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Brexit : Une course contre la montre - Rapport

12 juillet 2018 : Brexit : Une course contre la montre - Rapport ( rapport d'information )

B. LA SITUATION DES PERSONNES : DES INQUIÉTUDES FORTES ET LÉGITIMES

La question des droits des citoyens a été identifiée d'emblée, par les négociateurs, comme l'une des questions clef du Brexit.

Tandis qu'environ 3,6 millions de citoyens européens sont établis au Royaume-Uni (dont environ 300 000 Français), environ 1,2 million de Britanniques résident dans l'Union européenne. Les ressortissants de l'Union européenne représentent près de 5 % de la population vivant au Royaume-Uni. L'accord provisoire trouvé sur cette question est loin d'avoir dissipé l'ensemble de leurs inquiétudes.

1. L'état des discussions

Les négociations entre la Commission européenne et le Royaume-Uni ont permis d'obtenir, le 19 mars 2018, un accord provisoire sur les droits des citoyens et sur la période de transition. Les dispositions relatives aux droits des citoyens figurent en deuxième partie du projet d'accord de retrait actuellement en cours de discussion.

L'accord trouvé couvre les citoyens européens s'établissant au Royaume-Uni et les citoyens britanniques s'établissant dans l'Union européenne avant la fin de la période de transition, ainsi que les membres de leur famille. La libre-circulation et l'acquis communautaire continuent à s'appliquer pendant la période de transition c'est-à-dire pendant 21 mois, du 29 mars 2019 au 31 décembre 2020. À l'issue de cette période, donc à compter du 1er janvier 2021, les citoyens ayant résidé pendant une période continue de cinq ans au Royaume-Uni (ou dans l'Union européenne pour les citoyens britanniques) acquièrent un droit de résidence permanente. La continuité de séjour est appréciée en conformité avec le droit européen5(*). Les personnes qui s'installeront outre-Manche pendant la période transitoire auront les mêmes droits que celles arrivées quand le pays était encore membre de l'Union.

Le ministère de l'Intérieur britannique a publié, le 21 juin 2018, les règles qu'il entend appliquer aux demandes de permis de séjour pour les citoyens européens qui souhaitent continuer à résider au Royaume-Uni après le Brexit6(*). Il est précisé que les démarches pourront être faites en ligne, à partir d'un ordinateur ou d'une application téléphonique. Les candidats devront prouver leur identité, leur résidence au Royaume-Uni, et déclarer qu'ils n'ont pas fait l'objet de graves condamnations judiciaires. Cette démarche aura un coût de 65 £ (soit environ 73€) et un coût moitié moindre pour les enfants de moins de 16 ans. La procédure permettra d'obtenir le statut de résident permanent (« settled status »). Les citoyens établis au Royaume-Uni depuis moins de cinq ans pourront obtenir un statut de pré-résident (« pre-settled status »), puis demander gratuitement le statut de résident permanent, une fois la durée de cinq ans atteinte.

Il convient de préciser que 8,7 % de la population du Royaume-Uni est étrangère. En particulier, 4,9% de la population du Royaume-Uni provient de l'Union européenne. 24 % des travailleurs étrangers de l'UE au Royaume-Uni sont employés dans la distribution, les hôtels ou restaurants. Ces travailleurs représentent, par ailleurs, 11 % du total des employés de l'industrie.

2. Trop de questions non résolues

L'accord trouvé est provisoire, puisqu' « il n'y a d'accord sur rien tant qu'il n'y pas d'accord sur tout ». Inquiète des conséquences possibles d'un « no deal », l'association the3million, auditionnée par votre groupe de suivi, demande qu'un protocole séparé de l'accord de retrait soit établi, afin de garantir que les éléments auxquels les négociateurs sont parvenus seront bien préservés, en cas d'échec des négociations. Elle demande également que la procédure envisagée dans la lettre d'intention du ministère de l'Intérieur puisse relever de la loi et donc du Parlement britannique, plutôt que du seul gouvernement, qui serait alors susceptible de la modifier à tout moment.

The3million a transmis une liste de plus de 150 questions au ministère de l'intérieur britannique, le Home Office, correspondant aux difficultés concrètes que soulève la mise en oeuvre de la procédure envisagée, en fonction des cas particuliers. Lors de son entretien avec les membres de la délégation du groupe de suivi, le 4 juillet 2018, M. Robin Walker, sous-secrétaire d'État parlementaire à la sortie de l'Union européenne, a confirmé la volonté du gouvernement britannique de répondre précisément à ces questions.

L'une des inquiétudes porte sur la capacité de l'administration britannique à procéder à l'enregistrement de près de 3,6 millions de ressortissants européens, dans le cadre d'un processus qui n'est plus seulement déclaratoire mais aussi constitutif de droits. Cette administration disposera-t-elle de moyens suffisants ?

D'après l'association the3million, les données personnelles détenues par le ministère de l'Intérieur britannique présenteraient un taux d'erreur de l'ordre de 10 %, l'accès à ces données étant par ailleurs problématique depuis l'insertion dans une loi récente7(*) d'une clause spécifique supprimant le droit d'accès et de rectification des données détenues par les autorités publiques dans le cadre des procédures d'immigration.

La situation des personnes précaires, pour des raisons sociales ou de santé, celle des personnes dont la résidence n'est pas reconnue, ou encore qui sont incarcérées, ou illettrées, soulève de nombreuses inquiétudes. Qu'en sera-t-il pour ces personnes si elles ne formulent pas leur demande d'octroi du statut de résident permanent (le « settled status »), en bonne et due forme, avant la date limite fixée au 30 juin 2021 ? Il serait souhaitable, à tout le moins, qu'une campagne d'information suffisante soit organisée, afin de donner, autant que possible, une chance à tous ces citoyens européens d'exercer leurs droits.

La Cour de justice de l'Union européenne demeurera compétente pendant la période de transition. Par la suite, sa compétence s'éteindra, à l'issue d'un délai de huit ans. L'accord prévoit que la mise en oeuvre des dispositions de l'accord relatives aux droits des citoyens fera l'objet d'un contrôle par une autorité indépendante. L'indépendance d'une telle autorité et la réalité des moyens juridiques et logistiques qui lui seront accordés sont toutefois sujettes à interrogations.

Enfin, la question des droits des citoyens arrivés après la période de transition n'est pas résolue et dépendra des orientations de la politique d'immigration britannique.

A l'inverse, les interlocuteurs britanniques de votre groupe de suivi ont manifesté des inquiétudes quant au futur statut des Britanniques résidant dans l'Union européenne. Au-delà des dispositions de l'accord de retrait, cette question est d'autant plus complexe qu'elle dépendra des procédures existant dans chaque État membre. Des clarifications devront également être apportées à ces citoyens britanniques avant l'entrée en vigueur du Brexit. Dans l'attente, les Britanniques installés dans l'Union européenne sont inquiets. Le nombre de Britanniques ayant obtenu la nationalité d'un autre État membre de l'Union européenne aurait été multiplié par sept en deux ans, passant de 1?800 en 2015 à plus de 13?000 en 20178(*).

Sur la question des résidents, le groupe de suivi :

Demande qu'un protocole séparé de l'accord de retrait soit établi, afin de garantir que les éléments auxquels les négociateurs sont parvenus seront bien préservés, en cas d'échec des négociations ;

Demande au gouvernement britannique de répondre aux 150 questions adressées par les associations représentant les citoyens européens sur leur statut, de doter les administrations de capacités d'enregistrement suffisantes et de lancer une vaste campagne d'information à l'intention des citoyens européens du Royaume-Uni afin que tous puissent, le moment venu, faire valoir leurs droits ;

Juge qu'une définition de leurs droits par la loi, et donc par le Parlement britannique, offrirait davantage de stabilité ;

S'inquiète de l'extinction au bout de 8 ans de la compétence de la Cour de justice de l'Union européenne et du contrôle, à l'issue, par une « autorité indépendante ». L'indépendance d'une telle autorité et la réalité de ses moyens sont des points de préoccupation.

Estime que des clarifications doivent également être apportées aux Britanniques résidant dans l'Union européenne.

3. Une dégradation du climat à l'égard des étrangers

La nouvelle politique migratoire britannique et le résultat du référendum sur le Brexit ont, d'après de nombreux observateurs, entraîné une dégradation de la situation des non-nationaux en Grande-Bretagne.

D'après l'association the3million qui a recueilli de nombreux témoignages : « Les bailleurs locatifs, qu'ils soient sociaux ou privés, ainsi que les agences immobilières, sont dans l'obligation de contacter le ministère de l'intérieur si une personne n'est pas en mesure de prouver sa situation régulière. Il en va de même pour les banques qui doivent vérifier tous les comptes, ainsi que pour les organismes sociaux qui refusent parfois, à tort, aux citoyens européens certaines allocations. Certains cas de discrimination, au nom ou au faciès, ont été constatés dans les hôpitaux, en raison d'une surinterprétation zélée ou xénophobe de la réglementation. La possession d'un passeport britannique est désormais exigée pour l'obtention des emplois proposés, notamment dans les universités. Sans oublier, l'exemple des citoyens du Commonwealth, arrivés au Royaume-Uni dans les années 1950, victimes du scandale Windrush, qui démontre la possibilité de destruction de vies entières pour des motifs purement administratifs. »9(*)

Ce constat est corroboré par les statistiques du Home Office sur l'évolution des délits de haine raciale, religieuse ou autre (« Hate crime »)10(*). En 2016-2017, le nombre de ces délits a augmenté de 29 % par rapport à 2015-2016. D'après l'analyse du ministère de l'Intérieur britannique, cette augmentation reflète, certes, une amélioration de leur prise en compte par la police, mais aussi une progression réelle du phénomène, perceptible notamment au moment de la campagne préalable au référendum sur l'appartenance à l'Union européenne (23 juin 2016) et après l'attentat de Westminster (22 mars 2017).

Votre groupe de suivi est ainsi frappé par le coût humain du Brexit.

Ce coût humain résulte tout d'abord d'une société britannique profondément et durablement divisée, selon des lignes de partage dont le système bipartisan tel qu'il fonctionne actuellement ne permet pas de rendre compte. Mais ce coût humain est aussi perceptible, par anticipation, pour les citoyens européens vivant au Royaume-Uni. Ceux-ci subissent de plein fouet un processus dont l'aboutissement reste indéterminé, deux ans après le référendum, ce qui crée un climat anxiogène malgré les déclarations se voulant rassurantes des négociateurs du Brexit. Chacun sait, en effet, que la question migratoire fut centrale dans la campagne référendaire en faveur du Brexit.


* 5 L'article 16 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 prévoit notamment que : « La continuité du séjour n'est pas affectée par des absences temporaires ne dépassant pas au total six mois par an, ni par des absences plus longues pour l'accomplissement d'obligations miliaires ou par une absence ininterrompue de douze mois consécutifs au maximum pour des raisons importantes, telles qu'une grossesse et un accouchement, une maladie grave, des études ou une formation professionnelle, ou le détachement pour raisons professionnelles dans un autre État membre ou un pays tiers. »

* 6 « EU Settlement scheme : statement of intent », Home Office, 21 juin 2018.

* 7 Data protection Act, 2018.

* 8 « Surge in Britons getting another EU nationality» (BBC News, 30 juin 2018).

* 9 Audition du groupe « the3million », association de citoyens européens vivant au Royaume-Uni, le 30 mai 2018.

* 10 Hate crime, England and Wales, 2016 to 2017 (Home Office).