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Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2018

29 mai 2018 : Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2018 ( rapport d'information )

III. AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

LOI 2016-1888 DU 28 DÉCEMBRE 2016 DE MODERNISATION, DE DÉVELOPPEMENT ET DE PROTECTION DES TERRITOIRES DE MONTAGNE

1. Présentation de la loi

La loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne comporte dix articles nécessitant des mesures d'application.

Cette loi, qui doit permettre un développement et un aménagement spécifiques des territoires de montagne tenant compte de leurs atouts et de leurs contraintes spécifiques, était devenue une nécessité pour construire une politique ambitieuse de la montagne. Il s'agit, en effet, de considérer la montagne comme un lieu de vie et d'activité pour des millions de Français sans la réduire à une destination touristique. Dans ces conditions, une modernisation du cadre législatif posé par la loi fondatrice de 1985 s'imposait116(*).

Votre rapporteur souhaite, dans le droit fil de ce que la commission avait pu exprimer lors de l'examen du texte, saluer la démarche de coconstruction qui a présidé à l'élaboration de cette « loi Montagne II » : issue d'un engagement du Premier Ministre pris lors du trentième anniversaire de l'association nationale des élus de montagne (ANEM) les 16 et 17 septembre 2014 à Chambéry, la révision de la loi montagne de 1985 s'est organisée autour des trente propositions du rapport fait par les députées Annie Genevard et Bernadette Laclais117(*) et en étroite collaboration avec les élus de montagne, dans un processus ouvert et consensuel.

Votre commission avait délégué au fond 27 articles à la commission des affaires économiques, relatifs aux activités pastorales, agricoles et forestières, à l'urbanisme et au tourisme. Elle avait également délégué au fond 10 articles à la commission des affaires sociales, relatifs à la santé et au droit du travail. Par ailleurs, la commission des lois s'était saisie pour avis d'une large partie du texte. Enfin, la commission de la culture avait procédé à une communication sur les articles relatifs à l'enseignement scolaire.

Le titre Ier de la loi, intitulé « Prendre en compte les spécificités des territoires de montagne et renforcer la solidarité nationale en leur faveur » comprend trois chapitres. Le chapitre Ier actualise le cadre général de la politique de la montagne, en modernisant ses principes et les objectifs poursuivis par l'État dans sa mise en oeuvre (articles 1 à 7). Le chapitre II, relatif à la gouvernance des territoires de montagne, vise à moderniser les institutions spécifiques à la montagne, à l'échelle nationale et de chaque massif (articles 8 à 14). Le chapitre III, inséré en commission à l'Assemblée nationale, a pour objectif d'améliorer l'accès à plusieurs services publics en zone de montagne, tels que l'école, la poste et les soins médicaux (articles 15 à 27).

Le titre II de la loi, intitulé « Soutenir l'emploi et le dynamisme économique en montagne », comprend cinq chapitres. Le chapitre Ier traite du déploiement du numérique et de la téléphonie mobile dans les zones de montagne (articles 28 à 41). Le chapitre II prévoit des dispositions relatives au travail saisonnier (articles 42 à 50). Le chapitre III traite des activités agricoles, pastorales et forestières (articles 51 à 63). Les chapitres IV et V visent à favoriser le développement des activités économiques et touristiques (articles 64 à 70).

Le titre III de la loi, intitulé « Réhabiliter l'immobilier de loisir par un urbanisme adapté », comprend trois chapitres. Le chapitre Ier réforme la procédure de création des unités touristiques nouvelles et leur intégration dans les documents d'urbanisme (article 71 et 72). Le chapitre II prévoit une adaptation des règles d'urbanisme en zone montagne (articles 73 à 78). Le chapitre III vise à favoriser la réhabilitation de l'immobilier de loisir pour lutter contre le problème dit des « lits froids » (articles 79 à 83).

Le titre IV de la loi, intitulé « Renforcer les politiques environnementales à travers l'intervention des parcs nationaux et des parcs naturels régionaux » regroupe les dispositions environnementales de la loi et relatives à la politique de l'eau (articles 84 à 88).

Enfin, le titre V rassemble des dispositions diverses essentiellement techniques (articles 89 à 95).

2. État d'application

Sur les dix mesures d'application prévues par la loi, six ont été prises depuis son adoption (soit 60 % des mesures prévues) :

- à l'article 10, pour fixer la composition et le fonctionnement du Conseil national de la montagne (CNM), lieu de concertation entre le Gouvernement et les représentants de la montagne (article 6 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne) : il s'agit du décret n° 2017-754 du 3 mai 2017, qui précise que le CNM est composé d'un collège d'élus (34 membres), d'un collège de représentants des comités de massif (14 membres), d'un collège de représentants des acteurs socioéconomiques (23 membres) et d'un collège de représentants d'associations et de parcs nationaux et régionaux (9 membres) ; le décret prévoit également que le CNM se réunit au moins une fois par an sur convocation de son président, ou à la demande des deux tiers de ses membres, dans la limite d'une fois par an. La commission permanente est renforcée dans son rôle de préparation du programme de travail du CNM. L'arrêté de nomination des membres du CNM devrait intervenir prochainement, mais il était nécessaire d'abord que les comités de massif se reconstituent. La convocation du CNM devra ensuite être ordonnée par le Premier ministre ;

- à l'article 11, pour préciser la composition et le fonctionnement des trois commissions spécialisées de chacun des comités de massif (Alpes, Massif central, Jura, Pyrénées, Vosges) institués par l'article 7 de la loi du 9 janvier 1985 précitée : il s'agit du décret n° 2017-755 du 3 mai 2017, qui précise notamment le nombre de membres de chaque comité de massif, la durée de leur mandat (six ans, renouvelable) et les conditions dans lesquelles il est effectué (à titre gratuit). L'article 8 du décret prévoit les missions de chacune des commissions spécialisées (« espaces et urbanisme », « développement des produits de montagne » et « transports et mobilité ») ;

- à l'article 45, afin de déterminer les conditions de mise en oeuvre de l'expérimentation visant à adapter le dispositif de l'activité partielle aux régies dotées de la seule autonomie financière qui gèrent un service public à caractère industriel et commercial de remontées mécaniques ou de pistes de ski : il s'agit du décret n° 2017-753 du 3 mai 2017. Un comité de pilotage a été mis en place pour associer le Gouvernement, la chambre professionnelle Domaines skiables de France (DSF) et l'Unédic. Au cours de la saison 2017, cette expérimentation a permis à 29 régies (sur les 75 stations de ski gérées en régie directe) de bénéficier du régime d'activité partielle118(*). Un rapport sur les résultats de l'expérimentation devra être rendu public à l'échéance des trois, pour envisager l'opportunité d'une généralisation ;

- à l'article 64, qui prévoyait une autorisation pour le Gouvernement à prendre par ordonnance, au plus tard le 31 décembre 2017 toute mesure relevant du domaine de la loi pour transposer la directive 2015/2302 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées, modifiant le règlement n° 2006/2004 et la directive 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 90/314/CEE du Conseil et simplifier et moderniser le régime applicable aux activités d'organisation ou de vente de voyages et de séjours ainsi qu'aux services et prestations liés : il s'agit de l'ordonnance n° 2017-1717 du 20 décembre 2017, dont le projet de loi de ratification doit être examiné par la commission des affaires économiques au Sénat119(*) ;

- à l'article 71, pour préciser la modification du régime des unités touristiques nouvelles (UTN), qui ont la particularité de pouvoir déroger au principe d'extension de l'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante (article L. 122-18 et suivants du code de l'urbanisme) : il s'agit du décret n° 2017-1039 du 10 mai 2017. Les services du ministère de la cohésion des territoires sont en train de préparer une circulaire complémentaire sur l'urbanisme en montagne ;

- à l'article 93, pour déterminer les conditions et modalités selon lesquelles les personnes ayant validé en France la formation pratique et théorique du résidanat de médecine et n'ayant pas soutenu, dans les délais prévus par la réglementation, la thèse mentionnée au premier alinéa de l'article L. 632-4 du code de l'éducation, peuvent être autorisées à prendre une inscription universitaire en vue de soutenir leur thèse, après avis d'une commission placée auprès des ministres chargées de l'enseignement supérieur et de la santé : il s'agit du décret n° 2018-213 du 28 mars 2018.

Au 31 mars 2018, il manque encore quatre mesures d'application (soit 40 % des mesures prévues) pour que cette loi totalement applicable :

- à l'article 27, un décret est prévu pour préciser les modalités de mise en oeuvre de l'obligation, pour les détenteurs de voitures légères ou de poids lourds, de se munir de chaînes, de chaussettes à neige (dispositifs amovibles), de pneus neige ou de pneus hiver (dispositifs inamovibles) pour circuler en montagne pendant les périodes hivernales à risque (article L. 314-1 du code de la route). Le travail de consultation et de préparation a été initié au printemps 2017, en lien avec l'ensemble des parties prenantes (préfets, CNM, organisations professionnelles de transport, ministère de la Transition écologique et solidaire, fabricants de pneumatiques). Le projet de décret serait prêt d'après le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) et devrait être soumis au CNM pour une publication envisagée en septembre afin de couvrir la prochaine saison hivernale ;

- à l'article 48, introduit par un amendement du Sénat, un décret en Conseil d'État doit habiliter les agents des collectivités territoriales à réaliser des missions de location immobilière en vue du logement des travailleurs saisonniers (loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce). La Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) précise que la préparation du décret se heurte à des difficultés de calendrier, compte tenu de l'examen du projet du projet de loi ELAN au Parlement ;

- à l'article 66, un décret est nécessaire pour fixer les tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel pour les entreprises fortement consommatrices de gaz qui présentent un profil de consommation prévisible et stable ou anticyclique (article L. 461-3 du code de l'énergie). Le Conseil supérieur de l'énergie a rendu un avis favorable sur le projet de décret, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) doivent encore se prononcer. Le retard pris dans l'élaboration de ce décret demeure mystérieux ;

- à l'article 83, un décret est nécessaire pour prévoir une adaptation aux spécificités des zones de montagne des normes de sécurité et d'hygiène pour l'accueil des mineurs (article L. 326-1 du code de tourisme sur les refuges). Ce décret n'est toujours pas paru et relève de la responsabilité de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises au ministère de l'Intérieur.

3. Points d'attention spécifiques

Votre commission demeure attentive à l'application de plusieurs dispositions spécifiques, qui doivent concourir à renforcer la cohésion territoriale et sociale en France. Il en va ainsi de l'article 15 qui prévoit une adaptation de l'organisation scolaire à la montagne et une révision de la carte scolaire. Des conventions seraient en cours en d'élaboration.

S'agissant des articles 17 et 23 qui concernent la planification de l'offre de soins en montagne, la Direction générale de l'offre de soins conduirait actuellement des travaux d'expérimentation (massif du Jura).

Le dispositif des zones de revitalisation rurale (article 7), qui pourrait couvrir près de 18 000 communes en 2020, devrait faire l'objet d'un nouvel arrêté d'ici à cette date pour préciser les modalités d'octroi du statut.

Enfin, plusieurs sujets demeurent essentiels pour les territoires de montagne : ainsi, le déploiement des réseaux fixes et mobiles numériques (article 30 et suivants) doit être poursuivi, de même que la lutte contre la prédation du loup (article 60). S'agissant de l'exonération des taxes intérieures de consommation prévue pour les véhicules de collecte du lait de moins de 26 tonnes (article 61), une réponse serait attendue depuis plusieurs mois de la part de la Commission européenne, avec un doute pesant sur l'effectivité de sa saisine par le Gouvernement.


* 116 Rapport n° 191 fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, par M. Cyril Pellevat.

* 117 Un acte II de la loi Montagne : pour un pacte renouvelé de la nation avec les territoires de montagne, 27 juillet 2015.

* 118 Rapport d'information n° 538 de l'Assemblée nationale sur l'application de la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, déposé en application de l'article 145-7 du Règlement par la commission des affaires économiques et présenté par Mme Marie-Noëlle Battistel et M. Jean-Bernard Sempastous.

* 119 Texte n° 342 (2017-2018), déposé le 7 mars 2018 - Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances. Rapporteur du texte au Sénat : M. Serge Barbary, désigné par la commission des affaires économiques lors de sa réunion du 28 mars 2018.