B. LES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE
Le déficit du régime général et du FSV s'établit à 5,1 milliards d'euros en 2017 .
Il enregistre une amélioration de 2,7 milliards d'euros par rapport à 2016.
Solde du régime général et du FSV de 2012 à 2017
(en milliards d'euros)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Maladie |
- 5,9 |
- 6,8 |
- 6,5 |
- 5,8 |
- 4,8 |
- 4,9 |
|
AT-MP |
- 0,2 |
0,6 |
0,7 |
0,7 |
0,8 |
1,1 |
|
Vieillesse |
- 4,8 |
- 3,1 |
- 1,2 |
- 0,3 |
0,9 |
1,8 |
|
Famille |
- 2,5 |
- 3,2 |
- 2,7 |
- 1,5 |
- 1 |
- 0,2 |
|
Régime général |
- 13,3 |
- 12,5 |
- 9,7 |
- 6,8 |
- 4,1 |
- 2,2 |
|
FSV |
- 4,1 |
- 2,9 |
- 3,5 |
- 3,9 |
- 3,6 |
- 2,9 |
|
Régime général+ FSV |
- 17,5 |
- 15,4 |
- 13,2 |
- 10,8 |
- 7,8 |
- 5,1 |
Source : CCSS, juin 2018
L'amélioration du solde en 2017 concerne l'ensemble des branches, à l'exception de la branche maladie.
Évolution du solde du régime général et du FSV par rapport à 2016
(en milliards d'euros)
|
Maladie |
- 0,1 |
|
AT-MP |
0,3 |
|
Vieillesse |
0,8 |
|
Famille |
0,8 |
|
Régime général |
1,9 |
|
FSV |
0,7 |
|
Régime général+ FSV |
2,7 |
Source : Commission des affaires sociales d'après CCSS, juin 2018
Cette amélioration est cependant inférieure de 0,6 milliard d'euros à la prévision de la loi de financement pour 2017.
Comparaison des soldes 2017 du régime
général du FSV
par rapport aux prévisions pour 2017 des
LFSS 2017 et 2018
(en milliards d'euros)
|
LFSS 2017 |
Rectification
|
Soldes 2017 |
Écart
|
écart
|
|
|
Maladie |
- 2,6 |
- 4,1 |
- 4,9 |
- 2,3 |
- 0,8 |
|
AT-MP |
0,7 |
1,0 |
1,1 |
0,4 |
0,1 |
|
Vieillesse |
1,6 |
1,3 |
1,8 |
0,2 |
0,5 |
|
Famille |
0,0 |
0,3 |
- 0,2 |
- 0,2 |
- 0,5 |
|
Régime général |
- 0,4 |
- 1,6 |
- 2,2 |
- 1,8 |
- 0,6 |
|
FSV |
- 3,8 |
- 3,6 |
- 2,9 |
0,9 |
0,7 |
|
Régime général + FSV |
- 4,2 |
- 5,2 |
- 5,1 |
- 0,9 |
0,1 |
Source : Commission des affaires sociales, d'après LFSS et CCSS
L'écart à la prévision le plus important se concentre sur la branche maladie, que n'explique pas le seul contrecoup de l'affectation à cette branche, en 2016, d'un produit de 700 millions d'euros contestée par la Cour des comptes.
Le déficit du FSV est meilleur que prévu mais reste à un niveau élevé de - 2,9 milliards d'euros.
La progression des dépenses du régime général a été contenue à 2,4 % tandis que les recettes ont crû de 3,2 %.
Globalement, comme le montre le tableau suivant, les résultats constatés se sont révélés très proches de la prévision rectifiée de la LFSS pour 2018, en recettes comme en dépenses.
Dépenses, recettes et solde du régime général en 2017
(en milliards d'euros)
|
LFSS 2018 |
CCSS juin 2018 |
écart |
|
|
Recettes |
377,8 |
377,7 |
- 0,1 |
|
Dépenses |
379,4 |
379,8 |
0,5 |
|
Solde du régime général |
- 1,6 |
- 2,2 |
- 0,6 |
|
Solde ensemble RG+FSV |
- 5,2 |
- 5,1 |
0,1 |
Source : LFSS et CCSS juin 2018
Les ressources affectées au régime général se sont élevées à 377,8 milliards d'euros en 2017, en forte progression en raison de leur dynamique spontanée, l'effet « mesures » n'étant que très résiduel. S'agissant des recettes fiscales, comme le relève la commission des comptes de la sécurité sociale, les effets du contrecoup de recettes indument enregistrées en 2016 et de la non-compensation d'un crédit d'impôt portant sur la taxe sur les salaires (CITS) ont été en partie absorbés par le relèvement de la fiscalité sur les tabacs et la hausse des taux de cotisation vieillesse déplafonnée.
La structure de ces recettes n'aura été, au bout du compte, que peu affectée par le pacte de responsabilité. Ainsi, en 2017, elles se composaient de 56 % de cotisations, 24 % de CSG et 17 % d'autres impôts, contributions et taxes affectées. Comme détaillé infra , cette répartition devrait en revanche évoluer très sensiblement en 2018 puis 2019.
Répartition des recettes du régime
général et du FSV
(en milliards d'euros)
Source : Commission des affaires sociales, d'après CCSS juin 2018
S'agissant des dépenses, elles ont évolué sous l'effet :
- d'une dynamique spontanée estimée, pour l'ensemble du régime général, à 3,4 points ;
- d'une inflation encore relativement faible, dont l'effet global serait de 0,1 point ;
- de mesures relatives à l'Ondam, à l'âge de la retraite ou encore à la politique familiale qui ont eu un effet modérateur de la dépense évalué à 1,4 point ;
- et de l'intégration des ESAT, dont l'impact en termes de dépenses s'est élevé à 0,4 point.
Les autres régimes de base apportent une contribution globalement positive de 0,3 milliard d'euros au solde des régimes obligatoires de base qui s'établit à - 1,9 milliard d'euros en 2017.
Ces régimes sont à l'équilibre, à l'exception du régime exploitants agricoles de la MSA, déficitaire de 0,2 milliard d'euros, tandis que la CNAVPL, la CNBF et la CRPCEN enregistrent des excédents respectifs de 0,6 milliard d'euros pour la première et de 0,1 milliard d'euros pour les deux autres. Le solde global des régimes spéciaux est évalué à - 0,1 milliard d'euros par la commission des comptes.
1. La branche maladie, une faible amélioration du déficit en 2016 qui ne traduit pas d'évolution structurelle
a) Un solde à corriger d'éléments exceptionnels
La branche maladie présente un déficit de 4,888 milliards d'euros en 2017, en augmentation de 106 millions d'euros par rapport à un résultat 2016 faussement majoré, il est vrai, par l'intégration contestée par la Cour des comptes de 0,74 milliard d'euros de CSG dans les recettes de l'exercice 2016.
En 2017, à l'inverse, ces comptes traduisent une erreur en sens inverse de 0,2 milliard d'euros, résultant de la double comptabilisation, à tort, des dépenses hospitalières de la caisse de sécurité sociale de Mayotte.
Dépenses, recettes et solde de la branche maladie en 2017
(en milliards d'euros)
|
PLFSS 2017 |
CCSS |
écart |
|
|
Recettes |
203,2 |
201,4 |
- 1,8 |
|
Dépenses |
205,9 |
206,3 |
+ 0,4 |
|
Solde |
- 2,6 |
- 4,9 |
- 2,3 |
Source : CCSS juin 2018
Le déficit de l'assurance maladie s'est révélé supérieur de 2,3 milliards d'euros par rapport à la prévision initiale, et même de 0,8 milliard d'euros par rapport à la prévision révisée figurant dans la LFSS 2018.
Le tableau suivant retrace les charges et les produits de la branche enregistrés sur l'exercice 2017.
Charges et produits de la branche maladie du régime général
(en millions d'euros)
|
2017 |
|
|
Prestations sociales |
193 582 |
|
Ondam |
181 268 |
|
hors Ondam |
12 314 |
|
Transferts |
6 008 |
|
Transferts vers les régimes de base |
1 235 |
|
Autres transferts |
4 773 |
|
Charges de gestion courante |
6 642 |
|
Autres charges nettes |
77 |
|
Charges nettes |
201 422 |
|
Cotisations, impôts et taxes nets |
194 546 |
|
Cotisations sociales brutes |
90 267 |
|
Cotisations prises en charge par l'État |
3 049 |
|
CSG brute |
71 152 |
|
Impôts, taxes et autres cotisations sociales bruts |
31 056 |
|
Charges nettes de non recouvrement |
- 977 |
|
Transferts nets |
2 768 |
|
Transferts des régimes de base |
1 259 |
|
Autres transferts |
1 508 |
|
Autres produits nets |
4 108 |
|
Produits nets |
201 422 |
|
Résultat net |
- 4 888 |
Source : CCSS juin 2018
b) L'Ondam 2017, la persistance d'une sous-exécution de l'Ondam hospitalier
D'après l'avis du comité d'alerte diffusé le 30 mai 2018, confirmé par la commission des comptes de la sécurité sociale, les dépenses entrant dans le champ de l'Ondam s'élèveraient à 190,7 milliards d'euros en 2017, soit l'objectif fixé par la LFSS 2017 qui n'avait pas été rectifié par la LFSS 2018. Pour la septième année consécutive, l'Ondam serait donc respecté en 2017.
Néanmoins, cette parfaite exécution ne se retrouve pas au niveau des sous-objectifs, comme le montre le tableau suivant.
Exécution de l'Ondam par rapport aux prévisions
(en milliards d'euros)
|
Objectif
|
Objectif rectifié
|
Dépenses
|
Écart |
Évolution
|
|
|
Soins de ville |
86,6 |
86,8 |
87,2 |
0,4 |
2,2 % |
|
Établissements de santé |
79,2 |
79,0 |
78,6 |
- 0,4 |
1,8 % |
|
Médico-social |
20,1 |
19,9 |
20,0 |
0,1 |
3,1 % |
|
Fonds d'intervention régional |
3,2 |
3,3 |
3,2 |
- 0,1 |
2,4 % |
|
Autres prises en charge |
1,7 |
1,6 |
1,7 |
0,1 |
6,9 % |
|
Total |
190,7 |
190,7 |
190,7 |
0 |
2,2 % |
Sources : LFSS 2017 et 2018, et avis du comité d'alerte n°2018-2
Les dépenses de soins de ville sont en effet supérieures de 0,6 milliard d'euros au sous-objectif fixé par la LFSS pour 2017 et de 0,4 milliard d'euros par rapport à l'objectif rectifié par la LFSS pour 2018, ce qui représente un taux de progression de 2,2 %.
Au sein de ce sous-objectif, plusieurs postes ont enregistré un taux de croissance supérieur à 3 % :
- les honoraires médicaux et dentaires ont augmenté de 3,1 %, après 3,2 % en 2016 ;
- les honoraires paramédicaux ont progressé de 3,5 %, après les + 4,2 % de l'année précédente ;
- les transports de malades progressent de 3,9 % ;
- les dispositifs médicaux restent un poste de dépenses très dynamique, en progression de 3,9 %, après les 5,8 % de 2016 ;
- les indemnités journalières enregistrent une nouvelle progression de 3,8 %, après 4,3 % en 2016, le rendement des actions de maîtrise médicalisée ayant finalement été nul alors qu'il était initialement estimé à 100 millions d'euros.
Les versements de l'assurance maladie aux établissements de santé sont, eux, inférieurs du même montant aux prévisions successives de ces deux LFSS . Par rapport à l'année dernière, ce sous-objectif affiche une hausse de 1,8 %.
Il est à relever que, dans le cadre des opérations de fin de gestion de l'Ondam, il avait été décidé à fin décembre 2017 de maintenir 180 millions d'euros de mises en réserve et d'annuler 20 millions d'euros supplémentaires de crédits hospitaliers. Toutefois, à la suite d'une importante révision à la baisse de l'activité hospitalière de la fin de l'année 2017, constatée en début d'année 2018, 250 millions d'euros de crédits complémentaires ont, in fine , été attribués aux hôpitaux.
Votre rapporteur général a déjà développé à plusieurs reprises ses fortes réserves quant à la construction de l'Ondam 1 ( * ) et n'y reviendra pas dans le cadre du présent rapport.
Il souligne néanmoins que la situation des hôpitaux , tant matérielle que financière, ne permet plus la poursuite d'une régulation consistant à « tenir » l'Ondam en faisant subir aux établissements de santé les coupes correspondant aux dépassements des dépenses de médecine de ville .
Une véritable remise à plat du système est donc devenue indispensable à court terme. Le plan santé du Gouvernement, dont l'annonce est désormais prévue début septembre, constituera donc un rendez-vous décisif.
2. La branche vieillesse et le fonds de solidarité vieillesse, un solde global qui reste déficitaire
La branche vieillesse + FSV enregistre une nouvelle amélioration nette de son solde, avec un déficit d'ensemble ramené à 1,141 milliard d'euros.
a) La branche vieillesse
Comme l'année dernière, la branche vieillesse est restée excédentaire en 2017, son solde positif passant même de 883 millions d'euros à 1,797 milliard d'euros.
Dépenses, recettes et solde de la branche vieillesse en 2017
(en milliards d'euros)
|
PLFSS 2017 |
CCSS |
écart |
|
|
Recettes |
126,5 |
126,6 |
0,1 |
|
Dépenses |
125 |
124,8 |
- 0,2 |
|
Solde |
1,6 |
1,8 |
0,2 |
Source : CCSS juin 2018
La progression des prestations de retraite est restée contenue à 1,6 %, qui s'explique en particulier par la fin de la montée en charge du relèvement progressif de l'âge légal de départ en retraite de 60 à 62 ans et de l'âge d'annulation de la décote de 65 à 67 ans. Ce phénomène a entraîné des creux de départ à la retraite fin 2016, minorant ainsi le montant des prestations versées en 2017. En outre, la revalorisation de 0,8 % des pensions au 1 er octobre 2017 n'a qu'un impact de 0,2 % en moyenne annuelle, les pensions n'ayant pas été revalorisées en octobre 2016.
Les produits bénéficient d'un dynamisme marqué des cotisations sociales, lié pour l'essentiel à la croissance de la masse salariale privée et à l'augmentation de 0,1 point des taux de cotisation déplafonnée. Cette hausse a permis une progression des recettes de 4 % en 2017 malgré le transfert à d'autres branches de quelque 1,5 milliard d'euros d'autres recettes de la Cnav l'année dernière.
Charges et produits de la branche vieillesse du régime général
(en millions d'euros)
|
2017 |
|
|
Prestations sociales nettes |
115 510 |
|
Droits propres |
104 227 |
|
Droits dérivés |
10 786 |
|
Autres prestations nettes |
497 |
|
Transferts nets |
7 915 |
|
Compensation démographique |
4 545 |
|
Autres transferts (dont transferts d'équilibrages) |
3 370 |
|
Charges de gestion courante |
1 339 |
|
Autres charges nettes |
39 |
|
Charges nettes |
124 804 |
|
Cotisations, impôts et taxes nets |
97 069 |
|
Cotisations sociales brutes |
83 327 |
|
Contributions, impôts et taxes |
14 697 |
|
Charges nettes de non recouvrement |
- 956 |
|
Transferts nets |
29 249 |
|
Transferts avec régimes de base et complémentaires |
11 544 |
|
Transferts des régimes de base avec les fonds |
17 697 |
|
Autres produits nets |
284 |
|
Produits nets |
126 601 |
|
Résultat net |
1 797 |
Source : CCSS juin 2018
b) Le fonds de solidarité vieillesse
Le déficit du FSV s'est élevé à 2,938 milliards d'euros en 2017, une amélioration de 0,7 milliard d'euros par rapport à 2016 et de 0,9 milliard d'euros par rapport à la prévision de la LFSS pour 2017.
Dépenses, recettes et solde du FSV en 2017
( en milliards d'euros)
|
LFSS 2017 |
CCSS |
écart |
|
|
Recettes |
15,7 |
16,6 |
0,9 |
|
Dépenses |
19,6 |
19,8 |
0,2 |
|
Solde |
- 3,8 |
- 2,9 |
0,7 |
Source : CCSS juin 2018
Cet écart à la prévision s'explique pour l'essentiel par l'extinction progressive de la participation du fonds au financement du minimum contributif (MICO), qui ira jusqu'à son annulation en 2020.
Cette participation s'est élevée, en 2017, à 2,5 milliards d'euros, soit 1 milliard de moins que l'année précédente.
Charges et produits du FSV
(en millions d'euros)
|
2017 |
|
|
Transferts nets |
19 438 |
|
Transfert des régimes de base avec les fonds |
19 085 |
|
Prises en charge de cotisations |
13 492 |
|
Prise en charge de prestations |
5 593 |
|
Transfert avec les régimes complémentaires |
352 |
|
Autres charges nettes |
126 |
|
Charges nettes |
19 564 |
|
Contributions, impôts et taxes nets |
16 626 |
|
CSG brute |
10 059 |
|
Contributions sociales diverses |
6 788 |
|
Impôts et taxes |
14 |
|
Charges nettes de non recouvrement |
- 235 |
|
Autres produits nets |
0 |
|
Produits nets |
16 626 |
|
Résultat net |
- 2 938 |
Source : CCSS juin 2018
3. La branche famille
Avec un déficit de 200 millions d'euros, la branche famille n'a pas tout à fait atteint l'objectif de retour à l'équilibre figurant dans la LFSS 2017, mais elle a poursuivi sa trajectoire d'amélioration de son solde (+ 797 millions d'euros par rapport à 2016).
Dépenses, recettes et solde de la branche famille en 2017
( en milliards d'euros)
|
LFSS 2017 |
CCSS |
écart |
|
|
Recettes |
49,9 |
49,8 |
0,1 |
|
Dépenses |
49,9 |
50,0 |
0,1 |
|
Solde |
0 |
- 0,2 |
- 0,2 |
Source : CCSS juin 2018
Après deux années de fort chamboulement, marquées, en particulier, par le transfert à l'État de la quasi-totalité des dépenses d'aides au logement auparavant portées par la Cnaf, pour un montant de l'ordre de 9 milliards d'euros, l'exercice 2017 marque un retour à une certaine stabilité :
- le périmètre des dépenses n'a pas été modifié ;
- le champ des recettes a enregistré une baisse de 0,16 milliard d'euros.
Néanmoins, les produits de la branche ont augmenté de 2,4 %, sous l'effet du dynamisme de la conjoncture économique. Dans le même temps, après deux années de baisse, les charges de la branche ont progressé de 0,7 %, principalement du fait des prestations extra-légales (+ 6,3 %), en particulier le financement des modes de garde collectifs.
Charges et produits de la branche famille
(en millions d'euros)
|
2017 |
|
|
Prestations sociales nettes |
36 735 |
|
Prestations légales nettes |
31 305 |
|
Prestations extralégales nettes |
5 431 |
|
Transferts versés nets |
10 204 |
|
Charges de gestion courante |
2 981 |
|
Autres charges nettes |
37 |
|
Charges nettes |
49 957 |
|
Cotisations, impôts et taxes nets |
48 627 |
|
Cotisations sociales brutes |
30 192 |
|
Cotisations prises en charge par l'Etat |
852 |
|
CSG brute |
10 168 |
|
Impôts, taxes et autres cotisations sociales bruts |
7 592 |
|
Charges nettes de non recouvrement |
- 177 |
|
Transferts nets |
345 |
|
Autres produits nets |
785 |
|
Produits nets |
49 757 |
|
Résultat net |
- 200 |
Source : CCSS juin 2018
4. La branche AT-MP
La branche AT-MP accroît son excédent en 2017, à 1,130 milliard d'euros après 762 millions d'euros en 2016 malgré le transfert de cotisations (0,06 point) au profit de l'assurance-maladie.
Dépenses, recettes et solde de la branche AT-MP en 2017
( en millions d'euros)
|
LFSS 2017 |
CCSS |
écart |
|
|
Recettes |
12,8 |
12,8 |
0 |
|
Dépenses |
12,1 |
11,7 |
- 0,4 |
|
Solde |
0,7 |
1,1 |
0,4 |
Source : CCSS juin 2018
Le tableau suivant détaille les produits et les charges de la branche.
Charges et produits de la branche AT-MP du régime général
(en millions d'euros)
|
2017 |
|
|
Prestations sociales nettes |
8 766 |
|
Prestations Ondam nettes |
3 890 |
|
Prestations hors Ondam nettes |
4 877 |
|
Transferts |
2 057 |
|
Charges de gestion courante |
893 |
|
Autres charges nettes |
11 |
|
Charges nettes |
11 728 |
|
Cotisations, impôts et taxes nets |
12 468 |
|
Cotisations sociales brutes |
12 737 |
|
Impôts, taxes et autres cotisations sociales bruts |
0 |
|
Charges nettes de non recouvrement |
- 270 |
|
Autres produits nets |
378 |
|
Produits nets |
12 858 |
|
Résultat net |
1 130 |
Source : CCSS juin 2018
Le niveau des charges de la branche a légèrement diminué (- 0,6 %), seul le niveau des indemnités journalières ayant progressé de manière notable l'année dernière (+ 5,8 %).
En revanche, les produits ont progressé de 2,4 %, tirés, en particulier, par des cotisations dynamiques (+ 3 %).
5. Des déficits 2017 portés par l'Acoss en trésorerie
À la suite de la saturation du plafond de transfert fixé par la LFSS pour 2011 pour les années 2011 à 2018, aucun nouveau transfert à la Cades ne peut intervenir sans affectation de recettes nouvelles.
À la date du 31 décembre 2017, l'Acoss portait donc en trésorerie la totalité des déficits de l'année, qui s'ajoutaient aux déficits des deux années précédentes soit un montant total d'environ 23,4 milliards d'euros .
Conformément à sa mission de trésorerie pour le compte des différentes branches, l'Acoss se finance impérativement par produits infra annuels. La situation particulière de taux d'intérêts très bas lui a une nouvelle fois permis de se financer à taux négatif sur l'année écoulée, comme auparavant en 2015 et 2016. Son résultat financier est donc positif et s'établit à 125,7 millions d'euros, avec un taux moyen de financement de - 0,656 % en 2017.
6. La Cades
Le montant des dettes reprises par la Cades à la fin de l'année 2017 s'élevait à 260,5 milliards d'euros. Aucune nouvelle dette n'a été reprise en cours d'année par la caisse.
Avec ses 17,3 milliards d'euros de ressources, la Cades a amorti 15 milliards d'euros de dettes en 2017 , soit légèrement plus que l'objectif de 14,9 milliards d'euros figurant dans la LFSS pour 2017.
À la fin de l'année 2017, la dette amortie par la Cades s'élevait à 139,7 milliards d'euros ; le montant de la dette restant à amortir s'élève à 120,8 milliards d'euros , soit 46 % de la dette reprise.
* 1 Cf., par exemple, rapport d'information Sénat n° 635 (2016-2017), pp. 23-25.