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Politique du loup : défendre un pastoralisme au service de la biodiversité

17 avril 2018 : Politique du loup : défendre un pastoralisme au service de la biodiversité ( rapport d'information )

C. LE PLAN LOUP 2018-2023 : UNE RÉPONSE PARTIELLE AUX CONSÉQUENCES NÉGATIVES DE LA PRÉSENCE DES LOUPS

1. Principe des plans loup

La politique nationale relative au loup s'inscrit dans le cadre d'un plan pluriannuel, négocié en lien avec le groupe national loup (GNL), qui rassemble les parties prenantes au dossier (représentants du ministère de l'écologie, associations d'éleveurs et syndicats d'exploitants agricoles) depuis la colonisation par les loups de nouveaux territoires en dehors de l'arc alpin (Languedoc-Roussillon, Auvergne, Midi-Pyrénées, Franche-Comté). Les services de l'État sont mobilisés sur trois aspects principaux : le suivi scientifique de l'espèce, l'indemnisation des dommages, la protection des troupeaux et l'assistance aux éleveurs.

L'objectif avancé par l'État est de garantir le maintien d'un état de conservation favorable de l'espèce, tout en limitant les conséquences de sa présence pour les activités humaines, au premier rang desquelles l'élevage.

Proposition n° 6 : revoir la gouvernance du plan loup, la situation actuelle n'étant pas satisfaisante pour les parties prenantes car pâtissant tantôt d'un excès de politique, tantôt d'une insuffisante clarté dans l'impulsion politique qui préside à la gestion des loups.

La commission souhaite attirer l'attention du ministre sur la nécessité d'une gouvernance apaisée de la gestion des loups à l'échelle nationale. Le manque d'informations dont font état plusieurs personnes entendues par votre rapporteur et le groupe d'études « Montagne » est inquiétant. Si la difficulté de trouver une position d'équilibre entre les ministres chargés de l'environnement et chargés de l'agriculture est avérée, le Groupe national loup gagnerait néanmoins à voir sa gouvernance clarifiée.

2. Le « plan national d'actions 2018-2023 sur le loup et les activités d'élevage »

Le plan loup 2018-2023, publié le 19 février 2018, est porté par les ministères de la Transition écologique et solidaire et de l'Agriculture et de l'alimentation. Il s'articule autour de 7 axes : la protection des troupeaux, le soutien au pastoralisme, la gouvernance du plan, l'indemnisation des dommages, le suivi biologique de l'espèce, les interventions sur la population des loups et le développement de la communication, des études et de la prospective.

La protection des troupeaux devrait être développée, à travers l'assistance technique aux éleveurs, et mieux évaluée du point de vue de son efficacité, avec la mise en place d'un Observatoire dès 2018 ainsi qu'un contrôle des mesures contractualisées de protection entre l'État et les éleveurs. Un dispositif mobile d'intervention pour appuyer les éleveurs devrait également voir le jour, dans un cadre expérimental d'abord entre 2018 et 2020, puis éventuellement sous une forme pérenne. À l'heure actuelle, aucun des systèmes d'effarouchement n'a montré une réelle efficacité durable en situation [de pression] de prédation importante. Au-delà, le plan ambitionne de renforcer l'attractivité du métier de berger avec des équipements visant à améliorer la conduite zootechnique des troupeaux.

Deux types de zones seront définis par arrêtés préfectoraux : le cercle 1 correspond aux communes dans lesquelles la prédation est avérée et le cercle 2 aux espaces dans lesquels la prédation est probable25(*). Le nouveau plan loup propose de prendre en charge les dépenses suivantes :

1. berger salarié ou prestation salariée : taux d'aide publique à 100 % ;

2. chiens de protection : 80 % ;

3. parcs électrifiés de regroupement et de pâturage : 80 % ;

4. analyse de vulnérabilité : 100 % ;

5. accompagnement technique : 100 % ;

6. financement de l'accompagnement technique des éleveurs (conseil et accompagnement individuel, formations collectives) : pris en charge à 100 % dans la limite d'un plafond de dépense de 2 000 € pour toute la durée de la programmation de la PAC.

Dans les cercles 1, au moins deux options parmi 1-2-3 doivent être contractualisées et dans les cercles 2 au moins une option parmi 2-3.

Le soutien au pastoralisme devrait être décliné dans les programmes de développement durable régionaux (PDD-R) et à travers la formalisation, dans les Alpes, d'un Plan de soutien à l'économie de montagne (PSEM) comme c'est déjà le cas dans les Pyrénées.

Le volet départemental du pilotage du PNA doit également être renforcé, en particulier sur les fronts de colonisation et dans les foyers de prédation, avec une cellule de veille et d'information pilotée par le préfet de département en lien avec le préfet coordonnateur. La médiation et la communication entre les acteurs de différents niveaux territoriaux doivent être développées en lien avec le Groupe national loup et les comités départementaux loup. [La gestion des chiens de protection errants, qui peuvent causer des dommages aux biens, aux personnes et aux troupeaux d'animaux domestiques est également ciblée et devrait s'appuyer sur les maires, dont la compétence en la matière est établie aux termes du code général des collectivités territoriales26(*) et du code rural27(*).]

Concernant l'indemnisation des dommages causés par le loup, celle-ci sera désormais conditionnée à la mise en place préalable de mesures de protection effectives et proportionnées aux risques de prédation. Le PNA invoque la conformité aux Lignes directrices agricoles de l'Union européenne concernant les aides d'État dans les secteurs agricoles et forestiers et dans les zones rurales 2014-2020, qui exigent une contrepartie minimale de la part des bénéficiaires des aides destinées à remédier aux dommages causés par des animaux protégés « pour atténuer le risque de distorsion de la concurrence et fournir un élément incitatif permettant de minimiser les risques ». Dans ce contexte, une révision des barèmes d'indemnisation sera effectuée en 2018 et une procédure unique et commune de constat, d'instruction des demandes d'indemnisation et de paiement sera établie pour le loup, l'ours et le lynx. Le développement de la procédure déclarative des constats de dommages est également envisagé pour la durée du plan.

S'agissant du suivi biologique du loup, les outils de gestion des données devraient être regroupés et centralisés pour une meilleure information des acteurs concernés. L'hybridation de la population des loups avec le chien doit faire l'objet d'une attention spécifique. Le préfet coordonnateur, interrogé par DEVDUR, a ainsi précisé que les hybrides identifiés comme tels ne seront pas pris en compte dans le plafond de prélèvements. Le plan ambitionne enfin de redynamiser les réseaux d'observateurs et de correspondants chargés de la collecte des indices de présence du loup.

Le cadre des interventions sur les loups est également modifié par le nouveau PNA 2018-2023 : le contrôle du préfet coordonnateur est renforcé pour éviter que le plafond de loups pouvant être abattus soit atteint en cours d'année. Il fera l'objet d'une évaluation en 2021. Depuis deux ans, en effet, ce plafond a été atteint avant la publication du nouvel arrêté en juin de l'année N+1.

Le plafond initial pour l'année 2018 est établi à 40 loups et actualisé une fois connus les chiffres de la population au printemps, pour être porté à 10 % de la population lupine, ce qui correspond environ au seuil de viabilité de l'espèce identifié par les scientifiques. À partir des années suivantes, le plafond sera fixé à 10 % de l'effectif moyen annuel et dans l'hypothèse où il serait atteint avant la fin de l'année civile, le préfet coordonnateur pourra activer l'autorisation de tirs de défense additionnels dans la limite de 2 % supplémentaire. En cas de situation exceptionnelle, le préfet coordonnateur pourra autoriser les tirs de défense simple au-delà de ce plafond pour permettre aux éleveurs de se défendre toute l'année.

Le PNA prévoit un phasage en deux temps des interventions sur le loup, pour s'adapter à la saisonnalité des risques encourus par les troupeaux : de janvier à septembre, les tirs de défense simple (réalisés par un tireur autour d'un troupeau) et renforcée (réalisés par plusieurs tireurs) sont privilégiés pour abattre prioritairement les loups qui attaquent les troupeaux. Le PNA « loup » précise que « le tir de défense devient un droit pour les éleveurs à partir du moment où leurs troupeaux sont protégés ou reconnus comme ne pouvant être protégés ». L'accès au tir de défense renforcée est par ailleurs facilité : cette modalité sera accessible lorsqu'un troupeau subit au moins 3 attaques successives dans les 12 derniers mois malgré une mise en oeuvre de tirs de défense ou lorsqu'un troupeau se situe sur une commune sur laquelle au moins trois attaques ont été constatées au cours des douze derniers mois, sur des troupeaux ayant mis en oeuvre des tirs de défense. Les tirs de défense renforcée pourront être suspendus du 1er septembre au 31 décembre pour assurer le respect du plafond. L'utilisation d'une arme à canon rayée est autorisée. En revanche, les tirs de défense dans les Parcs nationaux et les réserves naturelles demeurent interdits, aux termes de l'arrêté du 30 juin 2015.

Les tirs de prélèvement seront priorisés après avis du préfet coordonnateur pour réduire la pression de prédation et freiner l'expansion du loup sur certains fronts de colonisation. Ils seront mis en oeuvre du 1er septembre au 31 décembre mais pourront être suspendus pour veiller au respect du plafond.

ORGANISATION DES CAMPAGNES DE PRÉLÈVEMENTS

Source : PNA « loup » (p. 67).

L'avenir de la brigade loup de l'ONCFS, qui participe aux tirs de défense et de prélèvement, demeure incertain à ce stade. Les 13 équivalent temps plein (ETP) de la brigade ont, en effet, été mobilisés par l'ONCFS dans le cadre de contrats d'avenir arrivant à terme en septembre 2018 et leur renouvellement est impossible. Le PNA évoque une réflexion en cours visant à pérenniser ce dispositif, qui a fait ses preuves sur le terrain, notamment en lien avec les Lieutenants de Louveterie28(*). Après une première phase de montée en puissance, la Brigade loup est désormais pleinement opérationnelle et ses personnels ont acquis des savoir-faire précieux.

En outre, le plan entend s'appuyer sur les chasseurs et les éleveurs, dans le cadre de formations dispensées par l'ONCFS, pour maîtriser l'évolution de la population lupine. Les éleveurs auront, par exemple, accès à des formations et à l'examen du permis de chasse, dans des conditions facilitées.

Les deux derniers axes du PNA sont consacrés à la communication et à la prospective. L'ONCFS est confortée dans sa mission de diffusion d'information à caractère scientifique et technique et la DREAL doit assurer la coordination de l'information au sein de l'État. La sensibilisation du grand public, dès l'école, est également évoquée dans le PNA et représente un axe à développer, en particulier sur la question des comportements à adopter lors de rencontre avec des chiens de protection. Un centre de ressources sur le loup doit être mis en place.

Enfin, la réalisation de plusieurs études est prévue :

- une étude prospective sur l'avenir du pastoralisme en présence du loup ;

- une cartographie nationale sur la vulnérabilité des territoires à la prédation ;

- un travail sur la réévaluation des pertes indirectes des troupeaux (stress, production, reproduction) ;

- une évaluation des conséquences de la présence des loups sur les écosystèmes ;

- l'ONCFS doit conduire une étude sur l'effet des tirs sur la population des loups, les dommages aux troupeaux et l'acceptabilité de la présence du loup ;

- enfin, l'élaboration d'un guide expérimental de bonnes pratiques face au loup en zones habitées est prévue.

La gouvernance du plan loup est envisagée selon différentes strates. À l'échelle nationale, le groupe national loup (GNL) demeure un lieu d'information et d'échanges sur la mise en oeuvre du PNA ; le Conseil scientifique permanent du PNA est chargé de conduire une expertise permanente sur l'application du plan. À l'échelle locale, le préfet coordonnateur et les préfets de départements veillent à la bonne mise en oeuvre des actions du PNA et à l'accompagnement des éleveurs, tandis que les régions, autorités de gestion en matière de développement rural, sont invitées à se mobiliser davantage aux côtés des éleveurs, de même que les espaces protégés (PN, PNR, RN29(*)), envisagés comme des territoires d'expérimentation. Un décret doit être pris prochainement pour clarifier les pouvoirs et responsabilités du préfet coordonnateur. Enfin, la coopération transfrontalière et internationale doit être renforcée pour mesurer la juste atteinte des objectifs écologiques de conservation de l'espèce.

3. Les points d'attention

Le contenu du plan loup 2018-2023 ne satisfait aucune des parties concernées en l'état, les éleveurs souhaitant voir leurs troupeaux définitivement à l'abri des loups et les associations estimant insuffisante la protection du loup. Les principaux points de blocages portent sur :  

- les tirs de prélèvement, dont le plafond et la limite dans le temps sont remis en cause tant par les associations, qui l'estiment trop élevés, que par les éleveurs, qui le jugent trop bas.

- l'indemnisation conditionnée à la mise en place de mesures de protection, jugée inacceptable par les éleveurs qui bénéficiaient jusque-là de cette indemnisation si la responsabilité du loup était prouvée ou possible ;

- le taux d'aide aux éleveurs pour les mesures de protection des troupeaux, actuellement établi à 80 % du gardiennage, des chiens et des parcs et 100 % du coût de l'analyse de vulnérabilité. Les éleveurs souhaitent voir ce taux augmenter ;

- la question des hybrides, qui devraient être exclus du plafond de loups pouvant être détruits chaque année. Une mission d'inspection conduite par le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, placé auprès du Ministre de l'Agriculture, et le Conseil général de l'environnement et du développement durable, placé auprès du Ministre de la Transition écologique et solidaire, doit être diligentée ;

- la prise en compte de la prédation des bovins et des équins dans le PNA, qui demeure perfectible. À cet égard, le PNA précise : « l'impact de la prédation sur les élevages bovins reste limité [...] Des mesures d'accompagnement peuvent être mobilisées dans le cadre de la procédure dite des « crédits d'urgence ». Dans ce cas, la DDT(M) prendra l'attache du MAA pour à la fois valider les actions à engager et pour débloquer les moyens financiers nécessaires ».


* 25 En l'absence de prédation durant deux années consécutives et révolues, les espaces classés en cercle 1 seront déclassés en cercle 2 et les espaces classés en cercle 2 ne bénéficieront plus de l'aide à la protection des troupeaux, sauf à rester contigus au cercle 1.

* 26 7° de l'article L. 2212-2 du CGCT.

* 27 Articles L. 211-11 à L. 211-28 et R. 211-11 et suivants du CRPM.

* 28 L'action 5.5 du PNA précise par ailleurs que des crédits seront mis à disposition des préfets pour poursuivre le défraiement des Louvetiers.

* 29 Parcs naturels, Parcs naturels régionaux et Réserves naturelles.