a cependant deux inconvénients : elle peut créer des inégalités entre les territoires en fonction des critères retenus et elle favorise le principe « premier arrivé, premier servi », alors même que les pratiques et l'accompagnement varient selon le type d'employeur (Etat, associations, collectivités territoriales, entreprise du secteur marchand) et les secteurs d'activité.

Au cours de leurs auditions, tous les intervenants ont regretté la précipitation dans laquelle a été prise la mesure et l'improvisation qu'elle a engendrée dans la gestion de ses conséquences.

Soucieux de redonner aux contrats aidés leur mission originelle, à savoir contribuer à l'insertion professionnelle de leurs bénéficiaires, le gouvernement s'est rapidement rendu compte que l'application rigide de ce principe remettait en cause un nombre considérable d'activités d'utilité sociale. Il a donc été amené à prendre des décisions contradictoires, comme en témoigne la priorité donnée au maintien des emplois aidés dans l'éducation nationale.

En effet, plusieurs rapports38(*) ont dressé un bilan accablant sur la méconnaissance des obligations de formation et d'accompagnement des contrats aidés dans l'éducation nationale : formations bien souvent « sur le tas », tutorat exercé de façon informelle par des agents qui ne sont pas informés des obligations précises qui leur incombent. Le non-respect de ces obligations, et principalement celle de formation, a conduit à de nombreux contentieux portés par les bénéficiaires de contrats aidés devant la juridiction prud'homale et à la condamnation de nombreux établissements. En 2014, l'Inspection générale de l'éducation nationale chiffrait entre 11 et 15 millions d'euros le coût des contentieux au niveau national.

Néanmoins, ces contrats aidés ont été sauvegardés dans les établissements scolaires parce que leur suppression aurait remis en cause la scolarisation des enfants handicapés.

Le gouvernement a été confronté à d'autres dilemmes, tels que le choix entre le soutien aux petites associations, les plus menacées par la réduction du nombre des contrats aidés, et le souci d'efficacité du dispositif, qui conduit à privilégier des associations fortement structurées. En donnant la priorité aux secteurs d'urgence en matière sanitaire et sociale, le gouvernement a de facto privilégié les associations les plus solides financièrement.

L'année 2018 est loin d'avoir levé toutes les ambiguïtés du dispositif et les acteurs du terrain se plaignent du manque de visibilité tandis qu'ils essaient, coûte que coûte, de maintenir leurs activités.

En conclusion, la réduction du nombre des contrats aidés a relancé la question des moyens à la disposition des associations pour financer leurs activités, sans apporter de solution. Le problème a été pris à l'envers : il fallait d'abord mettre en place un dispositif assurant une stabilité financière aux associations avant de supprimer les contrats aidés.

3. Une stigmatisation inutile et déplacée des employeurs et des bénéficiaires de contrats aidés

Tous les employeurs de contrats aidés ont particulièrement mal vécu les critiques dont ils ont fait l'objet par le gouvernement.

Il convient de rappeler que tous les gouvernements successifs ont fortement incité les collectivités territoriales comme les associations et les établissements publics à recruter des bénéficiaires des contrats aidés.

Le secteur non marchand a « joué le jeu », même si sa forte implication dans l'embauche des contrats aidés ne signifiait pas une adhésion sans réserve à ce dispositif.

Toutefois, au fil des ans - les premiers contrats aidés datent de 1984 -, ils ont trouvé leur place et dans certaines structures, ils sont devenus indispensables.

Par conséquent, leur réduction drastique a remis en cause l'équilibre économique de nombreux employeurs, provoquant une colère légitime.

Plutôt que de reconnaître que la méthode choisie pouvait avoir des conséquences néfastes, le gouvernement a accusé les protestataires de ne pas avoir anticipé cette baisse.

Dans un entretien sur LCI, Christophe Castaner, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement, a ainsi estimé que « nous savions tous qu'il y avait moins d'emplois aidés cette année » et a dénoncé « l'irresponsabilité des maires qui n'ont pas prévu la rentrée scolaire » à propos de ceux qui s'inquiétaient de la répercussion du non renouvellement des contrats aidés sur l'organisation de la rentrée scolaire.

Par ailleurs, la condamnation sans nuance des contrats aidés par le gouvernement39(*) a choqué tous les acteurs du terrain qui, depuis des années, obtiennent des résultats positifs grâce à ce dispositif. Les arguments de la ministre, systématiquement repris par l'ensemble du gouvernement, revenaient à nier tout le travail patiemment réalisé par des employeurs de contrats aidés particulièrement engagés.

Enfin, la vision très réductrice des contrats aidés - « Vous avez un contrat aidé pendant six mois et au bout de six mois vous êtes jeté40(*) » et la caricature dressée par le Président de la République de tous ceux qui protestaient contre leur suppression brutale ont particulièrement exaspéré les représentants des collectivités territoriales et des associations.

« Que ceux qui les défendent les prennent, ils n'en voudraient pas pour eux-mêmes ! Ils ne veulent pas un contrat d'un an où on tremble à la fin de chaque année pour savoir si on nous le redonnera, où il n'y a pas de qualification à la fin du contrat aidé, enfin ! Et que tous ceux qui la main sur le coeur se font les grands défenseurs des quartiers les plus en difficulté viennent m'expliquer que les contrats aidés c'est la solution dont on a toujours rêvé ! ». 41(*)

Vos rapporteurs souhaitent également revenir sur le soi-disant « clientélisme » des collectivités territoriales à travers les contrats aidés.

Les auditions menées tout au long de cette mission ont montré que le nombre de contrats aidés dans certaines collectivités territoriales était disproportionné par rapport aux effectifs desdites collectivités.

Toutefois, cette accusation témoigne d'une connaissance partielle des réalités des territoires et aboutit à jeter l'opprobre sur l'ensemble des élus locaux en raison du comportement condamnable d'une infime minorité.

Deux raisons, souvent imbriquées, poussent certaines collectivités territoriales à embaucher un nombre important de contrats aidés, sans pouvoir les classer par ordre d'importance.

D'abord, les contrats aidés permettent d'assurer des services à l'ensemble de la population tout en faisant face à des restrictions budgétaires constantes, qui obligent les collectivités territoriales à réduire leur masse salariale. A l'occasion d'une manifestation devant la préfecture du Pas-de-Calais le 1er septembre dernier, le maire de Béthune a rappelé que le SIVCOM42(*) de la communauté du Béthunois (25 communes, 102 000 habitants) a recours à 90 emplois aidés, dont 65 sont menacés de s'arrêter fin septembre. Or, l'embauche de ces personnels en contrat de droit commun entraînerait une dépense d'1,5 million d'euros.

Ensuite, certaines collectivités utilisent délibérément des contrats aidés afin de contribuer à la cohésion sociale de leur territoire. La ville de Dunkerque illustre cet engagement social. En dépit d'une politique rigoureuse qui l'a conduite à diminuer le nombre d'équivalents temps plein de 220 depuis 2013, elle emploie plus de 100 contrats aidés dans une région où le taux de chômage atteignait 11,9% au troisième trimestre 2017, contre 9,4 % en France métropolitaine.

Vos rapporteurs regrettent que cette « guerre des mots » de la part du gouvernement - salariés « jetés », « low cost », dispositif « extrêmement coûteux », « inefficace » ait montré du doigt une population déjà stigmatisée en raison de ses difficultés à accéder au marché de l'emploi. Cette vision exclusivement misérabiliste des contrats aidés témoigne d'une méconnaissance de leur effet positif sur leurs bénéficiaires à qui ils permettent de « mettre le pied à l'étrier », leur redonnent confiance et une utilité sociale et enrichissent leur expérience professionnelle. En outre, elle est particulièrement stigmatisante envers leurs bénéficiaires en mettant l'accent exclusivement sur leur précarité et leurs faibles revenus, sans jamais évoquer leur savoir-faire et leurs compétences, pourtant particulièrement appréciés dans de nombreuses structures.


* 32 Discours d'Emmanuel Macron au Sénat lors de l'ouverture de la conférence nationale des territoires, 17 juillet 2017.

* 33 De nombreuses personnes auditionnées ont fait part des assurances qu'elles avaient obtenues auprès de Pôle Emploi pour le renouvellement des contrats, au détriment de la conclusion de nouveaux contrats.

* 34 Déclaration du Stéphane FOUASSIN, président de l'Association des maires de La Réunion, le 9 août 2017, à la sortie de la rencontre des maires avec le Préfet.

* 35 Tels que la FEHAP et l'UNIOPSS.

* 36 Tels que l'Union des employeurs de l'économie solidaire et l'Association des fondations de l'économie solidaire.

* 37 Cf. lettre du ministre de la cohésion des territoires, du ministre du travail et du ministre de l'éducation nationale aux préfets du 6 septembre 2017.

* 38 Dont celui de l'inspection générale de l'éducation nationale et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche : L'accueil, la gestion et la formation des personnels contractuels en établissements publics locaux d'enseignement, avril 2014.

* 39 En réponse au député Serge Letchimy, Mme Muriel Pénicaud déclarait le 9 août dernier à l'Assemblée nationale : « Premièrement, les contrats aidés sont extrêmement coûteux pour la nation. Deuxièmement, ils ne sont pas efficaces dans la lutte contre le chômage. Troisièmement, ils ne sont pas un tremplin pour l'insertion professionnelle.»

* 40 Christophe Castaner, BFMTV, 14 septembre 2017.

* 41 Discours sur la politique de la ville, 14 novembre 2017.

* 42 Syndicat intercommunal de valorisation et de collecte des ordures ménagères.