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Réduction des contrats aidés : offrir une alternative crédible au secteur associatif

21 février 2018 : Réduction des contrats aidés : offrir une alternative crédible au secteur associatif ( rapport d'information )

B. UN NOUVEAU DISPOSITIF CONTESTABLE SUR LE FOND

1. Les Parcours Emploi Compétences : la reconnaissance de la légitimité des contrats aidés de qualité !

En septembre dernier, la ministre du travail a confié à Jean-Marc Borello une mission visant à mobiliser les acteurs de l'insertion autour de solutions innovantes, au service du parcours de chacun et en particulier de ceux qui sont aujourd'hui les plus exclus de l'accès au marché du travail.

Les principales propositions du rapport Borello

- la rénovation des contrats aidés en « parcours emploi compétences » sélectionnant non plus seulement les publics, mais aussi les employeurs pour leur capacité et leur engagement à accompagner les titulaires de contrats, et à mobiliser des actions de formation ;

- le développement de l'insertion par l'activité économique (IAE) à travers une croissance annuelle de 20 % du nombre de salariés jusqu'à la fin du quinquennat ;

- la mise en place de « contrats de professionnalisation accélérée » accessibles à une partie des personnes éloignées de l'emploi ;

- la prise en compte, dans le plan investissement compétences43(*) (PIC), des sortants des « parcours emploi compétences » et des salariés de l'insertion par l'activité économique en réservant 100 millions d'euros au total pour la formation de ces deux catégories de population ;

- la création d'un « fonds d'inclusion dans l'emploi » rendant fongibles les financements d'accès et de retour à l'emploi afin de s'adapter aux réalités du terrain.

Celui-ci a rendu son rapport le 16 janvier dernier. Parmi les recommandations figure la nécessité de passer d'une « quantité de contrats à des parcours de qualité. »

Le raisonnement est le suivant : « le relâchement de la pression sur la quantité dans leur attribution peut donc laisser la place à une action sur la qualité :

a. Qualité du contrat : reposant sur le triptyque emploi-formation-accompagnement, et dont le cadre juridique serait enfin respecté, c'est-à-dire une obligation de formation et d'accompagnement rendue effective. La probabilité d'être formé durant un contrat aidé dépendant largement de la durée de ce contrat44(*), une durée minimale de 9 mois est nécessaire. Le contrat pourra lister les compétences utiles au poste et qui doivent être développées pendant la durée du contrat, par de l'accompagnement en interne, ou par des formations. Cela pourra aider le titulaire à valoriser son expérience et responsabiliser l'employeur dans son rôle ;

b. Qualité de l'employeur : capable d'organiser pour le titulaire une situation professionnelle permettant d'acquérir des compétences transférables, par le tutorat, mais aussi l'engagement à organiser des actions de formation adaptées, et si possible de qualification ou de pré-qualification ;

c. Qualité de la prescription : par l'organisation d'un entretien de diagnostic, d'un entretien 1 à 3 mois avant la sortie du contrat sauf pour les cas de sortie en emploi durable, et par l'usage d'un dossier dématérialisé de suivi. Le prescripteur aura la charge du bon appariement, par la sélection des employeurs, des postes en leur sein, et des compétences qui y sont développées et mobilisées, éventuellement en fonction des compétences nécessaires dans la zone d'emploi ;

d. Qualité du parcours : Un diagnostic préalable des compétences pourra être prévu par l'employeur, et le plan d'investissement compétences (PIC)45(*) pourra financer des formations à la suite du contrat s'il ne débouche pas sur une situation d'emploi. Si certains demandeurs d'emploi découragés déclinent parfois des formations, celles-ci gagnent en pertinence et en efficacité lorsqu'elles sont insérées dans un tel parcours, la période d'emploi en CUI-CAE ayant permis une remobilisation ou éclairé sur le besoin de compétences à acquérir. »

Le dispositif du « parcours emploi compétences » se distingue peu du contrat aidé tel qu'il a été imaginé par le législateur, comme le montre le schéma ci-dessous comparant les deux dispositifs.

La durée minimale retenue s'élève à neuf mois. C'est mieux théoriquement que la durée des contrats aidés qui était de six mois. En réalité, en 2016, seuls 17,7 % des contrats aidés ont une durée inférieure à un an.

Le « parcours emploi compétences » formalise davantage l'accompagnement en prévoyant un entretien un à trois mois avant la sortie du contrat. Toutefois, l'accompagnement par le référent que prévoit le dispositif de contrat aidé suppose également des rendez-vous réguliers entre le bénéficiaire du contrat et le prescripteur, notamment en fin de contrat pour éviter une sortie « sèche » du dispositif.

Le « parcours emploi compétences » prévoit explicitement la possibilité pour le demandeur d'emploi de suivre une formation à la suite du contrat si ce dernier n'a pas abouti à un emploi. Le dispositif des contrats aidés reste muet sur ce sujet, ce qui ne signifie pas qu'il l'exclue. En réalité, la mise en oeuvre de cette possibilité dépend de la qualité de l'accompagnement envers le demandeur d'emploi et l'articulation réelle entre les dispositifs.

Comparaison des obligations de formation et d'accompagnement
dans les contrats aidés et dans les parcours emploi compétences

Sources : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat,
d'après le rapport de Jean-Marc Borello précité

La forte diminution du nombre de contrats aidés - 300 000 dans le secteur non marchand en 2016, contre 200 000 en 2018 - devrait théoriquement permettre à Pôle Emploi et aux Missions locales de consacrer plus de temps à chacun des bénéficiaires.

Toutefois, la montée en charge rapide souhaitée par le gouvernement, à la fois du Plan investissement compétences, du Parcours d'accompagnement contractualisé vers l'emploi et l'autonomie (PACEA) et de la Garantie jeunes va fortement accaparer Pôle Emploi et les Missions locales. S'ils ne disposent pas de moyens supplémentaires, quelle sera la réelle capacité de ces organismes à mettre en oeuvre les nouveaux parcours emploi compétences ?

D'après le rapport des sénateurs Emmanuel Capus et Sophie Taille-Polian46(*), pour 2018, la subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi diminue à hauteur de 50 millions d'euros, passant de 1 507 millions d'euros en 2017 à 1 457 millions d'euros en 2018.

Ce montant est inférieur à celui inscrit dans la convention tripartite État/Pôle emploi/Unedic (1 507 millions d'euros).

Quant aux crédits consacrés aux missions locales, ils s'élèvent à 206 millions d'euros en 2018, soit un niveau quasi identique à celui prévu en loi de finances pour 2017 (205 millions d'euros).

2. L'inexplicable disparition des emplois d'avenir

Au cours de leurs auditions, vos rapporteurs ont constaté un large consensus sur l'intérêt et l'efficacité des emplois d'avenir.

L'UDES47(*) dresse le bilan suivant : « Concernant les emplois d'avenir, nous faisons un bilan positif de leur mise en place puisque près de 80 000 ont été créés dans le secteur de l'économie sociale et solidaire. Ils ont permis de former et d'insérer durablement des jeunes dont bon nombre en situation d'exclusion. Le rôle des missions locales a été déterminant dans l'accompagnement du parcours afin d'éviter les ruptures et anticiper les sorties vers l'emploi durable. Près de 50 % des jeunes accèdent à une sortie positive en emploi à la fin de ce programme. Remettre en cause les effets bénéfiques de ces emplois pour les jeunes décrocheurs serait une erreur, les emplois d'avenir n'étant pas, loin de là, le poste le plus onéreux de la politique de l'emploi ».

En réaction au relevé d'observations provisoires de la Cour des comptes à propos de son étude sur la mise en oeuvre des contrats aidés48(*), l'Union nationale des missions locales (UNML) remarque que : « Au moment où les emplois aidés sont mis en question, l'UNML demande que les acquis positifs des Emplois d'avenir pour les jeunes écartés du marché du travail, soient pris en considération avant la définition de la programmation financière des contrats aidés pour 2018, dans le cadre des orientations prioritaires du gouvernement en matière d'emploi et de formation des jeunes.

Les rapporteurs de la Cour des comptes ont eux-mêmes reconnu l'intérêt de ce programme qui lie insertion professionnelle, formation et accompagnement dans l'emploi, en proposant dans la recommandation n° 8, « sur le modèle de ce qui existe en matière d'emplois d'avenir, de définir les obligations d'accompagnement des bénéficiaires de CUI de droit commun, afin de garantir le respect des engagements pris par les employeurs et la qualité du parcours d'insertion des salariés ».

Depuis novembre 2012, les Emplois d'avenir ont permis à plus de 300 000 jeunes notamment les moins formés, d'accéder à un emploi assorti d'une formation et d'un accompagnement dans l'emploi. Les jeunes occupent de vrais emplois qui valorisent et permettent d'accroitre leurs compétences.

Les Emplois d'avenir ont en effet permis d'insérer durablement et de qualifier des jeunes en situation d'exclusion, qui ne relèvent pas pour autant de l'apprentissage ou des contrats de professionnalisation.

Plus de 4 jeunes salariés sur 5 ont un niveau inférieur au baccalauréat et 4 sur 10 sont sans diplôme. Près de 30 % d'entre eux sont originaires d'un territoire sensible, que ce soit en milieu urbain ou en milieu rural. La durée moyenne des contrats est de plus de 23 mois et près d'un cinquième est à durée indéterminée.

Dans le secteur non marchand, ils contribuent à apporter des services à la collectivité - et donc à dynamiser les territoires - en prenant en compte des besoins peu voire pas satisfaits.

Les jeunes salariés ont ainsi pu accéder à l'autonomie sociale et leurs ressources leur ont permis de s'équiper, de consommer, d'avoir des loisirs, de fonder un foyer, avec un impact économique sur les territoires non négligeable.

La formation, pierre angulaire de ce programme, a été fortement mobilisée pour les jeunes, dont nombre d'entre eux a pu bénéficier, avec l'acquisition de nouvelles compétences (84 %), une formation de base (13,5 %) ou une formation pré-qualifiante ou qualifiante (42 %), en lien avec les OPCA, et ce malgré des difficultés rencontrées liées à l'insuffisance des financements affectés.

L'accompagnement assuré dans l'emploi et avec l'entreprise, permet de prendre en compte les besoins des jeunes salariés et des employeurs, d'éviter la rupture prématurée du contrat et de garantir la mobilisation des dispositifs au service de la sécurisation des parcours des jeunes.

Le déploiement des Emplois d'avenir nécessite la durée pour atteindre les effets attendus, les conséquences du « stop and go » pouvant être préjudiciables à l'accès des jeunes à l'emploi durable. Ils constituent un des outils du droit à l'accompagnement, et du PACEA, en favorisant l'accès des jeunes à l'emploi et à l'autonomie.

Les Missions Locales qui veillent à la qualité des emplois et des formations, préparent également la fin des parcours en Emplois d'avenir, en lien avec les employeurs, soit sous forme de pérennisation de l'emploi dans la même structure, soit de recherche d'emploi dans une autre entreprise ».

Parmi les contrats aidés, les emplois d'avenir constituent le dispositif dans lequel le triptyque « emploi, accompagnement, formation » prend toute sa place et qui se rapproche le plus du parcours emploi compétence que souhaite mettre en place le gouvernement.

Pourtant, depuis le 1er janvier 2018, il a été mis fin à ce dispositif49(*).

Dans la circulaire du ministère du travail du 11 janvier 201850(*), il est précisé que les jeunes ne sont pas exclus des parcours emploi compétence, mais que « priorité doit être donnée à leur orientation vers des solutions de formation ou d'alternance (apprentissage, contrat de professionnalisation), ou vers les mesures qui leur sont spécifiquement dédiées à travers un accompagnement intensif (la Garantie jeune, les écoles de la deuxième chance ou l'EPIDE) ».

Vos rapporteurs rappellent que loin d'être concurrents, les dispositifs de formation et les emplois d'avenir sont complémentaires. La mise en situation de travail est vertueuse et permet de lever les réticences récurrentes face à la formation de certains publics, notamment les jeunes décrocheurs, frileux à l'idée de retourner en salle de classe.

Dans son étude action sur les emplois d'avenir51(*), l'Institut Schwartz insiste sur les différences de profil et d'objectifs entre l'apprentissage et les contrats d'avenir.

« La grande majorité des apprentis ont entre 16 et 20 ans et entrent en apprentissage en fin de 3e, dans l'objectif de se former. Les jeunes en emplois d'avenir rencontrés au cours de l'enquête sont des jeunes peu qualifiés, mais qui avaient une expérience de travail avant leur entrée dans ce dispositif. Plusieurs étaient passés par l'apprentissage, certains avaient abandonné, d'autres avaient obtenu un CAP ou un BEP souvent dans un secteur où ils ne trouvaient pas d'emploi. Ils étaient âgés de 20 à 25 ans ».

Les différences d'objectifs qui distinguent ces deux types de dispositif, sont expliquées par un référent « emploi d'avenir » de la Mission Locale de l'agglomération de Montpellier dans les termes suivants :

« Un jeune qui va en apprentissage, son objectif, c'est le diplôme. Le jeune qui entre en Emploi d'avenir, son objectif, c'est d'abord l'emploi. Le pari, il est là : les jeunes ne veulent plus remettre les pieds à l'école, ils veulent aller au travail ; ils y vont et au bout d'un an, avec le tuteur à côté, les collègues, les perspectives d'évolution, les jeunes viennent petit à petit à la qualification. Certains disent même « je veux bien passer un diplôme ».

En définitive, la suppression des emplois d'avenir n'apparaît guère compréhensible, si ce n'est pour des raisons idéologiques - volonté de se démarquer du quinquennat précédent - ou pour des raisons budgétaires à travers la réduction du montant des revenus perçus par les jeunes. Rappelons qu'un jeune en emploi d'avenir perçoit un salaire équivalent au SMIC, alors qu'un jeune en Garantie jeune, par exemple, perçoit seulement 480 euros par mois.

3. Les « trous dans la raquette » concernant les publics les plus éloignés du marché de l'emploi

La circulaire du 11 janvier 2018 précitée dresse une répartition indicative des volumes de parcours emploi compétences. Sur les 200 000 parcours prévus dans la loi de finances, 30 500 sont fléchés pour l'accompagnement des élèves en situation de handicap dans les établissements scolaires. Sur les 169 500 restant, une réserve de précaution de 3,5 % est appliquée, ramenant leur nombre à 158 000, dont 22 000 sont affectés à l'outremer. Par conséquent, le volume attribué au territoire métropolitain est de 136 000.

Ce volume est à comparer au nombre de contrats aidés employés en 2016 par le seul secteur de l'urgence sanitaire et sociale (environ 90 000), jugé prioritaire par le gouvernement. On comprend, dès lors, la difficulté que rencontreront les prescripteurs de parcours emploi compétences pour ne pas dépasser ces quotas même en respectant strictement les critères d'éligibilité fixés par la ministre du travail, d'autant que certains publics sont censés « faire l'objet d'une attention particulière », comme les travailleurs handicapés et les résidents des quartiers « politique de la ville », (pour cette dernière catégorie, il est prévu de réserver 13 % des parcours).

Or, les alternatives aux contrats aidés sont sous-dimensionnées, ce qui risque de pénaliser un nombre important des bénéficiaires traditionnels desdits contrats.

Il suffit de rappeler quelques chiffres : 72 000 emplois d'avenir disparaissent en 2018. Parallèlement, sont créés 15 000 places supplémentaires pour les garanties jeunes (qui passent de 85 000 à 100 00052(*)) et 10 000 places d'apprentissage (qui passent de 420 000 à 430 000).

En ce qui concerne le grand plan de formation lancé par le gouvernement53(*), l'accent est mis sur la qualité des formations suivies, avec des durées plus longues. Toutefois, le précédent gouvernement avait lancé en 2016 le plan « 500 000 formations pour les demandeurs d'emploi ».

Par conséquent, en 2018, le nombre de formations offertes aux demandeurs d'emploi et aux jeunes décrocheurs ne devrait pas augmenter. Au contraire, il devrait légèrement baisser.

Le gouvernement souhaite également développer l'insertion par l'activité économique pour faciliter l'insertion des personnes les plus éloignées de l'emploi. Le rapport Borello a confirmé l'utilité de ce dispositif en recommandant une augmentation du nombre de places de 20 % par an (soit 25 000 places supplémentaires). Toutefois, pour 2018, 70 985 ETP54(*) sont financés, soit seulement 5 000 postes supplémentaires par rapport à 2017.

Il semblerait donc que les autres dispositifs valorisés par le gouvernement au détriment des contrats aidés soient sous-dimensionnés pour permettre d'accueillir les anciens bénéficiaires de contrats aidés qui pourraient légitimement y prétendre.

Par ailleurs, une partie des bénéficiaires traditionnels des contrats aidés pourrait être exclue de l'ensemble des dispositifs.

En effet, la stratégie choisie par le gouvernement pour lutter contre le chômage porte essentiellement sur une amélioration de la formation des personnes éloignées de l'emploi.

Vos rapporteurs partagent la conviction du gouvernement que l'éradication du chômage de masse passe par une augmentation du niveau de formation des Français, qu'il s'agisse de la formation initiale et de la formation de toute la vie. Toutefois, l'effet des réformes structurelles nécessaires à la réalisation de cet objectif, même si elles sont mises en place rapidement, ne se fera sentir qu'à long terme. Ainsi, il faudra attendre au moins dix ans pour que les réformes introduites à l'école primaire portent leurs fruits.

En outre, les taux d'accès à l'emploi dans les six mois qui suivent la fin d'une formation varient en fonction de la fonction suivie et des caractéristiques des demandeurs d'emplois55(*).

En 2015, près de 60 % des demandeurs d'emploi accèdent à un emploi dans les six mois suivant la fin de la formation. Trois critères semblent déterminants pour le retour à l'emploi après une formation : le type de formation, l'âge et enfin l'ancienneté d'inscription comme demandeur d'emploi avant l'entrée en formation.

Le taux d'accès à l'emploi est ainsi naturellement fortement élevé pour les formations préalables à un recrutement. Pour les formations de types AFPR (action de formation préalable au recrutement) ou POE (préparation opérationnelle à l'emploi), le taux d'accès à l'emploi est proche de 80 % quel que soit l'âge du demandeur d'emploi.

Pour les autres formations cependant, qui ne sont pas liées directement à une offre d'emploi spécifique sur laquelle le demandeur d'emploi a été sélectionné en amont, le taux d'accès à l'emploi diminue avec l'âge. Au total, sur l'ensemble des formations, il dépasse ainsi 60 % pour les 20-29 ans, contre 42 % pour les 55-59 ans et 28 % pour les 60 ans et plus.

Par ailleurs, la probabilité d'accéder à un emploi après une formation est plus faible pour les demandeurs d'emploi de longue durée : 45 % pour ceux ayant cumulé au moins 12 mois d'inscription en catégorie A au cours des 15 derniers mois, contre 62 % pour ceux n'ayant que trois mois d'inscription en catégorie A.

Ces chiffres rappellent que la formation ne permettra pas de sortir toutes les personnes du chômage.

À cet égard, une attention particulière doit être portée aux demandeurs d'emploi handicapés. Outre le fait que le taux de chômage chez les personnes handicapées est deux fois supérieur au taux de chômage tout public confondu, il se caractérise par une forte proportion de seniors (48 % d'entre eux ont plus de 50 ans) et par une ancienneté d'inscription importante (56 % sont au chômage depuis plus d'un an, 36 % depuis plus de deux ans et 24 % depuis plus de trois ans).

Comme faisait remarquer Christophe ITIER lors de son audition : « il y a un certain nombre de personnes qui ne reviendront pas sur le marché du travail et pour lesquelles il faut développer un emploi social ».

Le gouvernement compte sur l'innovation sociale pour développer ce type d'emploi. L'expérimentation « territoire zéro chômeurs de longue durée » est souvent citée comme modèle pour développer l'emploi social. Cette initiative mérite d'être soutenue par les pouvoirs publics afin d'essaimer sur tout le territoire national. Néanmoins, elle ne permet - pour l'instant - de prendre en charge qu'une infime partie des chômeurs de longue durée (420 au 31 décembre 2017).

Comme il a été indiqué précédemment, les contrats aidés permettaient à des personnes âgées de terminer dignement leur carrière professionnelle en attendant de pouvoir faire valoir leurs droits à la retraite. Une telle opportunité est supprimée, laissant ainsi sans solution viable une grande partie des 112 000 seniors bénéficiaires de contrats aidés.

En outre, il ne faut pas sous-estimer la réticence de beaucoup de demandeurs d'emplois, surtout lorsqu'ils sont âgés ou lorsqu'ils ont été en échec scolaire pendant des années, à s'engager dans un processus de formation.

Les contrats aidés, en les mettant immédiatement en situation de travail, permettaient de lever en partie cette appréhension et d'amener à se former des personnes qui, sans l'attrait de l'emploi, n'auraient pas suivi de formation.

En conclusion, si les contrats aidés n'avaient pas vocation à toucher l'ensemble des personnes au chômage, ils constituaient l'un des dispositifs permettant d'insérer dans un parcours professionnel et d'apporter une perspective aux 100 000 jeunes sortant précocement du système scolaire sans qualification, aux 240 000 chômeurs âgés de plus de 50 ans, aux 567 000 chômeurs de 16 à 25 ans et aux plus de 700 000 chômeurs ayant un niveau de diplôme inférieur ou égal au brevet des collèges.

À cet égard, vos rapporteurs ne peuvent que s'étonner des propositions avancées par Jean-Marc Borello dans son rapport précité pour compenser la sortie du dispositif des personnes les plus âgées. Rappelant qu'« avec le resserrement de l'enveloppe des contrats aidés, moins de la moitié des seniors ayant bénéficié d'un contrat aidé seraient désormais éligibles, soit environ 66 000 personnes », il ouvre deux pistes de réflexion :

- soit les mettre en emploi à travers le «prêt de main d'oeuvre », parfois appelé « mécénat de compétence » : le dispositif concerne une entreprise prêteuse d'au moins 5 000 salariés, et une entreprise utilisatrice de moins de 250 salariés, ou de moins de 8 ans d'existence ;

- soit créer « un engagement volontaire d'une durée de 6 à 12 mois pour accompagner une mission d'intérêt général, sur le modèle du service civique. [...] L'engagement donnerait lieu au versement d'une indemnité prise en charge par l'Etat, et d'un soutien complémentaire, en nature ou en numéraire, pris en charge par l'organisme d'accueil. Le montant de l'indemnité devra être supérieur à celle du service civique jeune, et pourrait être fixé entre le niveau de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ouvert aux plus de 65 ans, et le SMIC horaire qui était le régime rémunération des contrats aidés. »

Concrètement, comment le « prêt de main d'oeuvre » pourrait-il s'appliquer, dans la mesure où les populations concernées sont demandeurs d'emploi ?

En ce qui concerne le développement d'un service civique pour les seniors demandeurs d'emploi, vos rapporteurs sont très réticents sur l'utilisation de ce terme pour qualifier l'activité de demandeurs d'emploi. En effet, l'un des enjeux de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté56(*) a été, précisément, d'établir une distinction stricte entre service civique d'une part, et activité salariée ou stage d'autre part. Le risque de confusion est d'autant plus grand que plusieurs membres du gouvernement, au moment de l'annonce de la réduction drastique du nombre de contrats aidés, ont proposé de faire accomplir certaines tâches exécutées jusqu'à présent par des bénéficiaires de contrats aidés par des volontaires du service civique. Le service civique n'est pas une alternative à un emploi, il n'est donc pas substituable à un contrat aidé. Il ne constitue pas un dispositif d'insertion professionnelle mais d'expérimentation de la citoyenneté et de l'engagement.

4. L'absence de réflexion sur le devenir des associations

Comme il a été montré précédemment, les contrats aidés représentent une part non négligeable des ressources du secteur associatif.

Dans le rapport Borello, elles sont comptabilisées de la manière suivante :

Ø 61 % proviennent des recettes d'activités publiques et privées ;

Ø 25% de subventions publiques ;

Ø 11 % des cotisations de leurs membres ;

Ø 4 % du don et du mécénat.

« Les contrats aidés représenteraient une ressource d'environ 1,1 milliard d'euros pour le secteur associatif, soit 12 % de la subvention de l'Etat. [...] Force est de constater que ces contrats ont servi à combler une réduction des subventions publiques au secteur associatif 57(*)».

En réalité, depuis plusieurs décennies, les pouvoirs publics se déchargent progressivement sur les associations d'un nombre toujours plus important de missions d'utilité sociale, sans que les financements soient proportionnels à ces transferts de charges. L'une des méthodes utilisées pour réduire les coûts engendrés par cette quasi délégation de service public a été d'encourager l'essor des contrats aidés dans le secteur associatif.

Lorsque le gouvernement s'insurge contre la « perversion des politiques de l'emploi », il fait mine d'ignorer que le fragile équilibre économique de nombreuses activités dans le champ de l'économie sociale repose sur une réduction souhaitée par tous les gouvernements successifs du coût de la masse salariale et rendue possible par les contrats aidés.

Les deux exemples suivants illustrent cette situation.

Dans le secteur sanitaire et médico-social, les restrictions budgétaires décidées par les autorités de tarification (agences régionales de santé, départements, etc.) ne peuvent être absorbées par les prestataires de service qu'en embauchant des bénéficiaires de contrats aidés en complément des salariés permanents. Certes, ce secteur a été considéré comme prioritaire par le gouvernement. Pour autant, compte tenu des volumes de contrats aidés arrêtés par le gouvernement pour 2018, ce secteur sera inévitablement affecté par une baisse du nombre de contrats aidés. En outre, la réduction du taux de prise en charge par l'Etat met à mal l'équilibre financier de ces structures.

Le secteur associatif lié aux activités périscolaires s'est développé sensiblement à la suite de la réforme des rythmes scolaires entrée en vigueur dès la rentrée 2013 pour les communes volontaires. Pour limiter le coût de ce dispositif, les collectivités territoriales ont fait appel à des associations qui ont été largement incitées à embaucher des bénéficiaires de contrats aidés afin de proposer des offres de prestation compatibles aux barèmes de prix imposés par les collectivités territoriales.

La remise en cause des contrats aidés pose la question du devenir des associations et de la place que l'actuel gouvernement souhaite leur réserver dans la société.

Afin de relativiser la portée de la suppression des contrats aidés sur l'équilibre financier des associations, au cours de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances pour 2018, le gouvernement a présenté deux dispositifs pérennes de soutien financier aux associations :

- le maintien du crédit d'impôt sur la taxe sur les salaires (CITS) en 2018 et 2019, censé représenter un gain annuel de 500 millions d'euros pour les associations ;

- la suppression du CITS en 2019 et son remplacement par une réduction pérenne de cotisations patronales.

Cependant, le CITS, qui bénéficie aux associations qui restent redevables de la taxe sur les salaires après l'abattement prévu à l'article 1679 A du code général des impôts, n'a un impact financier que pour les associations dont la masse salariale dépasse 330 000 euros par an. Il touche donc les associations dont l'assise financière est relativement stable et qui ont proportionnellement moins recours aux contrats aidés que les petites associations. En outre, plusieurs associations se sont inquiétées de l'effet pervers du CITS : l'augmentation des ressources liées au CITS risque d'être annulée si les pouvoirs publics (agences régionales de santé, préfectures, collectivités territoriales) récupèrent ce dernier par une réduction proportionnelle des subventions ou des tarifications. Plusieurs associations actives dans le secteur sanitaire, social et médico-social ont fait part des propos tenus par le cabinet du Premier ministre et de la ministre des solidarités et de la santé visant à reprendre 50 % du CITS dans les budgets sanitaires de 2018. Une telle mesure serait d'autant plus incompréhensible que le gouvernement a agréé un avenant conventionnel de la FEHAP en juin 2017, mobilisant le CITS à venir pour améliorer le pouvoir d'achat des salariés dont les salaires nets ont décroché par rapport à celui du secteur public.

La réduction pérenne des cotisations sociales à partir de 2019 présente l'avantage de bénéficier à toutes les associations « employeurs » quelle que soit leur masse salariale. Plusieurs associations ont exprimé des doutes sur le montant du gain que représenterait ce dispositif pour les associations. Il semblerait que le chiffrage avancé par le gouvernement, - 1,4 milliard d'euros - soit la somme du CITS pour 2018, mais versé en 2019 et des exonérations de charges de 2019. Comme pour le CITS, il faudra s'assurer que cette diminution des cotisations sociales profite réellement aux associations et ne soit pas un effet d'aubaine pour les institutions qui les financent.

Le gouvernement s'est également félicité de l'abondement de 25 millions d'euros du fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). Tout en reconnaissant l'augmentation des crédits de cet organisme, chroniquement sous-doté, vos rapporteurs souhaitent rappeler que cette somme ne compense que très partiellement les 60 millions d'euros qui étaient consacrés aux associations à travers la réserve parlementaire jusqu'à la loi de finances pour 2018.

Le 9 novembre dernier, le Premier ministre, Édouard Philippe, entouré par le ministre de la transition écologique et solidaire, Nicolas Hulot et le ministre chargé de la jeunesse et de la vie associative, Jean-Michel Blanquer, a présenté le plan du Gouvernement en faveur du développement pour la vie associative.

Cette intervention avait surtout vocation à rassurer les associations sur les intentions du Gouvernement. Peu de mesures concrètes ont été annoncées, à l'exception de la mise en place d'une semaine nationale de l'engagement et du développement de plateformes numériques pour favoriser les nouveaux usages en matière d'engagement.

Le Premier ministre a insisté sur la mise en place de plusieurs groupes de travail dont les réflexions aboutiraient à un plan d'action qui sera présenté par le Haut conseil à la vie associative en mars 2018.

Dans l'attente de ces conclusions, vos rapporteurs estiment une nouvelle fois que le gouvernement a pris le problème à l'envers : au lieu de présenter d'abord sa stratégie de soutien aux associations et de travailler en coopération avec elles pour faire évoluer leur modèle économique, il les a durablement fragilisées à travers la réduction brutale des contrats aidés sans leur offrir de perspective ni d'alternative.

5. Quel financement pour les missions d'intérêt général ?

Le rapport Borello rappelle que la politique de l'emploi n'a pas à financer les missions d'intérêt général. C'est ce que le président de la République avait exprimé de manière plus crue en évoquant « la perversion de la politique de l'emploi ».

Vos rapporteurs partagent cette opinion, à condition toutefois de l'accompagner d'une alternative de financement crédible. En effet, la solidarité de proximité, les activités périscolaires et l'éducation populaire, l'aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées, l'accès au sport, aux loisirs et à la culture, pour ne citer que ces exemples, sont des missions à forte utilité sociale, qui garantissent la cohésion sociale et doivent donc être soutenues par l'Etat.

Le rapport Borello propose de redonner de l'ampleur aux dispositifs ministériels spécifiques, en citant le FONJEP58(*) dans l'éducation populaire, les « emplois CNDS59(*) » dans le sport ou encore le FONPEPS60(*) dans la culture. Il convient de remarquer que les sommes à la disposition de ces structures sont sans commune mesure avec les enjeux que représentent le financement à sa juste valeur des missions d'intérêt général.

Vos rapporteurs ont pris acte de la volonté du gouvernement d'engager une réflexion globale sur le financement des associations.

Ils ont pris connaissance du lancement de French Impact, un accélérateur d'innovation sociale ayant vocation à donner un deuxième souffle à l'économie sociale et solidaire.

Le lancement de French Impact, accélérateur d'innovation sociale

French Impact, inspiré de la FrenchTech, est une nouvelle bannière nationale, pour fédérer une communauté et valoriser la diversité des acteurs de l'innovation sociale.

L'accélérateur national d'innovation sociale permettra :

- de mieux identifier et qualifier les projets innovants,

- de mieux financer la croissance des innovations sociales, qu'elle soit organique ou par essaimage,

- de mieux expérimenter l'innovation sociale en favorisant la simplification administrative et le droit à l'expérimentation,

- de mieux évaluer l'impact social des innovations et de mieux accompagner les entreprises dans leur croissance en améliorant l'orientation et l'offre de services des accompagnateurs de projets.

L'Accélérateur national d'innovation sociale repose sur :

- une communauté nationale d'acteurs de l'innovation sociale, qui pourront être identifiés grâce à une plateforme digitale dédiée (lancement en février 2018),

- un objectif de financement : mobiliser en cinq ans 1 milliard d'euros de fonds publics et privés,

- la labellisation des territoires et des structures d'accompagnement (incubateurs, financeurs, ruches, évaluateurs, PTCE...). La labellisation débutera via un appel à candidatures permanent lancé en mars 2018,

- un réseau de « Hackers publics » dont la mission sera de faciliter les relations entre les innovateurs sociaux et les pouvoirs publics,

- une logique d'ouverture et de partage : en open innovation, open data et open source,

- une évaluation de l'impact social des innovations.

Sources : communiqué de presse sur le lancement de l'initiative « French IMPACT » et de l'Accélérateur national d'innovation sociale ; 18 janvier 2018

Ce label permet à la fois de donner une meilleure visibilité à l'économie sociale et solidaire et de lui donner une image moderne et attractive. Le souci du gouvernement de soutenir des initiatives locales innovantes et de leur donner la possibilité de se développer est à saluer.

Toutefois, seules les structures disposant déjà de moyens humains et financiers conséquents pourront profiter de ce dispositif et répondre aux appels d'offre. Les petites associations risquent donc d'en être exclues alors même qu'elles assurent un maillage territorial indispensable pour la cohésion sociale des territoires.

Par ailleurs, l'évaluation des actions d'une association soulève de nombreuses difficultés et risque de pénaliser les associations engagées dans des causes pour lesquelles l'impact est le plus difficile à obtenir.

Enfin, il faudra s'assurer que les modalités de financement retenues permettront aux structures de financer également leurs coûts de fonctionnement, qui sont très souvent exclus ou sous-évalués dans les appels d'offre.

En définitive, cette initiative mérite d'être saluée mais elle ne permettra pas à l'Etat de faire l'économie d'une réflexion sur son soutien au monde associatif en liaison avec les collectivités territoriales.

La réflexion sur les contrats aidés renvoie également à une réflexion plus globale sur l'efficacité des politiques de l'emploi, qui se focalisent essentiellement sur la diminution du coût du travail afin de compenser le niveau relativement élevé du salaire minimum français.

En 2011, le montant global des exonérations de cotisations atteignait 20 milliards d'euros. Les seules exonérations liées au CICE61(*) créé en 2013 sont évaluées entre 25 et 30 milliards d'euros, avec une moindre concentration sur les bas salaires puisqu'ont été retenus le salaire brut des salariés payés moins de 2,5 fois le salaire minimum.

Les politiques d'exonérations sociales présentent plusieurs inconvénients. D'abord, elles favorisent la dualité du marché du travail à travers le développement de bas salaires et l'emplois de faible qualité. En outre, elles aggravent l'inégalité dans l'accès aux services sociaux (garde d'enfants, soins à domicile, etc.) dans la mesure où l'offre est principalement privée et par conséquent accessible uniquement aux plus aisés. Enfin, les effets d'aubaine sont importants.

Pour autant, ces inconvénients sont acceptés sous prétexte que ces politiques créeraient ou sauvegarderaient des emplois.

Or, certains travaux économiques62(*) montrent que ces politiques sont coûteuses et ont un effet modéré sur l'emploi et qu'il serait plus efficace d'investir une partie de ces dépenses fiscales dans le financement direct et entier par l'Etat de prestations d'intérêt social (telle que la garde d'enfants et l'aide aux personnes âgées).

À une époque de contrainte budgétaire forte, une telle politique aurait de nombreux avantages :

Ø à budget constant (six milliards d'euros selon les résultats de l'étude précitée), non seulement 200 000 emplois pourraient être créés selon les estimations des auteurs de l'étude au lieu de 96 000, mais ces emplois financés directement par l'Etat seraient de meilleure qualité et mieux rémunérés ;

Ø en permettant l'accès à des services sociaux à des populations qui en sont actuellement exclues, une telle politique lèverait un frein non négligeable à l'emploi pour des personnes qui souhaitent travailler, mais ne le peuvent pas matériellement en raison de contraintes familiales (garde d'enfants ou de parents dépendants) ;

Ø une partie des bénéficiaires actuels de contrats aidés pourraient être orientés prioritairement vers ces métiers.

Une telle politique nécessite une rupture conceptuelle de la part des décideurs publics. Comme font remarquer les auteurs de l'étude précitée : « les politiques socio-fiscales tentent de rendre les emplois peu qualifiés compatibles avec un salaire minimum élevé en abaissant le coût du travail ; ce faisant, elles subventionnent le développement de secteurs caractérisés par une faible productivité et des emplois de faible qualité, dans lesquels la France n'a pas d'avantage comparatif. Inversement, une stratégie d'investissement social fait le pari que les coûts élevés du travail peuvent devenir soutenables si la qualité des biens et services produits grâce à cette stratégie et la productivité moyenne du travail augmentent. »

Cette proposition n'a pas vocation à résoudre à elle seule la question financement des missions d'intérêt général. Toutefois, elle mériterait d'être expérimentée dans la mesure où elle permettrait à la fois de répondre à des besoins sociaux non satisfaits et de créer des emplois de qualité.

Exonérations ou investissement social ? Les grandes lignes de l'étude menée
par les économistes Clément Carbonnier, Bruno Palier et Michäel Zemmour

Les auteurs de cette étude ont retenu deux ensembles de dépenses fiscales : les « exonérations générales » des cotisations patronales ciblées sur les bas salaires, et les dépenses fiscales qui relèvent de la politique des « services à la personne ». En 2011, 27 milliards d'euros ont été consacrés à ces deux types de dépenses, dont 20 milliards d'euros pour les dépenses liées aux « exonérations générales » et 5,9 milliards d'euros pour les dépenses fiscales consacrées aux emplois de services à la personne.

Les exonérations ciblées sur les bas salaires favorisent la création d'emploi. Toutefois, l'efficacité marginale de cette politique diminue avec le niveau de salaire. Ainsi, la méta-analyse réalisée par Bunel à partir de sept études publiées depuis 2004 sur le coût par emploi créé directement conclut à un coût compris entre 39 000 et 48 000 euros.

De même, les travaux de Bunel permettent de quantifier la destruction directe d'emplois prévisible en cas d'une réduction de 25 % des exonérations (5 milliards d'euros). Elle s'élèverait à 166 000 emplois si la réduction concernait l'ensemble des exonérations, mais serait réduite à 80 000 emplois si la réduction d'exonération visait les emplois rémunérés au-delà d'1,35 fois le salaire minimum. Selon ce résultat, le coût marginal de la création d'emplois permise par les exonérations au niveau proche du salaire médian est de 62 500 euros.

En ce qui concerne les dépenses fiscales consacrées aux emplois de service à la personne, la méta-analyse réalisée par Carbonnier aboutit aux résultats suivants : une réduction du plafond de crédit d'impôt à 7 000 euros par an permettrait d'économiser 0,5 milliard d'euros pour plus de 160 000 euros par emploi détruit. Une limitation à 5 000 euros par an de la réduction d'impôt (par opposition au crédit d'impôt) permettrait d'économiser un milliard d'euros pour plus de 77 000 euros par emploi détruit.

Il apparaît donc que plus de 6 milliards d'euros sont dépensés avec un effet marginal de moins d'un emploi créé pour 62 500 euros dépensés. Le nombre correspondant d'emplois créés avec six milliards d'euros est inférieur à 96 000.

Est-ce que l'utilisation de cette somme pour la création d'emplois décents63(*) financés directement par l'Etat ne pourrait pas avoir un meilleur effet sur l'emploi ?

Si le coût direct d'un emploi décent s'élève à 30 000 euros, l'Etat pourrait créer avec un budget de six milliards d'euros 200 000 emplois. Toutefois, il convient de tenir compte de l'effet d'éviction : le financement direct d'emplois publics peut évincer des emplois financés par le privé, et qui auraient existé en l'absence de cette politique. Plus le coût marginal de l'emploi créé est proche ou légèrement supérieur du coût de l'emploi décent, plus l'effet d'éviction de l'emploi financé directement par l'Etat doit être faible pour que l'offre publique soit préférable.

Pour un coût marginal de l'emploi direct de 62 500 euros, le taux d'éviction doit être inférieur à 52 % pour que l'effet net sur l'emploi soit positif.

Les auteurs de l'étude font remarquer que le taux d'éviction est proche de zéro lorsque l'offre d'un service social répond à des besoins qui n'étaient pas satisfaits auparavant, parce que les demandeurs avaient des contraintes budgétaires trop fortes. C'est le cas des services de garde pour les ménages aux revenus les plus faibles. Cela concerne également les soins nécessaires pour les personnes âgées en perte d'autonomie dans les familles à revenus relativement modestes.

Source : Clément Carbonnier, Bruno Palier, Michäel Zemmour : exonérations ou investissement social ? Une évaluation du coût d'opportunité de la stratégie française de l'emploi, novembre 2014.


* 43 Officialisé en septembre 2017, il a deux objectifs : former et accompagner un million de chômeurs faiblement qualifiés ainsi que de former et d'accompagner vers l'emploi un million de jeunes décrocheurs.

* 44 Rapport IGF-IGAS annexe 2, p. 59.

* 45 Le PIC consiste en un investissement de 15 milliards d'euros à la formation professionnelle sur un total de 57 milliards d'euros dans le Grand Plan d'Investissement 2018-2022. Ce plan a été présenté lundi 25 septembre 2017 par le Premier ministre et Jean Pisany-Ferry, auteur du rapport préparatoire. Le PIC a pour objectif de former un million de demandeurs d'emploi peu qualifiés et un million de jeunes décrocheurs pour édifier une société de compétences et lutter durablement contre le chômage.

* 46 Rapport sur le projet de loi de finances pour 2018, annexe n ° 31 : travail et emploi.

* 47 L'Union des employeurs de l'économie solidaire.

* 48 Septembre 2017.

* 49 Les contrats signés avant cette date se poursuivent jusqu'à leur date d'échéance.

* 50 Circulaire DGEFP/ SDPAE/ MIP/ MIPP/ 2018/11 du 11 janvier 2018 relative aux parcours emploi compétences et au Fonds d'inclusion dans l'emploi en faveur des personnes les plus éloignées de l'emploi.

* 51 Regards croisés sur les emplois d'avenir dans six territoires, novembre 2014.

* 52 Il convient de remarquer que la loi de finances pour 2018 prévoit de financer une hausse de 17,6 % du nombre de bénéficiaires avec une baisse de 9,4 % des crédits.

* 53 Deux actions ont vocation à être financer : la formation pour les demandeurs d'emploi faiblement qualifié (un million de formations et 250 000 formations ouvertes à distance sur le quinquennat, soit 250 000 formations par an) ; la formation pour les jeunes décrocheurs (470 000 actions de formation et 330 000 actions de préparation aux dispositifs d'alternance sur le quinquennat, soit 160 000 actions par an).

* 54 Équivalent temps plein.

* 55 Pôle emploi, éclairages et synthèses, décembre 2016, n°26

* 56 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017.

* 57 Entre 2005 et 2011, les subventions publiques sont passées de 34 à 24 % des ressources des associations selon « Le paysage associatif français », Stat info n ° 16-01, ministère de la ville, de la jeunesse et des sports, mars 2016.

* 58 Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire.

* 59 Centre national pour le développement du sport.

* 60 Fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle.

* 61 Crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi.

* 62 Clément Carbonnier, Bruno Palier, Michäel Zemmour : exonérations ou investissement social ? Une évaluation du coût d'opportunité de la stratégie française de l'emploi, LIEPP Working Paper, novembre 2014, n °34.

* 63 Les auteurs de l'étude qualifient d'emploi décent un emploi payé au salaire minimum, comprenant un treizième mois, donnant droit au financement d'un congé de formation rémunéré et un accès complet à la protection sociale (dont une complémentaire santé). Sont également pris en compte les coûts d'encadrement évalués à une personne pour 20 salariés payée deux fois le salaire minimum. Au total, le coût direct d'un emploi décent est évalué à 30 000 euros par mois, pour un salaire net de 14 500 euros par an.