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Politique du loup : défendre un pastoralisme au service de la biodiversité

17 avril 2018 : Politique du loup : défendre un pastoralisme au service de la biodiversité ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a confié à votre rapporteur la mission d'établir un rapport d'information relatif à la gestion des loups sur le territoire français, dans le contexte de la publication du « plan national d'actions 2018-2023 sur le loup et les activités d'élevage » le 19 février dernier.

Établi sur la base de nombreuses auditions et contributions écrites, ce rapport vise à susciter une prise de conscience de la désespérance du monde pastoral, sans remettre en cause la présence du loup, espèce protégée dans notre pays.

Depuis plus de dix ans, les territoires confrontés au retour du loup subissent une augmentation continue des actes de prédation. Initialement circonscrite aux régions alpines, la colonisation lupine s'étend désormais vers l'Ouest et s'impose comme un phénomène commun à de nombreux territoires comme les Pyrénées, l'Aveyron, l'Hérault, l'Aude, la Lozère, le Puy de Dôme, le Jura et les Vosges.

Cette extension du front de colonisation remet en cause l'équilibre fragile entre les activités humaines et la protection dont fait l'objet le loup au titre de la biodiversité. L'arrivée d'une nouvelle population de loups, en provenance d'Europe du Nord, au Luxembourg et en Belgique constitue également une nouvelle source d'inquiétudes pour des territoires du Nord de la France jusque-là épargnés.

Face à cette nouvelle donne, les mesures déployées par l'État, qu'il s'agisse de la protection des troupeaux, du financement d'études scientifiques sur le loup ou de la mise en oeuvre de tirs de prélèvement par dérogation à la réglementation, apparaissent insuffisantes pour garantir le maintien des activités économiques liées à l'élevage et, plus largement, le développement futur de territoires aux traditions sociales et culturelles ancestrales. En outre, de nouvelles difficultés apparaissent, telles que l'hybridation des populations lupines, la mise en danger de la viabilité économique des élevages avec les mesures de protection ou la gestion des chiens de protection. Un cercle vicieux de dépenses, de souffrances et d'incompréhensions a été enclenché et nous devons aujourd'hui en sortir.

Piloté par le ministre d'État, ministre de la Transition écologique et solidaire et le ministre de l'Agriculture et de l'alimentation, le nouveau « plan loup » comporte des avancées indéniables pour les territoires, mais demeure très en deçà des enjeux sociaux, économiques, culturels et psychologiques auxquels sont confrontés les éleveurs et les populations.

Ce rapport, adopté par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable lors de sa réunion du mardi 17 avril, ne saurait être perçu comme une remise en cause de la présence du loup, espèce protégée, dans notre pays. Il vise à apporter une réponse pragmatique, prospective et respectueuse de l'ensemble des points de vue sur ce sujet épineux, sur lequel les passions s'expriment parfois de façon vigoureuse.

À rebours de lectures idéologiques univoques en faveur de la protection du loup, parfois exprimées en méconnaissance des causes qu'elles prétendent servir, parmi lesquelles la biodiversité ou encore le bien-être animal, ce rapport entend livrer une vision apaisée du sujet. Il a pour ambition d'amener à une prise de conscience de la désespérance des éleveurs et de la nécessité impérieuse de préserver le pastoralisme comme activité sociale, tradition culturelle et modèle d'aménagement durable des territoires.

I. LA GESTION DES LOUPS SUR LE TERRITOIRE FRANÇAIS : UN MALAISE GRANDISSANT

A. UNE CROISSANCE RÉGULIÈRE ET PEU LISIBLE DE LA POPULATION LUPINE QUI A DES EFFETS CONTRADICTOIRES POUR LES TERRITOIRES

1. La difficulté d'estimer le nombre de loups

Témoignage d'un excellent état de la biodiversité, le retour du loup en France depuis les années 1990 et la croissance rapide de sa population suscitent de nombreuses inquiétudes, en particulier chez les éleveurs et les élus locaux. L'augmentation du nombre de loups interroge, en effet, l'équilibre actuel entre la garantie de la biodiversité et la préservation des activités agropastorales.

À l'heure actuelle, sur le territoire français, plus de 350 spécimens seraient présents, avec une croissance estimée entre 12 % et 20 % par an. La fiabilité de cette estimation est néanmoins limitée, du fait de difficultés pratiques de recensement et d'une coopération entre les parties prenantes (éleveurs, associations, services de l'État) qui demeure délicate, voire impossible à assurer. L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) retient d'ailleurs une comptabilisation par meute plutôt que par individu : ainsi, selon le dernier bilan estival disponible, il existe 63 zones de présence permanente (ZPP) du loup donc 52 en meute et 11 constituées d'un animal seul ou en couple1(*).

À ses difficultés, s'ajoute une forme de secret entourant le retour du loup. Plusieurs observations et rapports d'autopsie sur des loups ont, en effet, démontré que certains étaient issus de captivité. La DREAL Auvergne-Rhône-Alpes a par ailleurs confirmé l'existence de 59 élevages de loups, par un total d'environ 596 loups, nombre qui s'ajoute aux loups sauvages2(*). De même, le retour du loup dans le Mercantour en 1992 a été tenu discret dans un premier temps par les responsables du Parc. Plusieurs controverses existent donc sur l'origine du retour du loup en France3(*), ce qui a conduit nos anciens collègues Hélène Masson-Maret et André Vairetto à rappeler, dans leur rapport d'information consacré au Patrimoine naturel de la montagne, l'impérieuse nécessité de respecter les règles posant le principe d'une concertation préalable à la réintroduction d'espèces menacées d'extinction4(*).

Sur le plan géographique, les loups sont présents dans 846 communes, réparties dans 33 départements fin 20165(*). La présence du loup est régulière dans le massif alpin, les Préalpes, le massif central et les hautes Vosges, tandis qu'elle serait plus anecdotique voire non vérifiée en Bourgogne, en région Centre, en Île-de-France ou en Poitou-Charentes.

Le ministre d'État, ministre de la Transition écologique et solidaire Nicolas Hulot expliquait, dans une vidéo publiée sur Twitter le 8 janvier dernier, que « le nombre actuel - 360 loups, bientôt sans doute 400 - est encore insuffisant et nous visons au moins 500 avant la fin du quinquennat »6(*), reprenant ainsi les conclusions d'une étude scientifique rendue en 20167(*) qui évoquait ce nombre pour garantir la viabilité de l'espèce. Cette annonce contraste avec les « 500 à 600 loups » existants évoqués par la ministre en charge de l'Environnement Ségolène Royal en novembre 2015, lors d'une réunion du Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité, un chiffre lui-même en contradiction avec les 282 individus alors recensés par l'ONCFS (Office national de la chasse et de la faune sauvage).

Proposition n° 1 : renforcer la fiabilité des données sur le nombre de loups, de meutes et leur répartition géographique en consolidant l'ensemble des informations (ONCFS, associations de protection de l'environnement et éleveurs) au sein d'un document trimestriel du groupe national loup.

Il est impératif de disposer de données fiables sur le nombre de loups et les espaces où ils sont présents pour favoriser l'émergence d'un débat objectif et adapter au mieux les interventions sur la population lupine. Le suivi des naissances présente un enjeu important, car celles-ci font fortement varier les chiffres en cours d'année. Une instruction du ministre à l'ONCFS serait nécessaire.

Proposition n° 2 : améliorer la transmission de l'information de l'ONCFS et des services de l'État aux élus locaux.

Les élus locaux sont les premiers interlocuteurs des citoyens et des éleveurs. Ils doivent, à ce titre, disposer d'une information complète et de qualité sur la présence des loups sur leurs territoires et les actes de prédation afin de gérer au mieux les situations locales et d'anticiper les mesures à prendre. Une disposition du code de l'environnement pourrait ainsi prévoir l'information systématique obligatoire des élus territorialement concernés, dès lors que les services de l'État ont connaissance de la présence de loups.

2. Les conséquences du retour du loup

Au-delà de l'angoisse ressentie chez les éleveurs et leurs troupeaux, qui a des conséquences négatives sur la production et la vocation des éleveurs, l'augmentation du nombre de loups se répercute sur la dépense publique. Celle-ci est mobilisée ex ante, pour la protection des activités agropastorales contre le loup et ex post, pour l'indemnisation des éleveurs touchés.

La progression numérique et géographique des loups en France est, en effet, corrélée avec une augmentation importante du nombre de leurs victimes, qui s'élève à plus de 11 000 en 2017, contre 8 000 en 20158(*). Ainsi, les montants d'indemnisation ont dépassé 3 millions d'euros (M€) en 2016, soit une augmentation de 60 % depuis 2013, tandis que les mesures de protection contre le loup s'élèvent à environ 23 M€ pour la même année.

La région Provence-Alpes-Côte d'Azur concentre 61 % des pertes totales dues au loup. Les autres pertes sont localisées à 29 % dans les Alpes du Nord, 6 % dans le Massif central et 4 % dans le Nord-Est (Grand-Est et Bourgogne Franche-Comté).

Les pertes indirectes augmentent également : le stress des animaux avant et après les attaques entraîne des difficultés dans la reproduction et des pertes d'exploitation. La vulnérabilité de certains systèmes pastoraux à la prédation peut conduire, ainsi que le souligne le CERPAM9(*), à empêcher les éleveurs de respecter les critères de la PAC, concernant notamment le taux d'agneaux vendus, entraînant une perte des aides européennes. Les pertes de chiens de protection, en outre, augmentent et affectent l'exploitation pastorale.

Année

Nombre de loups10(*)

(minimum au maximum estimé)

Nombre d'attaques indemnisées11(*)

Nombre de victimes indemnisées

Montant des indemnisations 12(*)

(en millions d'euros)

Coût mesures de protection

(en millions d'euros)

Total indem + protection

(en millions d'euros)

2006

56 à 115

752

2 551

0,7

3,3

4

2007

50 à 110

707

2 994

0,7

4

4,7

2008

58 à 157

736

2 680

0,8

4,9

5,7

2009

73 à 177

978

3 279

1

5

6

2010

62 à 177

1 090

4 189

1,2

6

7,2

2011

68 à 222

1476

4 921

1,5

7,6

9,1

2012

89 à 250

1876

6 109

1,9

8,6

10,5

2013

83 à 275

1 863

6 209

2,5

10,4

12,9

2014

301

2 305

8 577

2,6

12,3

14 ,9

2015

116 à 350

2 447

8 973

2,8

18,6

21,4

2016

117 à 370

2 757

9 930

3,1

21,8

24,9

2017

320 à 400

3 192

11 741

3,3

23

26,3

LES CHIFFRES-CLÉS SUR LE LOUP ET LEUR ÉVOLUTION (2006-2017)


* 1 Bulletin loup, septembre 2017.

* 2 Audition du préfet coordinateur par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, le 17 avril 2018.

* 3Muséum national d'histoire naturelle, Expertise scientifique collective sur les aspects sociologiques, culturels et ethnologiques de la présence du loup en France, 31 mars 2017.

* 4 Proposition n° 24 du rapport d'information n° 384 (2013-2014) fait au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire.

* 5 Source : Plan national d'action 2018-2023 sur le loup et les activités d'élevage.

* 6 https://twitter.com/n_hulot/status/950367782440525824.

* 7 Rapport de l'expertise scientifique collective sur le devenir de la population de loups en France rendu le 17 février 2017 par l'ONCFS et le Museum national d'histoire naturelle, à la demande du Ministère en charge de l'environnement. Démarche d'évaluation prospective à l'horizon 2025-2030 et viabilité à long terme.

* 8 Source : Données DDT(M) - DREAL Auvergne Rhône-Alpes.

* 9 Contribution du CERPAM à la mission sénatoriale sur le loup.

* 10 Source : bulletins loup du réseau loup de l'ONFCS.

* 11 Source : DREAL Auvergne Rhône-Alpes.

* 12 Source : dossier de presse sur le plan loup.