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Politique du loup : défendre un pastoralisme au service de la biodiversité

17 avril 2018 : Politique du loup : défendre un pastoralisme au service de la biodiversité ( rapport d'information )

N° 433

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 avril 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) relatif au « Plan national d'actions 2018-2023 sur le loup et les activités d'élevage »,

Par M. Cyril PELLEVAT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey, président ; MM. Claude Bérit-Débat, Patrick Chaize, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Alain Fouché, Guillaume Gontard, Didier Mandelli, Frédéric Marchand, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart, vice-présidents ; Mmes Nicole Bonnefoy, Pascale Bories, MM. Jean-François Longeot, Cyril Pellevat, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Jérôme Bignon, Joël Bigot, Jean Bizet, Jean-Marc Boyer, Mme Françoise Cartron, M. Guillaume Chevrollier, Mme Marta de Cidrac, MM. Jean-Pierre Corbisez, Michel Dagbert, Michel Dennemont, Mme Martine Filleul, MM. Jordi Ginesta, Éric Gold, Mme Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Benoît Huré, Olivier Jacquin, Mme Christine Lanfranchi Dorgal, MM. Olivier Léonhardt, Jean-Claude Luche, Philippe Madrelle, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Jean-Jacques Panunzi, Philippe Pemezec, Mme Évelyne Perrot, M. Rémy Pointereau, Mme Angèle Préville, MM. Jean-Paul Prince, Christophe Priou, Charles Revet, Mmes Nadia Sollogoub, Michèle Vullien.

LES 15 PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Proposition n° 1 : renforcer la fiabilité des données sur le nombre de loups, de meutes et leur répartition géographique en consolidant l'ensemble des informations (Office national de la chasse et de la faune sauvage, associations de protection de l'environnement et éleveurs) au sein d'un document trimestriel du groupe national loup.

Il est impératif de disposer de données fiables sur le nombre de loups et les espaces où ils sont présents pour favoriser l'émergence d'un débat objectif et adapter au mieux les interventions sur la population lupine. Le suivi des naissances présente un enjeu important, car celles-ci font fortement varier les chiffres en cours d'année. Une instruction du ministre à l'ONCFS serait nécessaire.

Proposition n° 2 : améliorer la transmission de l'information de l'ONCFS et des services de l'État aux élus locaux.

Les élus locaux sont les premiers interlocuteurs des citoyens et des éleveurs. Ils doivent, à ce titre, disposer d'une information complète et de qualité sur la présence des loups sur leurs territoires et les actes de prédation afin de gérer au mieux les situations locales et d'anticiper les mesures à prendre. Une disposition du code de l'environnement pourrait ainsi prévoir l'information systématique obligatoire des élus territorialement concernés, dès lors que les services de l'État ont connaissance de la présence de loups.

Proposition n° 3 : identifier les zones de présence et de répartition naturelle des loups et endiguer la progression du front de colonisation, en prévoyant une évolution du dispositif des zones de protection renforcée (ZPR).

Il s'agit de tirer le juste parti de la présence du loup en France et de s'approcher au maximum d'une situation « 0 attaque ». La modernisation, au niveau législatif, du dispositif des ZPR pourrait prévoir l'exclusion des loups de certains espaces et l'absence de prise en compte, par le plafond national, des prélèvements réalisés dans ces zones.

Proposition n° 4 : reconnaître aux éleveurs un droit de légitime défense pour protéger leurs troupeaux en situation d'attaque.

La procédure de gradation des tirs ne permet pas toujours de répondre à l'urgence, ce qui aboutit à des situations locales parfois ubuesques. Il convient désormais de consacrer ce droit de défense pour les éleveurs.

Proposition n ° 5 : refondre le système d'indemnisation des éleveurs à un niveau législatif en y intégrant l'indemnisation des chiens de protection, pour assurer la rapidité des paiements ainsi que la juste reconnaissance des préjudices subis.

La procédure d'indemnisation, actuellement fixée par circulaire, ne répond pas à l'exigence de garantie des droits des éleveurs. Elle peut même induire des ruptures d'égalité entre petits et grands élevages. Il est donc nécessaire de concevoir une procédure formalisée à un niveau législatif, qui précise l'accès de l'éleveur au dossier complet d'indemnisation, la recherche contradictoire d'indices génétiques, la transmission d'informations aux maires et la mention des notions de préjudices matériels et moraux. La prise en charge de l'équarrissage est également souhaitable. L'indemnisation des chiens de protection permettrait, en outre, de répondre à un angle mort actuel et apparaît justifiée compte tenu de leur coût d'acquisition élevé et des efforts importants que requiert leur éducation.

Proposition n° 6 : revoir la gouvernance du plan loup, la situation actuelle n'étant pas satisfaisante pour les parties prenantes car pâtissant tantôt d'un excès de politique, tantôt d'une insuffisante clarté dans l'impulsion politique qui préside à la gestion des loups.

La commission souhaite attirer l'attention du ministre sur la nécessité d'une gouvernance apaisée de la gestion des loups à l'échelle nationale. Le manque d'informations dont font état plusieurs personnes entendues par votre rapporteur et le groupe d'études « Montagne » est inquiétant. Si la difficulté de trouver une position d'équilibre entre les ministres chargés de l'environnement et chargés de l'agriculture est avérée, le Groupe national loup gagnerait néanmoins à voir sa gouvernance clarifiée.

Proposition n° 7 : envoyer un signal politique fort sur le soutien au pastoralisme, en inscrivant de nouveaux principes au sein du code de l'environnement et en créant de nouveaux outils de valorisation des espaces pastoraux.

L'abandon du modèle pastoral serait une erreur à la fois sociale, économique et culturelle. Les pouvoirs publics ne s'interrogent pas suffisamment sur le bilan des atteintes portées aux systèmes agropastoraux par la politique publique de protection du loup. En assurant un aménagement durable, productif et dynamique du territoire, le pastoralisme participe de la solidarité intergénérationnelle et écologique. La protection du loup ne peut faire l'économie de la garantie d'un environnement vivant et vivable pour les éleveurs et les populations.

Proposition n° 8 : renforcer la prise en compte des souffrances des animaux de troupeaux dans le code de l'environnement.

L'argument consistant à considérer la prédation de troupeaux d'animaux domestiques comme s'inscrivant dans un cycle naturel d'alimentation est problématique. S'il est nécessaire et positif que le loup agisse comme un grand prédateur vis-à-vis de populations d'animaux sauvages (cervidés, ongulés) parfois envahissantes et participe à leur régulation naturelle, la prédation d'animaux domestiques, destinés à l'alimentation humaine et dont les conditions même de vie et de production les rendent vulnérables, ne peut en aucun cas être considérée comme comparable. La préoccupation concernant le bien-être des animaux domestiques est aujourd'hui insuffisamment prise en compte.

Proposition n° 9 : s'appuyer sur des éléments scientifiques pour définir juridiquement ce qu'est un loup.

L'élaboration d'une définition juridique du loup est une action délicate mais permettrait de régler un certain nombre d'enjeux associés à l'acceptabilité sociale des attaques. La protection indue dont bénéficie des espèces hybrides, entre chien et loup, est une source de colère pour les éleveurs. En revanche, il conviendra de veiller à ce que les pertes occasionnées par ces animaux hybrides soient indemnisées.

Proposition n° 10 : soutenir le Gouvernement dans une démarche visant à adapter le cadre juridique international et européen de gestion des loups.

Compte tenu de l'état de conservation du loup à l'heure actuelle en France, il peut être raisonnablement envisagé d'adapter la protection juridique dont il fait l'objet.

Proposition n° 11 : améliorer la gestion intra-européenne des populations de loup, avec un pilotage politique pour anticiper les mouvements de population et connaître avec précision l'état de conservation du loup.

Considérant les corridors de circulation des populations lupines et l'enjeu de la viabilité génétique à l'échelle européenne, une action plus étroite, en lien avec la Convention Alpine ou sous la forme d'actions bilatérales doit être recherchée.

Proposition n° 12 : revenir sur le choix de conditionnement des indemnisations à la mise en place de mesures de protection et reconnaître clairement la notion de troupeau non protégeable.

Cette mesure fait peser un soupçon sur les éleveurs et témoigne d'une volonté de désengagement de l'État puisque, à terme, le plan loup fixe comme objectif de développer la procédure déclarative des constats de dommages. Or, les éleveurs méritent l'attention de l'État face aux loups et un appui technique pour s'adapter aux comportements changeants des loups.

Proposition n° 13 : revoir l'utilisation des chiens de protection, améliorer la formation et l'information de toutes les parties en contact avec eux, prévoir les pouvoirs de chaque autorité (maire, représentant de l'État) pour la gestion des problèmes de sécurité publique afférents.

Les chiens de protection permettent d'assurer une défense efficace des troupeaux à condition de prendre plusieurs précautions et de bien mesurer les conséquences de leur présence dans des espaces accessibles à des promeneurs et touristes qui n'en sont pas forcément conscients. Au cours des auditions, plusieurs points ont été relevés comme le manque d'efficacité de certains chiens et leur dangerosité potentielle. Il conviendrait donc d'organiser des formations subventionnées à destination du monde pastoral (conseils pratiques sur l'éducation des chiens), des élus (législation et capacités d'intervention) et de prévoir une structuration de la filière d'élevage française (labels, évaluations comportementales). Un vétérinaire référent pourrait être nommé pour chaque département.

Proposition n° 14 : réinvestir le terrain aux côtés des éleveurs pour observer les comportements des loups et définir ce qu'est un « état favorable de conservation » du loup.

La directive « Habitat » laisse une marge de manoeuvre certaine aux États pour adapter la gestion des loups. Il convient donc, plus que jamais, de se rapprocher du terrain pour observer les comportements des loups, son état de conservation et de développement pour s'adapter. La création de brigades loups régionales par massif est également nécessaire.

Proposition n° 15 : développer les mesures alternatives aux tirs de prélèvement pour réapprendre aux loups à se méfier et à se tenir à l'écart des hommes.

Les pouvoirs publics ne peuvent plus faire l'économie de concevoir et d'appliquer d'autres méthodes d'intervention et de gestion sur la population des loups. Il convient dès lors de développer le piégeage, pour poser des puces ou des colliers aux loups, de renforcer l'observation des comportements de l'animal et d'adapter les équipements à cet objectif (fusil à gros sel ou autres types de projectiles aux objectifs pédagogiques, pièges adaptés). La création des brigades loups par massif permettra de construire ces solutions.