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Réduction des contrats aidés : offrir une alternative crédible au secteur associatif

21 février 2018 : Réduction des contrats aidés : offrir une alternative crédible au secteur associatif ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 21 FÉVRIER 2018

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M. Alain Dufaut, rapporteur. - À la suite du tollé soulevé par la remise en cause des emplois aidés en plein été 2017 et leur forte réduction imposée dans la loi de finances pour 2018, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a lancé une mission d'information sur les contrats aidés avec un double objectif : d'une part, analyser la pertinence des critiques portées par le Gouvernement sur ce dispositif, accusé d'être inefficace et coûteux, et, d'autre part, analyser la décision du gouvernement et comprendre son impact sur les structures employant des bénéficiaires de contrats aidés, en particulier le monde associatif.

Cette mission d'information nous a conduits à entendre 50 personnes en deux mois, soit une grande majorité des acteurs concernés par les contrats aidés, mais également des économistes travaillant sur la politique de l'emploi. À la mi-janvier, le rapport commandé par la ministre du travail à Jean-Marc Borello sur le renouvellement des politiques d'insertion professionnelle a été publié. Nous avons examiné attentivement ses recommandations pour voir si le dispositif proposé constituait un réel progrès par rapport à celui des contrats aidés.

À l'issue de ces travaux, les constats que nous avons dressés se résument en deux points.

Premièrement, l'efficacité des contrats aidés s'est trouvée affaiblie par la multiplicité des objectifs assignés à ce dispositif et par une mise en oeuvre souvent éloignée des principes qui les régissaient. Pourtant, en dépit de ces carences, l'utilité des contrats aidés est reconnue.

Deuxièmement, la décision du Gouvernement a été particulièrement mal vécue, en raison de sa brutalité et de l'absence totale de concertation en amont avec les parties prenantes. Loin des projecteurs des médias, ses effets continuent de se faire cruellement sentir, notamment dans le secteur associatif, sans qu'une alternative crédible ait été apportée.

M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur. - Je vais maintenant évoquer la question très controversée de l'efficacité des contrats aidés. Nous avons essayé de dépasser les clivages politiques, lesquels s'affaiblissent d'ailleurs notablement dès que l'on discute avec des représentants des collectivités territoriales, en prise directe avec les réalités du terrain, et d'avoir le regard le plus objectif possible sur l'utilité des contrats aidés.

Depuis plus de trente ans, la France est confrontée à un chômage de masse, qui touche particulièrement les personnes peu qualifiées et celles en phase d'insertion professionnelle, donc les jeunes. En outre, 45 % des chômeurs sont en chômage de longue durée, avec une surreprésentation des plus de 50 ans.

Les contrats aidés ont donc été créés afin de permettre aux personnes les plus éloignées du marché du travail d'obtenir un emploi, l'embauche et l'accompagnement étant encadrés et appuyés financièrement par l'État. Ils visent à améliorer l'employabilité des bénéficiaires, en leur ouvrant une expérience professionnelle, l'acquisition de compétences, une formation, un accompagnement professionnel personnalisé. Dans l'esprit du législateur, tous les contrats aidés doivent reposer sur le triptyque « emploi, formation, accompagnement », qu'il s'agisse des contrats uniques d'insertion créés en 2008 ou des emplois d'avenir créés en 2012.

La réalité est beaucoup plus contrastée : la mise en emploi a été opérée, mais les obligations de formation et d'accompagnement professionnels ont été respectées de manière très variable selon les structures et les secteurs d'activité, en particulier pour les contrats uniques d'insertion.

Ce dysfonctionnement s'explique par la multiplicité des objectifs assignés aux contrats aidés, qui se sont avérés parfois contradictoires. Dans la mesure où ils ciblent des demandeurs d'emploi, les contrats aidés constituent, par nature, un outil pour le traitement social du chômage, ce qui n'est pas choquant en soi. Toutefois, parce qu'ils permettent de faire « sortir » leurs bénéficiaires des chiffres officiels du chômage, ils ont régulièrement été utilisés par tous les gouvernements successifs dans cet objectif, faisant primer le quantitatif - des volumes importants de contrats aidés - sur le qualitatif - des contrats favorisant une réelle insertion professionnelle à leur issue.

En période de restriction budgétaire, les contrats aidés, qui concernent, dans les deux tiers des cas, le secteur non marchand, ont été largement encouragés par les pouvoirs publics pour financer à moindre coût des besoins sociaux peu rentables économiquement. Ce n'est pas un hasard si, jusqu'à l'année dernière, 90 000 bénéficiaires de contrats aidés étaient employés dans le secteur de l'urgence sanitaire et sociale ou 25 000 dans le monde associatif sportif.

Quelle est l'efficacité de ces contrats ?

La dernière analyse de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares), sur le bilan des contrats aidés, publiée en mars 2017, a largement été utilisée par la Cour des comptes et par le Gouvernement pour critiquer sans nuance les contrats aidés, en particulier parce qu'elle montre que, dans le secteur non marchand, l'insertion dans l'emploi serait moins bonne pour les anciens bénéficiaires que pour des personnes qui, tout en ressemblant aux bénéficiaires de contrats aidés, ne seraient pas entrées dans ce dispositif. Vos rapporteurs se sont longuement entretenus avec les deux auteurs de cette étude, qui ont insisté sur la nécessité de prendre ce résultat, établi sur des chiffres anciens, datant de 2005, et pouvant être liés aux biais de l'étude, avec précaution.

L'effet à court terme des contrats aidés sur le chômage varie fortement selon le secteur considéré. Dans le secteur marchand ils sont peu créateurs d'emploi : ils constituent essentiellement un effet d'aubaine pour l'employeur, même s'ils contrent l'effet « file d'attente » du chômage, en favorisant l'emploi de personnes qui, sans cette aide, n'auraient pas été recrutées.

En revanche, dans le secteur non marchand, leur impact sur l'emploi est important, puisqu'ils sont utilisés par des employeurs qui ont des besoins en emploi mais ne recrutent pas, en raison de leurs contraintes financières. 

L'effet des contrats aidés sur l'insertion professionnelle est un sujet de polémique. Voici ce que nous avons retenu. En 2014, 67 % des personnes sorties d'un tel contrat dans le secteur marchand et 41 % dans le secteur non marchand étaient en emploi. Ces taux tombent respectivement à 57 % et 26 % si n'est pris en compte que l'emploi durable, qui intègre les CDI, les CDD de plus de six mois, les titularisations dans la fonction publique et les emplois de travailleur indépendant. Les emplois d'avenir n'ont pas encore pu faire l'objet d'une évaluation officielle similaire en raison de la relative nouveauté du dispositif. Toutefois, plusieurs intervenants, dont l'Union nationale des missions locales, lesquelles sont les principaux prescripteurs de ce dispositif, ont affirmé que près de 50 % de leurs anciens bénéficiaires seraient en emploi, sans préciser le taux en emploi durable.

La moindre efficacité dans le secteur non marchand s'explique en grande partie par un plus grand éloignement de l'emploi des bénéficiaires. La comparaison avec d'autres dispositifs jugés plus performants aussi bien par la Cour des comptes que par le Gouvernement, telle que la « garantie jeunes », montre que les résultats obtenus par le biais de dispositifs d'insertion professionnelle sont souvent modestes et doivent être analysés à l'aune du public visé.

Ensuite, le taux d'emploi varie sensiblement en fonction du secteur d'activité et des structures. Il faudrait donc des statistiques plus fines pour mesurer précisément l'impact des contrats aidés sur l'insertion professionnelle de leurs bénéficiaires. Ainsi, dans le domaine social, un contrat aidé sur deux déboucherait sur un emploi ou une formation qualifiante.

Enfin, l'évaluation de l'efficacité des contrats aidés à partir du seul taux de sortie en emploi néglige le rôle joué par les contrats aidés dans la resocialisation et le réapprentissage de la vie en collectivité, étapes indispensables pour occuper un emploi durable. Ces contrats ne sont pas une fin en soi mais une étape dans un parcours souvent long et difficile. Il existe un large consensus sur les trois conditions pour que ceux-ci favorisent réellement l'insertion professionnelle : une formation adaptée, un accompagnement professionnel et une durée suffisamment longue.

Le coût des contrats aidés a également été mis en avant par le Gouvernement pour justifier leur suppression partielle. Or celui-ci s'apprécie relativement : les contrats aidés sont-ils chers par rapport à d'autres politiques de l'emploi ? Une étude de l'Inspection générale des finances de 2012 a conclu qu'il s'agissait, à court terme, d'une politique efficace, avec le plus fort effet sur l'emploi, à un coût bien moindre pour les finances publiques (12 853 euros par an et par emploi créé) que celui des exonérations de cotisations patronales pour un salaire au niveau du SMIC (26 429 euros par emploi).

L'estimation du coût devrait inclure l'utilité sociale des activités ainsi développées, et les externalités positives : en 2015, ATD Quart Monde a évalué le coût total de la privation d'emploi à plus de 15 000 euros par personne et par an. Les emplois aidés, ce sont autant de chômeurs qui ne touchent plus les minima sociaux et qui consomment, avec un impact non négligeable, notamment dans des territoires déprimés économiquement.

M. Alain Dufaut, rapporteur. - J'en viens aux décisions concernant les contrats aidés prises par le Gouvernement à partir de l'été 2017 et à leur impact à la fois sur les bénéficiaires et sur les employeurs.

À son arrivée au pouvoir, le gouvernement d'Édouard Philippe a constaté une surconsommation des crédits liés aux contrats aidés, phénomène récurrent en année électorale. Le Gouvernement a dégagé des crédits supplémentaires pour réaliser entre 310 000 et 320 000 contrats dans l'année. En fixant un plafond à l'enveloppe budgétaire consacrée aux contrats aidés, il a mis un terme à la pratique de non-limitation en volume. Cela correspond à une réduction de près de 150 000 contrats aidés pour 2017, sans concertation préalable et alors même que le Président de la République venait de lancer l'idée d'un pacte de confiance entre l'État et les territoires.

La tension est encore montée entre le Gouvernement et les employeurs de contrats aidés lorsque ces derniers ont appris que le projet de loi de finances pour 2018 réduisait le nombre de contrats aidés à 200 000, que le taux de prise en charge passait de 70 % à 50 % et que l'embauche de nouveaux emplois d'avenir était supprimée.

Les conséquences de ces décisions ne se sont pas fait attendre. Brusquement, de nombreuses personnes dont le renouvellement du contrat avait été considéré comme acquis se sont retrouvées sans emploi. Les bénéficiaires âgés ont été particulièrement pénalisés, les dérogations de durée prévues par la loi leur ayant laissé penser qu'ils termineraient leur carrière professionnelle au sein de la structure qui les avait embauchés.

Les conséquences néfastes se sont fait sentir également sur les structures employeuses de contrats aidés. L'exemple le plus médiatique a été le report de cinq jours de la rentrée scolaire à La Réunion, les maires estimant ne pas avoir les moyens de l'assurer convenablement. De nombreuses associations sont en outre menacées ; l'arrêt brutal de l'activité conduit au licenciement des autres permanents. Et ce, en période de crise du bénévolat.

La réduction drastique du nombre des contrats aidés est intervenue à un moment où s'accumulaient les signes négatifs en direction du secteur associatif. La réserve parlementaire a été supprimée. Le crédit d'impôt sur la taxe sur les salaires, le CITS, comporte des effets pervers manifestes - il semble que 50 % du CITS sera repris dans les budgets sanitaires de 2018. La réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune risque d'entraîner une diminution des dons. La poursuite de la diminution des dotations aux collectivités territoriales se répercute sur la capacité de celles-ci à soutenir le secteur associatif, alors que les crédits alloués à l'économie sociale et solidaire baissent dans le budget pour 2018.

Au-delà de l'absence de concertation avec les employeurs, la décision de réduire drastiquement le nombre de contrats aidés a été prise sans analyse d'impact ni propositions alternatives.

Elle a créé un véritable mouvement de panique parmi les collectivités locale ainsi que dans l'éducation nationale qui, sans les 50 000 contrats aidés affectés annuellement à l'accompagnement des élèves handicapés, serait incapable d'assurer la scolarisation de ces derniers. Au même moment, la pénurie d'effectifs dans les Ehpad, et les conditions de travail difficiles de leur personnel faisaient la une des journaux, rendant la suppression des 25 000 contrats aidés dans ce secteur délicate.

Face au tollé suscité, le Gouvernement a d'abord décidé de concentrer les contrats aidés non marchands autour de quatre priorités : l'accompagnement des élèves handicapés, l'outre-mer, les communes rurales en difficulté et le secteur de l'urgence sanitaire et sociale.

Toutefois, ces mesures se sont avérées insuffisantes et le Gouvernement a chargé les préfets « d'identifier des marges de manoeuvre en gestion pour ce second semestre, pour répondre aux enjeux durant cette période. » Autrement dit, de calmer la situation en assouplissant les contraintes imposées par le Gouvernement, avec le double risque de créer des inégalités entre les territoires et de favoriser le principe « premier arrivé, premier servi ».

Plutôt que de reconnaître que la méthode choisie pouvait avoir des conséquences néfastes, le Gouvernement a accusé les protestataires de ne pas avoir anticipé cette baisse, oubliant que le secteur non marchand avait « joué le jeu » pendant des années, en recrutant à la demande des gouvernements successifs des contrats aidés. Au fil des ans ils sont devenus indispensables dans certaines structures. En supprimer plus de 250 000 en quelques mois témoigne d'une méconnaissance profonde des réalités locales.

En janvier dernier, la ministre du travail a publié une circulaire transformant les contrats aidés en « parcours emploi compétences », afin de passer d'une « quantité » de contrats à des parcours de « qualité ».

Dans les faits, le dispositif du « parcours emploi compétences » se distingue peu du contrat aidé tel qu'il a été imaginé par le législateur. Reprenant le triptyque emploi-formation-accompagnement, le Gouvernement fait le pari que la réduction du nombre de contrats aidés améliorera leur qualité, par une sélection plus stricte des employeurs, mais également par un accompagnement renforcé de la part du service public de l'emploi. Enfin, la circulaire insiste sur la qualité des formations. Nous partageons cette préoccupation du Gouvernement. Théoriquement, la forte diminution du nombre de contrats devrait permettre à Pôle emploi et aux missions locales de consacrer plus de temps à chacun des bénéficiaires. Toutefois, il y a aussi le plan d'investissement compétences, le parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie, ou PACEA, ou encore la garantie jeunes, qui vont fortement accaparer Pôle emploi et les missions locales alors même que les moyens du premier ont été réduits et ceux des secondes simplement reconduits.

Le nouveau dispositif mis en place par le Gouvernement nous inquiète pour deux autres raisons. Premièrement, nous craignons qu'il exclue toute une partie des actuels bénéficiaires des contrats aidés sans leur ouvrir de nouvelles perspectives d'insertion.

En effet, sur les 200 000 contrats aidés prévus pour 2018, 35 000 sont consacrés à l'accompagnement des élèves en situation de handicap, 22 000 sont réservés à l'outre-mer et 11 000 font l'objet d'une réserve de précaution. Il en reste donc 136 000, tout en sachant que la circulaire du ministère du travail demande qu'une attention particulière soit portée aux travailleurs handicapés et aux résidents des quartiers relevant de la « politique de la ville ». On comprend la difficulté que rencontreront les prescripteurs de parcours emploi compétences pour ne pas dépasser les quotas imposés, même en respectant strictement les critères d'éligibilité.

Or les alternatives aux contrats aidés, en particulier aux emplois d'avenir, sont sous-dimensionnées, qu'il s'agisse du nombre de garanties jeunes ou du nombre de places d'apprentissage. Même le grand plan de formation lancé par le Gouvernement, qui prévoit un million de formations pour les demandeurs d'emploi faiblement qualifiés et 800 000 formations pour les jeunes décrocheurs sur l'ensemble du quinquennat, ne modifie pas la donne, compte tenu des efforts massifs déjà engagés par l'ancien gouvernement à travers le plan « 500 000 formations » pour les demandeurs d'emploi, lancé en 2016.

Le Gouvernement compte sur le développement de l'insertion par l'activité économique pour faciliter l'insertion des personnes les plus éloignées de l'emploi. Cependant, en 2018, seulement 5 000 postes supplémentaires ont été créés, contre 25 000 recommandés dans le rapport Borello.

La diminution drastique du nombre de contrats aidés va également pénaliser une bonne partie des demandeurs d'emploi réticents à l'idée de suivre une formation que les contrats aidés, en les mettant immédiatement en situation de travail et en leur faisant perdre progressivement leur appréhension de la formation, amenaient à se former.

Enfin, les bénéficiaires des contrats aidés pour lesquels le volet relatif à la formation est d'une utilité réduite risquent d'être exclus du parcours emploi compétences. C'est notamment le cas des chômeurs âgés de longue durée. Jusqu'à présent, les contrats aidés leur permettaient de terminer dignement leur carrière professionnelle en attendant de pouvoir faire valoir leurs droits à la retraite. Une telle opportunité est supprimée, laissant ainsi sur le carreau une grande partie des 112 000 seniors bénéficiaires de contrats aidés, parmi lesquels de nombreux demandeurs d'emploi handicapés.

Notre second sujet de préoccupation est l'absence de réflexion du Gouvernement sur le devenir des associations.

Depuis plusieurs décennies, les pouvoirs publics se déchargent progressivement sur les associations d'un nombre toujours plus important de missions d'utilité sociale, sans que les financements soient proportionnels à ces transferts de charges. Au contraire, le montant des subventions ne fait que baisser. L'une des méthodes utilisées par les gouvernements successifs pour réduire les coûts engendrés par cette quasi-délégation de service public a été d'encourager l'essor des contrats aidés dans le secteur associatif. Les contrats permettent également de compenser en partie la diminution des subventions.

La remise en cause des contrats aidés pose donc clairement la question du devenir des associations et du financement de leurs activités. Nous constatons une nouvelle fois que le Gouvernement a pris le problème à l'envers : au lieu de présenter d'abord sa stratégie de soutien aux associations et de travailler en coopération avec elles pour faire évoluer leur modèle économique, il les a durablement fragilisées sans leur offrir de perspective d'avenir.

Plus globalement, la réduction du nombre des contrats aidés relance le débat sur le financement des missions de service public. Le rapport Borello rappelle que la politique de l'emploi n'a pas à financer les missions d'intérêt général. Nous partageons cette opinion, à condition toutefois de l'accompagner d'une alternative de financement crédible. En effet, la solidarité de proximité, les activités périscolaires et l'éducation populaire, l'aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées, l'accès au sport, aux loisirs et à la culture, pour ne citer que ces exemples, sont des missions dont l'utilité sociale est forte, qui garantissent la cohésion sociale et doivent donc être soutenues par l'État. Nous attendons encore la stratégie du Gouvernement sur ce sujet.

M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur. - En conclusion, nous formulons quatorze recommandations. D'abord, il nous paraît indispensable de réunir les conditions concrètes pour assurer le succès des parcours emploi compétences. Pour cela, il faut donner à Pôle emploi et aux missions locales les moyens humains et financiers nécessaires pour garantir un accompagnement effectif des bénéficiaires.

Il faut assurer le financement effectif des formations à travers une plus grande implication et une meilleure coopération de l'ensemble des parties prenantes - organismes paritaires collecteurs agréés, employeurs, service public de l'emploi, structures d'insertion par l'activité économique, régions.

Il faut proposer sur tout le territoire des formations réellement adaptées aux besoins de leurs bénéficiaires, en développant des solutions innovantes au niveau des départements, en coopération avec tous les acteurs de la formation, afin d'assurer une égalité de traitement sur tout le territoire de la République et d'éviter le choix de certaines formations par défaut.

Il faut intégrer le parcours emploi compétences dans une stratégie globale de retour à l'emploi, en levant les contraintes liées au statut et à la rémunération des bénéficiaires de dispositifs d'insertion.

Il faut asseoir les parcours emploi compétences dans les territoires, en étroite collaboration avec toutes les parties prenantes, notamment les collectivités territoriales et le secteur associatif.

Il faut affiner les critères d'évaluation de l'impact des parcours emploi compétences, afin d'élargir les critères retenus et de mieux distinguer entre les publics bénéficiaires.

Il faut donner une plus grande visibilité aux acteurs du terrain, en stabilisant les dispositifs et les volumes à moyen terme, à travers une programmation pluriannuelle et une contractualisation avec l'État sur les objectifs en matière de formation et d'accompagnement.

Nous souhaitons également redonner une perspective aux « oubliés » du dispositif que sont les demandeurs d'emploi les plus âgés, à travers deux mesures.

Il faut augmenter temporairement le volume des contrats aidés, en créant 50 000 contrats aidés supplémentaires dédiés aux chômeurs de longue durée de plus de 55 ans.

Parallèlement, une réflexion doit être lancée au niveau national afin d'élaborer une stratégie en faveur de l'emploi des chômeurs âgés de longue durée dans le cadre du renouveau de l'économie sociale et solidaire. L'accélérateur d'innovation sociale French Impact pourrait être sollicité pour identifier et soutenir des projets innovants.

M. Alain Dufaut, rapporteur. - Il nous semble également indispensable de soutenir le développement de la vie associative. Dans ce but, nous formulons quatre recommandations.

Il convient de mesurer l'impact de la réforme des contrats aidés sur les associations en fonction de leur taille, de leur situation géographique et de leur secteur d'activité, à travers une enquête semestrielle commandée par le ministère de l'éducation nationale et de la vie associative.

Il faut lancer une campagne nationale d'information auprès des associations sur les dispositifs d'accompagnement existants, tels que les dispositifs locaux d'accompagnement, avec pour objectif soit de trouver une solution permettant de compenser la perte d'un ou de plusieurs emplois aidés, soit, au contraire, de les rendre éligibles en tant qu'employeurs des nouveaux contrats aidés, les parcours emploi compétence.

Il faut assurer aux petites associations une période de transition permettant une réduction progressive et planifiée du nombre des contrats aidés : à l'instar de ce qui a été proposé en faveur des chômeurs âgés de longue durée, nous proposons d'augmenter temporairement le volume des contrats aidés en 2018, en réservant 50 000 contrats aidés supplémentaires aux associations de moins de cinq salariés, puis de réduire ce nombre progressivement jusqu'en 2020. Cette diminution annoncée à l'avance et moins drastique que celle imposée par le Gouvernement permettrait aux employeurs concernés à la fois d'anticiper cette baisse et d'en limiter les effets négatifs.

Il faut réformer en profondeur les relations entre l'État et les associations : si la question du renouvellement des relations entre l'État et les associations dépasse largement l'objet de notre mission, nous souhaitons évoquer deux pistes de réflexion, à savoir la revue à la hausse de la tarification des prestations assumées par les associations et la modification de l'équilibre entre la commande publique et la subvention, en stabilisant cette dernière sous forme d'appui dans la durée aux missions, et non à des projets particuliers, conformément à la charte d'engagements réciproques entre l'État, le mouvement associatif et les collectivités territoriales signée en 2014.

Enfin, nous proposons d'expérimenter le transfert d'une partie des exonérations de cotisations sociales au profit du financement direct d'emplois publics d'intérêt social, tels que la garde d'enfants et l'aide aux personnes âgées, en nous appuyant sur les travaux des économistes Clément Carbonnier, Bruno Palier et Michaël Zemmour, selon lesquels une telle politique créerait des emplois non seulement plus nombreux, mais aussi de meilleure qualité.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Merci de ce travail très important.

La vie associative, la culture, le sport, l'école sont au coeur de nos compétences. C'est peut-être pour cette raison que nous nous sommes très sensibles à cette question.

M. Claude Kern. - Je veux féliciter chaleureusement les deux rapporteurs pour l'excellent travail qu'ils nous ont présenté. Je suis totalement d'accord avec tout ce qui a été dit. Les membres du groupe Union Centriste n'oublient pas le rôle essentiel que jouent les associations dans nos communes, notamment en matière de lien social.

De nombreuses associations ont souffert et souffrent encore aujourd'hui de la suppression des contrats aidés. Celle-ci a affecté le moral de nombreux bénévoles, dont certains ont malheureusement claqué la porte. Je partage le point de vue des rapporteurs sur l'impact de cette suppression sur le fonctionnement des écoles et l'accompagnement des enfants.

En l'absence de stratégie de l'État, vos quatorze recommandations sont très bienvenues.

Mme Françoise Laborde. - Je remercie les rapporteurs de leur travail.

Le rapport est très étayé. Nous allons nous servir de sa matière pour renseigner les associations qui se tournent vers nous.

La réforme des contrats aidés a fortement impacté le bénévolat. Le rapport d'Érik Orsenna et de Noël Corbin préconise que des titulaires de contrats aidés participent à l'élargissement des horaires d'ouverture des bibliothèques, aux côtés des professionnels et des bénévoles, entre lesquels ils feraient le lien. J'y souscris complètement.

J'appelle à la stabilisation des subventions dans le temps. En effet, la stabilité est indispensable pour que les associations puissent établir des prévisions financières, mais aussi définir des projets. Je souhaiterais avoir des précisions sur l'affectation des 136 000 contrats aidés restants, une fois décomptés ceux affectés aux missions prioritaires définies par le Gouvernement.

M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur. - Ils concernent tous les secteurs autres que l'éducation nationale et l'Outremer. Leurs bénéficiaires travaillent dans les collectivités territoriales.

M. Alain Dufaut, rapporteur. - Et dans les associations.

Mme Marie-Pierre Monier. - Je vous remercie de ce rapport. Il était très attendu par les associations et les collectivités.

Effectivement, la réforme des contrats aidés a été brutale et dramatique pour les collectivités, notamment rurales, et pour les associations. Que seraient nos communes sans le tissu associatif, qui favorise le lien social dont nous avons tant besoin pour vivre ensemble ?

Il était important que la commission se saisisse de ce sujet. Je me ferai le relais de votre rapport auprès des territoires.

M. Pierre Ouzoulias. - Je joins mes remerciements et mes félicitations à celles de mes collègues.

Votre point de vue sur le problème est original et intéressant : vous vous demandez comment le tissu social et national peut être reconstitué et vous appelez à une réflexion sur le mode de financement des missions d'intérêt général susceptible de favoriser cette reconstitution. Cette démarche est passionnante, parce qu'elle n'est pas défensive. Elle est créatrice de richesse sociale.

Ce rapport montre tout l'intérêt des travaux que notre commission peut réaliser en dehors de l'écume politique et juridique.

Mme Sylvie Robert. - Merci de cette belle synthèse.

Vous avez rappelé que les contrats aidés ont été utiles, sont utiles et continueront de l'être. La notion d'utilité sociale est extrêmement importante. D'ailleurs, la brutalité avec laquelle le Gouvernement a mis fin à un certain nombre de ces contrats aidés a soulevé cette question.

Parlant de « contrats aidants », Érik Orsenna a montré que la réduction des contrats aidés avait un impact négatif sur la vie des bibliothèques. Cette approche est très intéressante.

Le secteur culturel est fondé sur une myriade d'associations, dont les modèles économiques sont parfois très fragiles. Comment reconstruire ce tissu ? Le chantier doit être ouvert, non seulement sur la question du statut, mais aussi sur celle des modèles économiques du tissu associatif, qui pourrait peut-être trouver d'autres formes de financement.

Pour ne pas assécher le monde artistique et culturel, qui est fortement lié au secteur associatif, nous devons réfléchir à la recréation de ce tissu.

M. Maurice Antiste. - Je veux à mon tour féliciter nos rapporteurs. De nombreux sujets pourraient être traités de manière aussi approfondie...

Chez nous, la décision brutale concernant les contrats aidés a eu des conséquences dramatiques. Je suppose que vous en avez eu écho. La pression a été tellement forte que le Gouvernement a décidé de nous faire bénéficier d'un moratoire, mais nous savons bien que, tôt ou tard, la question reviendra à l'ordre du jour.

Dans mon département, le taux de chômage des moins de 25 ans s'élève à 60 %. Vous imaginez le poids des contrats aidés dans la vie sociale et économique du pays !

Messieurs les rapporteurs, vous pouvez compter sur moi pour accompagner vos propositions.

Notre commission avait le devoir de se pencher sur cette question. Que ce soit dans l'Hexagone ou en outre-mer, on n'a fait que poser des rustines. Le rapport présente l'intérêt de nous maintenir éveillés sur ce problème, qui reviendra tôt ou tard.

M. Jean-Raymond Hugonet. - Je remercie les rapporteurs de leur travail.

Je comprends mieux les raisons pour lesquelles Mme Flessel n'a pas répondu aux questions que Mme la présidente et moi-même lui avons posées sur les contrats aidés. On nous a imposé une gestion économique sans discernement à cause d'une urgence financière.

Le rapport décrit exactement ce que nous vivons sur le terrain. La réforme des contrats aidés est une économie de bout de chandelle destructrice.

Nous souscrivons aux pistes que vous proposez.

M. Jean-Jacques Lozach. - Je veux à mon tour saluer la qualité du travail de nos collègues.

Nous avons raison d'insister sur les conséquences sociales dramatiques de la réduction du nombre de contrats aidés, à la fois pour les structures qui y recourent, les bénéficiaires de contrats qui n'ont pas été renouvelés, mais également pour l'ensemble des personnes qui bénéficiaient des services à la population et des missions d'intérêt général qu'assumaient les associations dans de nombreux domaines. Je pense en particulier, au secteur de la petite enfance, notamment dans les territoires les plus ruraux.

Nous avons reçu des réponses irritantes de la part des services déconcentrés de l'État. On nous dit qu'il faut laisser la place au secteur marchand, notamment dans les territoires ruraux à faible densité de population. Non ! Les services concernés ne seront jamais assumés par le secteur marchand.

On nous dit également que la mutualisation des associations offre des marges de manoeuvre. Non ! La mutualisation est intervenue avant la signature des contrats aidés. Dans les secteurs sportif ou culturel, de nombreux contrats aidés sont d'ores et déjà à cheval sur plusieurs associations.

Mme Dominique Vérien. - Dans nos communes rurales, la décision a été compliquée pour certains secteurs.

Pour autant, je dois saluer que, dans notre département, il a été possible de discuter et de négocier avec le préfet. Nous avons pu maintenir des contrats aidés pour des personnes qui connaissaient de graves difficultés de retour vers l'emploi et pour le secteur de la petite enfance.

M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur. - Il est vrai qu'un certain nombre de préfets sont revenus sur des décisions qui avaient été prises, parfois en raison de la mobilisation vigoureuse de certains grands élus. Au reste, le fait qu'ils soient revenus sur ces décisions montre bien l'utilité des contrats aidés...

Ce traitement au coup par coup n'est pas acceptable. Nous voulons éviter l'écueil du remplacement des contrats aidés par des services civiques, qui, malgré leur intérêt, n'ont pas du tout la même vocation. Ce ne sont pas des emplois.

Madame la présidente, nous sommes à votre disposition pour organiser un débat en séance sur cette question, qui dépasse largement le cadre de notre commission, si M. le président du Sénat le souhaite.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Les événements récents autour des contrats aidés ont aussi permis de nous faire prendre conscience que le recours à ces contrats pouvait parfois arranger certains employeurs.

M. Alain Dufaut, rapporteur. - Il y a eu des dérives.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Ainsi, le fonds régional d'art contemporain que je préside a recours à deux contrats aidés. Les bénéficiaires de ces contrats remplissant de vraies missions et n'étant plus en formation, le conseil d'administration a pris conscience que ces emplois devaient être à la charge de l'association et pérennisés.

Le rapport est très large. Il est parti de notre préoccupation pour la vie associative. Il faudrait engager une réflexion de fond avec les différentes associations représentant les collectivités locales. Si la suppression des contrats aidés a accéléré le mouvement, c'est un ensemble de mesures qui a fragilisé le tissu associatif : la baisse continue des dotations aux collectivités territoriales ces dernières années et - vous avez eu raison de le dire - la suppression de la réserve parlementaire. Au-delà de la question de l'emploi, qui est fondamentale, il faut réfléchir plus largement à ce que l'on veut faire de notre tissu associatif et à la manière de le pérenniser.

Un certain nombre de mesures relèvent très clairement de la commission des affaires sociales. Si nous avons eu le mérite de nous emparer du problème en premier, je souhaite que l'ensemble des propositions, notamment les préconisations pour l'emploi, soient confortées par nos homologues de la commission des affaires sociales. Nous verrons ensuite comment il convient d'organiser le débat.

Je rappelle que l'autorisation de publier un rapport d'information ne vaut pas approbation de ses recommandations.

La commission autorise la publication du rapport d'information.