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Brexit : Une course contre la montre - Rapport

12 juillet 2018 : Brexit : Une course contre la montre - Rapport ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 23 juin 2016, les Britanniques ont choisi, par référendum, de quitter l'Union Européenne. Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni a notifié, conformément à l'article 50 du traité sur l'Union européenne, sa décision de se retirer de l'Union. En conséquence, le 29 mars 2019, le Royaume-Uni sera un État tiers, en dehors de l'Union européenne.

Outre le choc qu'elle a provoqué pour l'unité européenne, cette décision a aussi déclenché un long et complexe processus de négociation en vue de la conclusion, d'une part, d'un accord fixant les modalités du retrait et, d'autre part, d'un accord destiné à fixer le cadre des relations futures.

Bien que regrettant profondément ce choix, certes démocratique, mais constituant un contresens géopolitique majeur à l'heure de l'émergence des États-continents, le Sénat s'est immédiatement mobilisé pour qu'il soit mis en oeuvre dans les meilleures conditions possibles.

Le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne comporte en réalité deux aspects :

- Le « Brexit » lui-même, c'est-à-dire le « divorce » entre les Britanniques et l'Union européenne, d'une part ;

- L'indispensable relance de l'Union européenne à 27, sans le Royaume-Uni, d'autre part.

Conscient des enjeux attachés à ces deux volets, le Sénat, sur l'initiative de son président M. Gérard Larcher, a mis en place un « groupe de suivi », composé à parité des deux commissions des affaires étrangères et des affaires européennes. Ce groupe de suivi a déjà rendu deux rapports sur l'indispensable relance de l'Union1(*), qui reste, aux yeux du Sénat, l'enjeu prioritaire. En effet, le Brexit peut avoir un effet déconstructeur sur l'Union européenne, laquelle doit trouver un nouveau souffle. Le Sénat a proposé, en février 2017, une feuille de route pour un sursaut du projet européen à travers trois axes : une Europe puissance ; une Europe compétitive et créatrice d'emplois ; une Europe lisible et proche des citoyens. Le groupe de suivi a fait récemment un point (juin 2018) sur les recommandations qu'il avait formulées en 2017. Il a malheureusement constaté que la relance européenne était encore en attente.

Le groupe de suivi se prononce aujourd'hui pour la deuxième fois sur l'autre volet, celui des négociations du Brexit à proprement parler, après une série d'entretiens à Paris, Dublin, Belfast et Londres, et après un premier rapport sur ce sujet en février 20172(*).

Le Brexit est une négociation extrêmement complexe et complètement inédite. Il consiste à « partir de l'omelette pour retrouver les oeufs », comme cela a été décrit de façon imagée devant le groupe de suivi.

Comme en 2017, le groupe de suivi est aujourd'hui préoccupé par l'absence de résultat de la négociation et le nombre de sujets restant encore à trancher à quelques mois de la sortie du Royaume-Uni. L'hypothèse d'un « no deal », d'un échec des négociations, n'est toujours pas écartée à ce stade.

Un échec des négociations est possible et doit être évité absolument.

Le rapport de 2017 appelait à une séparation ordonnée. Il soulignait déjà qu'un échec des négociations était possible et devait être évité. Surtout, il formulait quatre recommandations pour ces négociations :

- Préserver l'unité et la cohésion des 27 États membres ;

- Informer et consulter les parlements nationaux qui devront ratifier le futur accord entre le Royaume-Uni et l'Union européenne ;

- Affirmer qu'un État ne peut prétendre obtenir plus d'avantages en étant en dehors de l'Union européenne qu'en dedans ;

- Assurer le caractère indissociable des quatre libertés qui constituent la contrepartie de l'accès au marché intérieur et refuser toute segmentation par secteur de l'accès au marché unique, tant dans l'accord de retrait que dans un accord fixant le cadre des relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni.

Depuis le déclenchement de l'article 50 du traité, la procédure de retrait a été jalonnée de plusieurs étapes importantes dont les principales sont les suivantes :

- Le 29 avril 2017, au cours d'une réunion extraordinaire, le Conseil européen a adopté une «approche par étapes » prévoyant la négociation en premier lieu de la séparation, avant que ne soit discuté l'accord sur les relations futures ; trois sujets prioritaires sont mis en avant pour l'accord de retrait : les droits des citoyens ; le règlement financier ; la question de l'Irlande. Ce n'est qu'une fois que des « progrès suffisants auront été réalisés » que pourront démarrer les négociations pour définir le cadre des relations futures.

- Le 19 juin 2017, les négociations ont débuté officiellement entre M. Michel Barnier, négociateur en chef pour l'Union européenne et M. David Davis, ministre en charge du Brexit.

- Le 8 décembre 2017, les négociateurs ont publié un rapport conjoint sur les progrès accomplis au cours de la première étape des négociations.

- Lors du Conseil européen des 14 et 15 décembre 2017, les Vingt-sept ont estimé que des « progrès suffisants » avaient été réalisés sur les modalités de la séparation et accepté d'entamer la seconde phase de négociation du Brexit ; ils ont aussi acté le principe d'une période de transition de deux ans.

- Le 28 février 2018, la Commission européenne a publié un projet d'accord de retrait qui traduit en termes juridiques le rapport conjoint des négociateurs.

- Le 19 mars 2018, l'Union européenne et le Royaume-Uni ont publié une version actualisée de l'accord de retrait en indiquant les points d'accord et de désaccord.

- Le 23 mars 2018, le Conseil européen (article 50) s'est félicité de cet accord et a adopté des orientations sur le cadre des relations futures.

- Le 29 juin 2018, le Conseil européen (article 50) s'est déclaré préoccupé par le fait qu'aucun progrès substantiel n'ait encore été réalisé en vue de parvenir à un accord sur une solution de dernier recours pour l'Irlande du Nord. Il a par ailleurs jugé nécessaire d'accélérer les travaux en vue d'élaborer une déclaration politique sur le cadre des relations futures. Il a souligné que, pour ce faire, il fallait que le Royaume-Uni précise davantage sa position sur les relations futures et présente à cet égard des propositions réalistes et réalisables.

Force est donc de constater qu'en dépit de progrès incontestables, les négociations avec le Royaume-Uni sont encore loin d'avoir abouti.

Or le temps presse puisqu'une version définitive de l'accord de retrait, accompagnée d'une déclaration politique sur le cadre des relations futures, devrait être approuvée par l'Union européenne et le Royaume-Uni d'ici au mois d'octobre 2018. C'est en effet indispensable pour permettre une ratification dans les délais par le Parlement européen et le Conseil, conformément à l'article 50 du traité, et par le Royaume-Uni, selon les règles constitutionnelles qui lui sont propres. En toute hypothèse, accord ou pas accord, le retrait du Royaume-Uni sera effectif à compter du 29 mars 20193(*).

Les semaines à venir seront donc décisives pour tenter de résoudre les questions pendantes en vue d'un accord de retrait, questions qui se focalisent sur la situation de l'Irlande dont le règlement conditionne la possibilité même d'un accord. Elles le seront aussi pour arrêter les lignes directrices d'un cadre pour les relations futures.

Dans ce contexte compliqué, le groupe de suivi a conduit une série d'auditions qui lui ont permis de mieux appréhender les enjeux des différentes questions en discussion. Il est resté en contact étroit avec le négociateur en chef de l'Union européenne, notre compatriote Michel Barnier. Une délégation s'est par ailleurs rendue, du 2 au 4 juillet, à Dublin, Belfast et Londres afin de rencontrer les acteurs de ce dossier épineux et d'évaluer concrètement sur place les risques de recréer une nouvelle frontière entre les deux Irlande.

Le présent document rend compte des travaux du groupe de suivi depuis la parution de son premier rapport. Il livre au Sénat son évaluation à quelques mois d'échéances importantes pour la suite d'un processus semé d'embûches. Il trace quelques lignes de force pour aborder au mieux l'échéance de la fin des négociations.

Il appelle, surtout, les acteurs de la négociation à prendre conscience de l'urgence qui s'attache désormais à la conclusion d'un accord. Cela passe avant tout par une clarification de la position britannique : le groupe de suivi lance un appel à nos partenaires britanniques pour utiliser à plein les quelques semaines de négociation utiles d'ici octobre 2018. Il est désormais urgent pour les négociateurs de l'Union de disposer d'une proposition crédible de la part de nos partenaires britanniques.

I. LA DIFFICILE NÉGOCIATION DE L'ACCORD DE RETRAIT

· Un climat d'incompréhension et de méfiance

Le gouvernement britannique est investi d'une mission : mettre en oeuvre le résultat du référendum du 23 juin 2016.

Pour autant, comme l'ont montré les nombreux échanges du groupe de suivi, notamment avec les Parlementaires britanniques, l'établissement d'une position gouvernementale claire est entravé par les divisions, au sein même du gouvernement, du Parlement et du parti majoritaire, entre deux visions concurrentes du Brexit. D'un côté, ceux que l'on appelle les Brexiters, favorables à une sortie nette de l'Union européenne (dite : Hard Brexit), de l'autre, les partisans du maintien de liens plus étroits avec l'Union européenne.

Ce clivage traverse jusqu'au cabinet de la Première ministre, comme vient de l'illustrer la démission récente de M David Davis, ministre en charge du Brexit, et de M. Boris Johnson, ministre des Affaires étrangères, ce qui rend particulièrement complexe la tâche d'un exécutif disposant par ailleurs d'une majorité très étroite au sein d'un Parlement lui aussi très divisé sur la question.

Pour autant, le groupe de suivi ne rejoint pas les experts- certes de plus en plus nombreux - qui indiquent que le Brexit n'aura pas lieu.

En effet, d'une part, le peuple et les dirigeants britanniques sont particulièrement respectueux de l'expression du suffrage démocratique. D'autre part, sur le plan constitutionnel et juridique, une remise en cause définitive du Brexit nécessiterait la mise en place d'un nouveau gouvernement, issu d'une nouvelle Chambre et appuyé par un nouveau referendum, pour revenir sur celui du 23 juin 2016. C'est très peu probable, d'autant que les appels à un second référendum, parfois par des personnalités de premier rang, portent finalement assez peu dans la profondeur de l'opinion publique britannique.

Face au principe légitimement posé par l'Union européenne - «le Royaume Uni ne saurait prétendre à une situation meilleure en dehors de l'UE que celle dont il jouissait à l'intérieur » - les autorités britanniques naviguent entre deux impératifs contradictoires : mettre en oeuvre le Brexit et préserver les intérêts des consommateurs et des entreprises britanniques en en atténuant les effets négatifs. Le risque étant non seulement une absence d'accord mais aussi que les négociations ne conduisent à un accord qui serait rejeté par le Parlement ou par l'opinion publique britannique, qui n'a pas été préparée, lors de la campagne référendaire, à l'existence d'un inévitable « coût »  du Brexit.

De son côté, l'Union européenne craint que le départ du Royaume-Uni soit l'amorce du « détricotage » de 60 ans de construction européenne et que tout statut particulier octroyé au Royaume-Uni soit vu par d'autres États membres comme l'acceptation d'une Europe à la carte. Dans cette Europe à la carte, une plus grande différenciation entre les États membres aurait pour conséquence d'éloigner encore plus l'avènement d'une Europe puissance que le groupe de suivi appelle de ses voeux.

L'Union européenne constate également que le retrait du Royaume-Uni, contributeur net au budget européen, pourra entraîner des moyens budgétaires moindres et une approche plus modeste des deux seules politiques communes européennes visibles que sont la PAC et la politique de cohésion.

Dans ces conditions, l'Union est pleinement légitime à justifier son unité et son Marché unique. Au même moment, elle doit se préserver du risque de voir le Royaume-Uni entretenir, à ses portes, une concurrence déloyale grâce à la dérégulation ou à des politiques fiscales et sociales moins contraignantes.

Enfin, l'Union ne peut accepter que le Royaume-Uni demande des accords particuliers pour certains secteurs et pratique une sélection secteur par secteur, laissant de côté les obligations liées au marché unique pour n'en prendre que les avantages.

· Une longue et difficile négociation

On rappellera que, comme le prévoient les orientations adoptées par le Conseil européen le 29 avril 2017, les négociations du Brexit se déroulent en deux étapes majeures : avant et après la date de retrait. L'article 50 du Traité sur l'Union européenne l'impose puisqu'il prévoit que l'Union négocie et conclut avec l'État qui se retire un accord fixant les modalités de son retrait tout en tenant compte du cadre des relations futures avec l'Union.

Le 8 décembre 2017, les négociateurs ont publié un rapport conjoint sur les progrès accomplis au cours de la première étape des négociations, permettant au Conseil européen des 14 et 15 décembre 2017 d'estimer que des « progrès suffisants » avaient été réalisés sur les modalités de la séparation et accepter d'entamer la seconde phase de négociation ; ils ont aussi acté le principe d'une période de transition de deux ans.

Le 19 mars 2018, les négociations entre la Commission européenne et le négociateur britannique ont permis d'obtenir un accord provisoire sur une partie de l'accord de retrait. Quatre sessions de négociation se sont tenues depuis le Conseil européen du 23 mars 20184(*).

Depuis le début des négociations, face à une situation politique au Royaume-Uni marquée par une faible majorité parlementaire et la division du parti conservateur, la Commission européenne a su maintenir l'unité des 27 et la cohésion de l'Union.

Du côté britannique, au fil des discours de la Première ministre (Lancaster House - 17 janvier 2017 ; Florence - 22 septembre 2017 ; Munich - 17 février 2018 ; Mansion House - 2 mars 2018) et des ministres (Boris Johnson - 14 février 2018 ; David Davis - 22 février 2018 ; Philip Hammond - 7 mars 2018), le ton est devenu plus conciliant. Ce qui avait été écarté d'emblée est désormais accepté, qu'il s'agisse du coût financier du divorce ou de la libre-circulation des personnes durant la période de transition.

Le cadre des négociations a, dans le même temps, été précisé avec le vote, le 20 juin 2018, à la Chambre des communes du projet de loi de retrait de l'Union européenne. Le principal enjeu résidait dans le rôle que pourrait jouer le Parlement britannique.

Au cas où aucun accord avec l'Union européenne ne serait obtenu avant le 21 janvier 2019, une déclaration écrite du gouvernement accorde au président de la Chambre le pouvoir de décider si la motion constatant l'échec des négociations, déposée par le Gouvernement, devra être adoptée en termes neutres ou si elle devra être amendée. Cette déclaration écrite a permis au gouvernement d'empêcher l'adoption d'un amendement prévoyant la possibilité d'un « vote significatif » du Parlement sur l'accord de retrait. Il convient de rappeler qu'aux termes du jugement Miller de la Cour suprême du Royaume-Uni, en date du 24 janvier 2017, le gouvernement ne dispose pas de la prérogative de décider seul du retrait de l'Union européenne sans l'accord préalable du Parlement, exprimé en vertu d'une loi. Par ailleurs, le vote du 20 juin dernier ne concerne que le projet de loi de retrait. Il ne présume pas de l'action du Parlement britannique sur l'accord sur les futures relations entre l'Union européenne et le Royaume-Uni.

Il est donc désormais acquis que le Parlement britannique votera sur un éventuel accord de retrait, sans doute cet automne. Ce vote sera crucial et met le gouvernement britannique sous pression.

Le début des négociations a longtemps été marqué par le souhait du Royaume-Uni de renoncer à l'Union douanière et au Marché unique et par sa volonté de négocier un accord de libre-échange aussi approfondi que possible.

Pourtant, récemment, tel un ballon d'essai, la Première ministre a lancé l'idée d'un « partenariat douanier » qui ressemble fort, au nom près, à un maintien dans l'Union douanière. Le gouvernement britannique a présenté le 6 juillet, dans un communiqué, une première approche prévoyant une union douanière limitée aux marchandises agricoles et industrielles et un système douanier facilité, destiné à limiter les démarches aux frontières. Le Livre Blanc du gouvernement britannique doit préciser les contours de cette proposition.

Cependant une étape importante avait déjà été franchie le 8 décembre 2017 quand il a été considéré que les progrès réalisés et consignés dans le « rapport conjoint » des négociateurs étaient suffisants pour passer à la seconde phase de la négociation du retrait, qui concerne la transition et le cadre des relations futures. Ensuite les juristes de la Commission ont retranscrit les modalités du « rapport conjoint » en termes juridiques contraignants dans un texte paru le 28 février sous le nom de « projet d'accord de retrait ».

Le « projet d'accord de retrait » s'appuie sur le « rapport conjoint » et contient 168 articles détaillant les trois points importants déjà énumérés et donc le règlement financier accepté par le Royaume-Uni. Il doit servir de base à la négociation qui conduira à l'accord de retrait définitif.

Dans ce projet d'accord, les parties grisées du texte reprennent les points du « rapport conjoint » sur lesquels les deux parties sont déjà tombées d'accord et les parties non grisées reflètent les solutions préconisées par l'Union européenne. Bien que le texte dans son ensemble ait d'abord fait l'effet d'une bombe à Londres, essentiellement à cause des solutions préconisées pour la frontière irlandaise, (« Jamais aucun Premier ministre britannique n'acceptera un pareil accord » a déclaré Theresa May au Parlement), force est de reconnaître que ce document de travail était nécessaire.

Toutefois se retranchant derrière l'adage que « rien n'est conclu tant que tout n'est pas conclu », le gouvernement britannique, conjointement avec la Commission européenne, a publié ce projet d'accord le 19 mars 2018. Comme le nom et la typographie l'indiquent, ce document est un projet. Environ 25% des dispositions doivent encore être négociées. La négociation sur ce document de travail peut commencer. Elle doit durer jusqu'au mois d'octobre prochain.

Ainsi depuis la mise en oeuvre de l'article 50 qui doit permettre au Royaume-Uni de quitter l'Union européenne le 29 mars 2019, les deux parties négociaient les importantes modalités du départ. En effet, elles avaient le devoir de s'entendre sur les trois sujets majeurs que sont la facture du divorce ou « règlement financier », le droit des citoyens résidents et la frontière irlandaise, et il était nécessaire aussi que l'accord de transition fût confirmé, à défaut d'être totalement « ficelé » et qu'enfin se profilât l'esquisse du futur accord établissant le cadre de la future relation entre l'Union et le Royaume-Uni.

A. UNE MÉTHODE CLARIFIÉE : UN RÈGLEMENT FINANCIER DE 45 A 75 MILLIARDS D'EUROS

Aujourd'hui, par le « rapport conjoint » du 8 décembre 2017 transformé en « projet d'accord de retrait », le Royaume-Uni a accepté de régler à l'Union européenne une somme estimée de manière provisoire à environ 45 milliards d'euros. Londres et Bruxelles sont effectivement tombées d'accord sur les modalités de calcul et sur le montant approximatif de cette facture. Initialement était évoquée la somme de 50 à 75 milliards, montant qui regroupe les deux dernières années du cycle budgétaire, les « restes à liquider », les engagements de dépenses extrabudgétaires, les promesses faites en matière de fonds structurels et autres obligations, comme la garantie des prêts à l'Ukraine ou le paiement des retraites de fonctionnaires de l'Union.

1. Les enjeux du règlement financier

Les enjeux du règlement financier étaient particulièrement importants dans la mesure où le départ de la Grande Bretagne va conduire les 27 restant dans l'Union à réduire le budget communautaire de la contribution britannique ou à la compenser. Quoi que choisisse l'Union, il convient que la transition se fasse en douceur et que le cadre financier actuel ne soit pas perturbé. Il était donc nécessaire de s'assurer que Londres honorerait ses engagements. C'est ce qu'a affirmé la Première Ministre dans son discours de Florence quand elle a dit qu' « aucun État membre ne devrait être amené à recevoir moins ou à contribuer plus jusqu'à la fin de l'actuel cadre pluriannuel du fait du retrait du Royaume-Uni» et que le Royaume Uni honorerait « les engagements qu'il avait pris pendant la période où il était membre ».

Il se peut que l'on arrive à la fourchette haute de 75 milliards, car on ne connaît pas encore le montant exact de cette facture qui s'étalera dans le temps et le projet d`accord a préféré très habilement mettre en place une méthodologie de calcul de la facture plutôt que de procéder à des calculs trop précis.

La vigilance reste de rigueur d'abord parce que certains « Brexiters » considèrent que cette dette doit servir de moyen de pression dans les négociations et surtout parce que l'opinion publique britannique pourrait réagir vivement devant l'importance de ces chiffres et mettre le gouvernement sous pression.

2. Un compromis satisfaisant mais la vigilance reste nécessaire

Les deux parties ont trouvé un compromis sur les principes du règlement financier, mais, comme il a été dit, ils n'ont donné aucun chiffre définitif sur cette facture. L'accord prévoit que le Royaume-Uni continuera à verser ses contributions prévues dans le budget européen en 2019 et 2020, comme s'il était resté un membre à part entière de l'Union pendant ces deux années alors qu'il sera déjà entré en période de transition.

Après cette période de deux ans, Londres restera redevable des engagements financiers pris dans le cadre des budgets passés, mais pas encore payés (le « reste à liquider ») puisque les crédits d'engagement peuvent s'étaler sur plusieurs années. Ce "reste à liquider" qui constitue la plus grosse partie du règlement financier du Brexit sera calculé au 31 décembre 2020, et sera versé progressivement, au fur et à mesure que ces engagements deviendront exigibles, comme cela aurait été le cas si le Royaume-Uni était resté un État membre.

Sur le règlement financier, le groupe de suivi prend acte des avancées qui ont permis de définir les bases d'un compromis ; il juge toutefois nécessaire de maintenir une grande vigilance dans la suite du processus pour que tous les engagements soient respectés.


* 1 Rapports d'information « Relancer l'Europe : retrouver l'esprit de Rome » de MM. Jean-Pierre RAFFARIN et Jean BIZET, n° 434 (2016-2017) - 22 février 2017, et « La Relance de l'Europe : Le temps presse » de MM. Jean BIZET et Christian CAMBON, fait au nom du Groupe de suivi Retrait du Royaume-Uni et refondation de l'UE n° 592 (2017-2018) - 20 juin 2018.

* 2 Rapport d'information « Brexit : pour une sortie ordonnée » de MM. Jean-Pierre RAFFARIN et Jean BIZET, fait au nom du Groupe de suivi Retrait du Royaume-Uni et refondation de l'UE n° 425 (2016-2017) - 15 février 2017.

* 3 L'article 50 §3 TUE précise, en effet : « Les traités cessent d'être applicables à l'État concerné à partir de la date d'entrée en vigueur de l'accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l'État membre concerné, décide à l'unanimité de proroger ce délai. »

* 4 15 sessions de négociations se sont tenues depuis l'ouverture des négociations le 29 avril 2017.