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Brexit : Une course contre la montre - Rapport

12 juillet 2018 : Brexit : Une course contre la montre - Rapport ( rapport d'information )

C. L'IRLANDE : UNE QUESTION TOUJOURS EN SUSPENS

Votre groupe de suivi en est persuadé : l'Irlande est le noeud gordien des négociations du Brexit.

En Irlande du Nord, où les tensions entre communautés sont encore palpables, le Brexit remet en cause les fondements de l'accord du Vendredi Saint (1998), suscitant des craintes au sein de la population des régions frontalières de la République d'Irlande et de l'Irlande du Nord.

Plusieurs interlocuteurs de votre groupe de suivi ont exprimé l'inquiétude d'être « abandonnés » par l'Union européenne, en fin de négociation, pour servir de monnaie d'échange dans le cadre d'un « deal » global, puisqu' « il n'y a d'accord sur rien tant qu'il n'y a pas d'accord sur tout », selon le principe consacré, à juste titre, par le Conseil européen. Certains partisans du Brexit entendent, qui plus est, dans une sorte de chantage, faire peser sur l'Union européenne la responsabilité des décisions à prendre pour mettre en oeuvre la décision du peuple britannique.

À l'évidence, plus l'échéance du 29 mars 2019 approchera, plus les pressions seront importantes, afin de permettre à la négociation d'aboutir. Dans ce contexte, il importe que l'Union européenne conserve un front uni et demeure ferme sur ses lignes rouges, s'agissant, en particulier, de la « question d'Irlande »11(*) que fait ressurgir sous un jour nouveau la perspective du Brexit.

1. Des conséquences économiques potentiellement importantes

Une délégation du groupe de suivi a tenu à aller évaluer sur place la situation en Irlande, lors de déplacements à Dublin du 1er au 4 juillet 2018, Belfast puis Londres. Elle s'est notamment rendue à la frontière, aujourd'hui invisible, entre la République d'Irlande et l'Irlande du Nord, et a rencontré des représentants des principaux partis politiques des deux parties de l'île, ainsi que des représentants de la société civile.

Ce déplacement a confirmé le sentiment d'un processus profondément clivant, générant des craintes accentuées par la persistance des incertitudes quant aux finalités exactes du Brexit.

Votre groupe de suivi s'est entretenu avec des représentants d'entreprises du comté frontalier de Cavan, au nord de la République d'Irlande. Dans cette région, le Brexit a déjà des conséquences concrètes, induites par la chute de la livre sterling (£) et par un climat d'incertitude défavorable aux échanges et à l'investissement. Le sentiment qui prévaut est que si le Brexit est susceptible de créer des opportunités pour l'Irlande, celles-ci se présenteront plutôt dans les grandes villes et pour les grandes entreprises, tandis que les PME, dont une partie importante du chiffre d'affaires dépend des échanges avec le Royaume-Uni, seront pénalisées.

Les liens entre les économies irlandaise et britannique sont en effets étroits. Le secteur agro-alimentaire irlandais est le plus exposé au marché britannique. Le Royaume-Uni est le deuxième partenaire commercial de l'Irlande, absorbant 7 % de ses exportations et étant à l'origine de 14 % de ses importations. Le secteur agro-alimentaire représente à lui seul 30 % des exportations irlandaises à destination du Royaume-Uni. Le Royaume-Uni est la destination de 45 % des exportations du secteur agro-alimentaire irlandais.

L'économie de l'Irlande du Nord est également fortement dépendante de sa voisine, qui représente 40 % de ses exportations.

Par ailleurs, l'Irlande du Nord est bénéficiaire nette de transferts européens. Elle a reçu 2,4 milliards d'euros de fonds structurels entre 2007 et 2013 et doit recevoir 1,2 milliard d'euros au titre de la période 2014-2020. Si le Royaume-Uni était globalement contributeur net à l'Union européenne, son retrait pourrait entraîner des effets de redistribution entre régions, sauf à ce que le gouvernement britannique décide de compenser localement les effets de la disparition des fonds structurels.

Le Brexit incitera les Irlandais à se tourner davantage vers leurs partenaires de l'Union européenne, ce qui peut créer des opportunités pour la France, déjà troisième fournisseur de l'Irlande après le Royaume-Uni et les États-Unis. De nouvelles liaisons maritimes directes vers l'Irlande sont à l'étude. Une liaison renforcée doit ouvrir à l'été 2018 entre Roscoff et Cork. Le Brexit relance, par ailleurs, l'intérêt du projet de Celtic interconnector, câble électrique sous-marin d'une longueur de 500 km entre la Bretagne et la côte sud de l'Irlande, dont la faisabilité est actuellement à l'étude.

2. Une mémoire de la période des « troubles » qui reste vive

Depuis janvier 2017, l'Irlande du Nord est dépourvue de gouvernement, en raison de désaccords entre unionistes (DUP) et nationalistes (Sinn Fein), ne portant qu'en partie sur la question du Brexit. Des désaccords majeurs subsistent en effet sur les questions de la promotion de la langue irlandaise et de l'instauration du mariage entre personnes de même sexe. La formation d'une coalition entre conservateurs et unionistes à Westminster, à la suite des élections de juin 2017, entraîne par ailleurs un déséquilibre entre les parties, qui n'est pas favorable à leur rapprochement.

Les mécanismes prévus par l'accord du Vendredi Saint du 10 avril 1998 ne trouvent donc pas, pour l'heure, à s'appliquer. Cet accord a mis fin à trente années de violences en Irlande du Nord, qui ont fait 3 500 victimes. Mais l'histoire des tensions entre Irlande et Grande-Bretagne est évidemment plus ancienne encore. Elle remonte à plusieurs siècles, les « orangistes » protestants continuant à commémorer chaque année, le 12 juillet, l'anniversaire de la bataille de la Boyne (1690) qui vit la victoire de Guillaume d'Orange sur le roi catholique Jacques II.

L'accord du Vendredi Saint prévoit l'élection d'une assemblée locale, la création d'un conseil des ministres dirigé par un Premier ministre et la création d'instances de coopération nord-sud (entre l'Irlande et l'Irlande du Nord) et est-ouest (entre les gouvernements de la République d'Irlande et du Royaume-Uni).

L'accord prévoit également le droit de détenir les deux citoyennetés, irlandaise et britannique, ainsi que la garantie que toute décision ultérieure sur le statut de l'Irlande du Nord ne serait prise qu'avec le consentement de la majorité de sa population et le soutien des gouvernements des deux États.

Dans la mesure où 56 % de la population d'Irlande du Nord s'est opposée au Brexit, les nationalistes estiment que le résultat du référendum a ouvert une brèche dans ce principe de consentement, et pourrait poser, en cas de Brexit « dur », la « question constitutionnelle », c'est-à-dire celle d'un référendum sur l'unité de l'Irlande.

Dans les faits, les communautés restent divisées au plan politique et social, comme en témoigne leur ségrégation géographique, particulièrement visible du fait de la persistance de murs (peace lines) séparant différents quartiers de Belfast. Les écoles mixtes ou avec une proportion significative d'élèves de l'autre communauté demeurent rares (7 %).

Par ailleurs, l'héritage de plusieurs décennies de violences est toujours présent dans le débat public, qu'il s'agisse de la question non résolue de l'amnistie ou de la persistance avérée de groupes armés clandestins. Un retour sporadique de la violence n'est pas à exclure, ce qui devrait inciter à la plus grande prudence.

Si l'Union européenne n'a pas été partie aux accords du Vendredi Saint, elle en a facilité la mise en oeuvre sur les plans juridique et financier, grâce à l'allocation de fonds structurels. Le droit de l'Union européenne et celui de la Convention européenne des droits de l'homme ont consolidé les bases de la paix. Plusieurs organisations de défense des droits de l'homme, de même que les nationalistes irlandais, s'inquiètent aujourd'hui du vide juridique créé par le Brexit.

Pour toutes ces raisons, le maintien des acquis des accords du Vendredi Saint, et leur réactivation, doivent demeurer des priorités.

3. L'Irlande du Nord au coeur des négociations

L'absence de frontière physique entre l'Irlande et l'Irlande du Nord est l'un des sujets prioritaires, à ce jour non résolu, de l'accord de retrait.

L'Irlande du Nord possède en effet la seule frontière terrestre du Royaume-Uni avec l'Union européenne, hors Gibraltar. Le Brexit fera de cette frontière intra-irlandaise, longue de 500 km, une frontière extérieure de l'Union.

Votre groupe de suivi en a acquis la certitude en se rendant sur place : la mise en place d'une frontière physique entre les deux parties de l'Irlande est impensable. Ce n'est pas une option possible. Outre l'enjeu économique, la construction d'infrastructures de contrôle, même légères (caméras), susciterait très probablement de vives tensions voire des dégradations, c'est-à-dire le retour de la violence.

La liberté de circulation est en effet l'un des fondements politiques de la paix, en ce qu'elle permet tant aux unionistes qu'aux nationalistes de se rendre librement dans le pays avec lequel ils s'identifient12(*).

Cette liberté de circulation repose sur une zone commune de circulation, appelée Common Travel Area (CTA) existant entre l'Irlande et le Royaume-Uni depuis 1922, c'est-à-dire depuis l'indépendance de la République d'Irlande et la partition de l'île.

La liberté de circulation a donc préexisté à l'Union européenne. Elle a conduit les deux parties à adopter des positions similaires s'agissant de leur non-appartenance à l'espace Schengen et à l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice.

Les échanges frontaliers sont intenses et quotidiens pour de nombreux habitants de l'île qui vivent et travaillent de part et d'autre de la frontière. C'est le cas au sein de l'agglomération de la ville de Londonderry, qui s'étend au-delà de la frontière avec la République d'Irlande, mais aussi dans les zones rurales des régions frontalières. Le nombre de personnes traversant chaque jour la frontière est évalué à environ 30 000.

Il convient donc de trouver une solution qui permette le maintien de la CTA. Le rapport conjoint des négociateurs du 8 décembre 2017 a acté cette nécessité, en réaffirmant le principe de l'absence de frontière physique entre l'Irlande et l'Irlande du Nord.

Le gouvernement britannique a toutefois confirmé sa volonté de sortir tant du marché unique que de l'union douanière, ce qui implique l'apparition de barrières tarifaires et réglementaires, ainsi que la nécessité de contrôler l'origine des produits circulant entre le Royaume-Uni et l'Union européenne. Si le Royaume-Uni ne converge plus (ou plus totalement) avec l'Union européenne, ce qui semble être l'objet même du Brexit aux yeux de ses partisans, la mise en place de contrôles paraît incontournable.

C'est pourquoi l'Union européenne a proposé une solution de repli (« backstop »), dans un protocole annexé au projet d'accord de retrait, qui créerait une zone réglementaire et douanière commune entre l'Union et l'Irlande du Nord, dans l'attente d'une autre solution de long terme. Ce backstop implique un report des contrôles au niveau des ports et aéroports irlandais. Bien que des contrôles existent déjà à ce niveau, en raison de l'existence de certaines réglementations divergentes entre l'Irlande et le Royaume-Uni, cette solution est jugée inacceptable par le gouvernement britannique.

À Londres, certains des interlocuteurs pro-Brexit de votre groupe de suivi ont affirmé que l'Union européenne manifestait, à travers cette proposition de backstop, la volonté d'« annexer » l'Irlande du Nord. Selon eux, le gouvernement britannique ayant acté l'absence de frontière matérielle entre les deux Irlande, la mise en place d'une telle frontière relèverait, le cas échéant, de la seule et entière responsabilité de l'Union européenne.

Le gouvernement britannique a proposé deux solutions de long terme, qui se sont révélées inacceptables par l'Union européenne :

- Un partenariat aux termes duquel le Royaume-Uni pourrait percevoir des droits de douane pour le compte de l'Union : cette proposition n'est pas acceptable au regard de l'autonomie de l'Union européenne. Elle est aussi rejetée par les partisans d'un Brexit dur.

- Une réflexion sur des solutions technologiques (dites « max fac » pour maximum facilitation) permettant d'éviter une matérialisation de la frontière entre le Royaume-Uni et l'Union européenne. Outre que cette solution n'est pas mûre d'un point de vue technique, sa mise en oeuvre reposerait en grande partie sur les entreprises, pour qui elle aurait un coût important.

Le Royaume-Uni a par ailleurs proposé, pour le court terme, un backstop étendu à l'ensemble de son territoire. Il s'agirait de permettre au Royaume-Uni de bénéficier, pendant une durée limitée d' « arrangements douaniers temporaires ». Le maintien temporaire dans l'union douanière ne permettrait toutefois pas de supprimer les contrôles réglementaires et ne constituerait pas une réponse durable à la question de la frontière irlandaise.

Bien que très divisé sur la question, comme en attestent les démissions, le 8 juillet, du ministre chargé des négociations du Brexit David Davis, et, le 9 juillet, du ministre des Affaires étrangères Boris Johnson, le gouvernement britannique semble aujourd'hui s'orienter vers un Brexit « doux » (soft Brexit), en proposant la mise en place d'une zone de libre-échange et donc l'existence de règles communes avec l'Union européenne, pour les biens industriels et les produits agricoles13(*). Cette proposition ne couvre toutefois pas le secteur des services. Elle laisserait la possibilité au Royaume-Uni de conclure des accords commerciaux avec d'autres régions du monde, moyennant un partenariat douanier avec l'Union européenne. Ces propositions doivent être précisées dans le Livre blanc du gouvernement britannique. Elles ne sont pas abouties à ce stade.

La question de l'Irlande est donc aujourd'hui au coeur des négociations, les exigences des Parties étant difficilement conciliables. Dans ce contexte, il importe que l'Union européenne conserve un front uni et demeure ferme sur ses lignes rouges.

Sur la question de l'Irlande, le groupe de suivi souligne que :

L'Irlande est le noeud gordien des négociations du Brexit. Les acquis de la zone commune de voyage (1922) et de l'accord du Vendredi Saint (1998) doivent être préservés. la mise en place d'une frontière physique entre les deux parties de l'Irlande est impensable. Ce n'est pas une option possible ;

Pour autant, Le Brexit fera de cette frontière intra-irlandaise, longue de 500 km, la frontière extérieure de l'Union européenne ;

A ce stade, et faute de proposition alternative crédible des autorités britanniques, l'option dite du « backstop », constitant à créer une zone réglementaire et douanière commune entre l'Union et l'Irlande du Nord, est la seule crédible ;

Les partisans du Brexit dur, dans une sorte de chantage, voudraient faire peser sur l'Union européenne la responsabilité des décisions à prendre pour mettre en oeuvre la décision du peuple britannique ;

Il importe que l'Union européenne conserve un front uni et demeure ferme sur ses lignes rouges ;

L'Union doit marquer sa solidarité avec l'Irlande, État membre qui a joué la carte européenne avec confiance.


* 11 Jean Guiffan : « La Question d'Irlande », Éditions Complexe, 2006.

* 12 Charles Bahurel, Elsa Bernard et Marion Ha-Doc (sous la direction de) : Le Brexit, enjeux régionaux, nationaux et internationaux, éditions Bruylant, 2017.

* 13 Déclaration de Mme Theresa May en date du 6 juillet 2018.