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France-Allemagne : quelle coopération à l'heure du 56ème anniversaire du Traité de l'Élysée ?

6 décembre 2018 : France-Allemagne : quelle coopération à l'heure du 56ème anniversaire du Traité de l'Élysée ? ( rapport d'information )

B. LE BESOIN D'UN « NOUVEAU SOUFFLE »

1. Le spectre de la panne du moteur franco-allemand

Ces dernières années s'est exprimée de plus en plus en clairement l'inquiétude de voir le constat quant à un essoufflement de la dynamique franco-allemande. Il est assez symptomatique si l'on le compare à celui de notre rapport d'information de 20135(*) que l'inventaire des réalisations franco-allemandes ne s'est que très peu allongé. En termes de réalisations tangibles, seul le tout récent lancement du JEDI vient compléter la liste. Les effets concrets de la dynamique franco-allemande semblent dater un peu, et les exemples de réussite plus récents paraissent moins nombreux ou moins structurants.

En outre, au cours des crises récentes auxquelles l'Union a été confrontée - celle de la Grèce et puis celle des migrants - n'ont pas renforcé nécessairement la relation bilatérale entre la France et l'Allemagne. Il est même apparu que les décisions fondamentales semblaient, sur des sujets majeurs, être prises par l'un des deux au sein du couple.

Ce ralentissement peut être vu comme la résultante de plusieurs facteurs :

a) L'usure du temps

L'impératif de réconciliation franco-allemande était évident pour la génération du général De Gaulle et de Konrad Adenauer qui avaient connu les deux guerres mondiales. Or, avec le temps, la paix entre les Nations et même leur partenariat au sein de l'Union européenne est sans doute devenu une évidence. Se serait alors peut-être perdu le caractère spécifique et exemplaire à l'échelle de l'histoire de cette amitié franco-allemande. Nécessité vitale et élan du coeur, elle serait progressivement une habitude raisonnable et confortable.

b) Les relations personnelles entre les dirigeants

Compte tenu de l'importance du paramètre personnel dans le fonctionnement du couple franco-allemand, il est aussi possible de se demander si les tandems Giscard d'Estaing-Schmidt ou Mitterrand-Kohl n'ont pas constitué une forme « d'âge d'or », peut-être difficile à retrouver. Au-delà des personnalités, la conjoncture politique a aussi son importance. Il convient aussi pour que celle relation personnelle fonctionne au mieux, que les deux dirigeants soient pleinement en capacité de s'engager et de prendre des initiatives voire des risques. De ce point de vue, il est probable que la position d'Angela Merkel ait pu évoluer depuis les élections de 2017.

c) La divergence de trajectoire entre la France et l'Allemagne

Dans l'esprit du traité de l'Élysée, la relation franco-allemande se concevait comme une relation entre puissances sensiblement égales. Même si la suprématie du Deutsche Mark est devenue particulièrement évidente à partie des ordres monétaires des années 19706(*), la France conservait l'avantage de son statut de puissance nucléaire et de membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU.

A compter des années 90, l'équilibre s'est clairement modifié au bénéfice de l'Allemagne, désormais réunifiée7(*). La raison principale en fut sans doute moins le nouveau poids du pays que ses performances économiques et commerciales, contrastant avec celles de son voisin français. Cette divergence de compétitivité s'est notamment traduite par une différence de situation au regard des règles de déficit budgétaire posées par le traité de Maastricht qui ont pesé sur la relation franco-allemande. Nous avons maintes fois entendu de nos interlocuteurs allemands leurs interrogations - pour ne pas dire leur scepticisme - quant à la fiabilité d'une France qui propose régulièrement de nouvelles initiatives européennes alors qu'elle ne respecte les engagements déjà pris.

Le nouveau contexte européen

L'un des changements majeurs affectant l'importance voire l'efficacité du couple franco-allemand est sans doute l'élargissement de l'Union européenne.

En effet, si la France et l'Allemagne ont longtemps donné une réelle impulsion au développement de l'Union européenne ce n'était pas parce que ces deux pays seraient semblables entre eux et différents des autres États-membres mais bien parce qu'ils étaient différents l'un de l'autre.

Ainsi, lorsqu'un compromis franco-allemand existait, il n'était traditionnellement pas trop loin d'un point de ralliement possible, d'une base de travail acceptable à la fois par l'Europe « dite du nord » et l'Europe « dite du sud ». Or cette capacité de synthèse est sans doute atténuée par l'élargissement de l'Union vers l'est. Le point d'équilibre franco-allemand est moins nécessairement le point d'équilibre naturel d'une Europe à 28. Qui plus est, cet élargissement a renforcé le camp des États membres parfois perçus comme des « petits » pays, « périphériques » par rapport au centre géographique de l'Union, parfois prompts à se coaliser pour exprimer leur agacement face au leadership franco-allemand

Pour mémoire, il était une autre crainte qui dans les années 90 qui liait cette perspective d'élargissement à un affaiblissement du couple franco-allemand ; c'était celle de l'établissement d'une suprématie de l'Allemagne réunifiée, devenue le centre géographique de l'Union et influençant l'ensemble de la Mitteleuropa. Elle partait de l'idée que les pays d'Europe centrale et orientale seraient assez naturellement alignés sur l'Allemagne. Il est difficile de considérer que cette prophétie se soit réalisée comme en témoigne l'affrontement, d'une rare intensité, au sein de l'Union européenne entre l'Allemagne d'Angela Merkel et les pays du groupe de Viegrad sur la crise migratoire ou la question des sanctions financières du non-respect des droits fondamentaux.

2. Les initiatives déjà prises

Le besoin d'agir pour relancer la relation franco-allemande est apparu à la fin des années 90 (c'est à dire peu ou prou après l'ère Mitterrand-Kohl). Il s'agissait aussi bien de conserver une relation privilégiée que d'adapter le moteur franco-allemand à la nouvelle donne européenne.

a) Dans le prolongement du traité de l'Élysée

Les célébrations des quarante ans de la signature du traité, en janvier 2003, ont été l'occasion d'instituer des formes nouvelles de coordination. Il s'agissait pour l'essentiel d'institutionnaliser davantage le dialogue franco-allemand. Furent ainsi créés les Conseils des ministres franco-allemand se réunissant à un rythme biannuel et remplaçant les sommets franco-allemands prévus en 1963. En outre, un programme commun de formation des cadres de la fonction publique a aussi été mis en place (master européen de gouvernance et d'administration - MEGA) et le 22 janvier a été instauré comme journée franco-allemande.

Le cinquantième anniversaire du traité fut davantage marqué par des annonces d'initiatives politiques conjointes. En effet, au terme de plusieurs rencontres entre les institutions françaises et allemandes le président Hollande et la chancelière Merkel adoptèrent à Berlin une déclaration, fixant un certain nombre de domaines d'actions communes, tant au plan bilatéral qu'au sein de l'Union européenne.

La déclaration présentait de « nouvelles ambitions pour les politiques européennes, notamment dans le domaine de la recherche et de l'innovation, de l'énergie, des transports, de la politique industrielle, de l'économie numérique, de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, y compris par l'instauration d'un parquet européen, de la défense ». De même, elle réaffirmait que la France et l'Allemagne étaient « déterminé(e)s à développer encore la coopération franco-allemande et à la mettre au service de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire afin que l'Europe surmonte les difficultés et nous permette de sortir de la crise plus forts ».

La Déclaration de Berlin du 22 janvier 2013

1. Le 22 janvier 1963, le Général de Gaulle et le Chancelier Adenauer signaient un traité entré dans l'histoire sous le nom de traité de l'Élysée, consacrant l'engagement irrévocable de la France et de l'Allemagne pour la paix, l'amitié de leurs peuples et l'Europe. C'est avec une grande fierté que nous célébrons aujourd'hui le cinquantième anniversaire de ce texte audacieux.

Les deux conflits mondiaux dévastateurs ont montré l'horreur de la guerre et les souffrances incommensurables infligées par la barbarie. Le souvenir de ces affrontements constitue le socle de notre réconciliation.

Le traité de l'Élysée a marqué un nouveau départ dans notre relation. Il est plus que jamais indispensable.

Dans le discours qu'il a prononcé lors de la remise du prix Nobel de la paix à l'Union européenne, le 10 décembre 2012, M. Thorbjørn Jagland, président du comité Nobel, a qualifié la réconciliation entre l'Allemagne et la France « d'exemple vraisemblablement le plus spectaculaire de l'histoire montrant comment un continent de guerre et de conflits peut se transformer si rapidement en un continent de paix et de coopération ». La relation entre nos deux pays constitue le coeur de l'Europe et nous confère une responsabilité exceptionnelle.

2. La jeunesse représente l'avenir de l'amitié franco-allemande. Elle forme la priorité de nos relations. Depuis 1963, plus de huit millions de jeunes ont participé aux programmes d'échanges de l'Office franco-allemand pour la Jeunesse. Nous avons décidé de renforcer notre soutien à l'action de l'OFAJ en lui accordant des moyens à la hauteur de notre ambition. Notre jeunesse doit pouvoir avoir la chance de réaliser ses projets et d'y consacrer son énergie et le désir d'épanouissement qui l'anime. À cette fin, nous déploierons tous les efforts nécessaires pour qu'elle ait accès à la meilleure éducation, à des emplois, et qu'elle puisse bénéficier de l'ensemble des possibilités offertes dans nos deux pays et en Europe. Nous avons décidé de mettre en place des mesures concrètes pour développer la formation et les compétences professionnelles des jeunes y compris par des filières bilingues.

3. Une communauté de destins et une véritable citoyenneté européenne ne peuvent se développer sans un espace commun de l'éducation, du savoir et de la culture. Dans cette perspective, la France et l'Allemagne développeront des coopérations concrètes qui auront vocation à inspirer des initiatives européennes. Dans le domaine culturel, elles promouvront des partenariats dans tous les domaines et l'approfondissement d'un système économique et fiscal européen protégeant le droit d'auteur, y compris dans le domaine numérique. Fortes de la promesse suscitée par le rapprochement de leurs sociétés civiles, elles s'engagent à favoriser une conscience citoyenne européenne, respectueuse des spécificités de chacun, à travers la promotion de l'enseignement de l'histoire de l'Europe, de l'apprentissage de la langue des autres États membres, de la préservation et de la mise en valeur du patrimoine européen.

4. Sous l'impulsion conjointe de la France et de l'Allemagne, l'Union européenne a porté un projet fort pour la démocratie, les libertés, le progrès économique et social des peuples européens, tenant compte du principe du développement durable et de l'achèvement du marché intérieur et du renforcement de la cohésion et de la protection de l'environnement.

Nous, Allemands et Français, au même titre que tous les Européens, pouvons être fiers de ce que nous avons accompli. Notre modèle européen, conciliant d'une manière unique la réussite économique et la solidarité sociale, conserve toute sa force. Néanmoins, nous ne pourrons jouer ce rôle d'exemple à l'avenir que si nous partageons la volonté de renouveler continuellement notre modèle européen en maintenant ses fondements.

La coopération entre nos deux pays, à l'origine même de la construction européenne, traduit l'importance du rôle moteur du couple franco-allemand. Alors que l'Europe fait face à une crise qui frappe durement les Européens, nous sommes déterminés à développer encore la coopération franco-allemande et à la mettre au service de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire afin que l'Europe surmonte les difficultés et nous permette de sortir de la crise plus forts.

5. La compétitivité de nos économies est l'une des clés de notre prospérité et de la préservation de notre modèle économique et social. Elle constituera un thème important de notre coopération. Nous intensifierons nos échanges avec les partenaires sociaux, afin de prendre des initiatives communes pour renforcer la compétitivité de nos économies tout en assurant un haut niveau de protection sociale. À cette fin, nous invitons les représentants des employeurs, les syndicats et les représentants des salariés à créer un groupe de travail consultatif franco-allemand qui proposera des initiatives conjointes.

6. Ensemble, la France et l'Allemagne ont porté et défendu la monnaie unique. Elles s'accordent sur l'importance décisive de la stabilité et de la croissance au sein de l'Union économique et monétaire pour l'avenir de nos deux pays et de l'Union européenne. C'est une condition indispensable pour que notre modèle économique et social européen puisse s'affirmer dans le monde. La France et l'Allemagne sont conscientes de leur responsabilité particulière à cet égard.

Elles prendront des initiatives ambitieuses pour définir les étapes de cet approfondissement et établir les politiques, les instruments et le cadre institutionnel démocratique nécessaire à sa réalisation. La France et l'Allemagne présenteront une contribution commune en mai prochain visant à contribuer aux travaux engagés dans la perspective du Conseil européen de juin.

7. Au-delà, elle porteront également de nouvelles ambitions pour les politiques européennes, notamment dans le domaine de la recherche et de l'innovation, de l'énergie, des transports, de la politique industrielle, de l'économie numérique, de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, y compris par l'instauration d'un parquet européen, de la défense.

8. Nos sociétés sont caractérisées par de profonds changements démographiques. Elles doivent s'adapter pour relever ce défi. La solidarité entre les générations, la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale et l'intégration de tous dans nos sociétés revêtent dans ce contexte une importance décisive. Aussi ces enjeux constituent-ils un axe prioritaire de la coopération franco-allemande.

9. Nous sommes déterminés à réussir la transition énergétique et écologique dans nos deux pays et à travailler ensemble au déploiement des énergies renouvelables, au renforcement de l'efficacité énergétique, au développement des nouvelles technologies, à la mise en place de nouveaux modes de financement des investissements et à l'approfondissement du marché intérieur de l'énergie. Nous devons avancer résolument vers une véritable politique européenne de l'énergie. C'est ainsi que nous tiendrons notre rang dans la compétition mondiale et que nous contribuerons à la lutte contre le réchauffement climatique.

10. La France et l'Allemagne poursuivront leur concertation étroite sur toutes les questions importantes de politique étrangère. Elles entendent renforcer le rôle, les objectifs et la voix de l'Europe dans le monde pour promouvoir la paix et la sécurité, faire progresser les droits de l'Homme, soutenir le développement, lutter contre la pauvreté, protéger l'environnement, réguler les échanges internationaux. Le développement d'une politique extérieure et de sécurité commune renforcée, y compris à travers une politique de sécurité et de défense commune, devra répondre à ces objectifs. La France et l'Allemagne contribueront à l'émergence d'une véritable culture de sécurité et défense commune en Europe grâce au développement des échanges entre jeunes officiers et à l'établissement d'une analyse stratégique convergente. Elles développeront des options d'actions conjointes et les moyens et capacités nécessaires au travers de l'harmonisation des besoins militaires. Dans ce contexte, elles souhaitent renforcer l'industrie de défense européenne.

11. En cette année de souvenir autant que d'engagement pour l'avenir, la France et l'Allemagne sont conscientes de l'importance de leur relation dans la définition et la mise en oeuvre des orientations qui dessineront l'Europe de demain. Le Traité de l'Élysée est une source d'inspiration pour notre action.

La coopération de la France et de l'Allemagne doit engager également les Parlements, qui ont décidé aujourd'hui même d'une nouvelle étape de leur travail commun. Les initiatives d'échange issues de la société civile doivent aussi se poursuivre afin de prolonger le rapprochement engagé par les générations précédentes.

Nos deux pays s'engagent à honorer le Traité de l'Élysée en oeuvrant, dans un rapprochement toujours plus étroit entre leurs autorités et entre leurs citoyens, à la construction d'une Union qui préserve notre idéal européen de société dans l'intérêt de tous les citoyens de l'Union européenne.

Si les thèmes identifiés en 2013 nous semblent encore largement d'actualité, la déclaration était au final peu engageante. Prudente, elle se bornait pour l'essentiel à des déclarations d'intention et à l'annonce de prises d'initiatives futures. Presque six ans après, les effets de cette déclaration sont toujours attendus.

b) Le Triangle de Weimar

La création du Triangle de Weimar - format de coopération entre la France, l'Allemagne et la Pologne - remonte à 1991, c'est-à-dire bien avant l'adhésion de cette dernière à l'Union européenne.

S'inspirant du cadre posé par le traité de l'Élysée, le Triangle de Weimar se concrétise par des rencontres fréquentes au niveau étatique (Chefs d'État et de gouvernement), ministériel (affaires étrangères, affaires sociales, défense, affaires européennes) et parlementaire8(*). Une coopération régionale et communale dans le cadre du Triangle de Weimar fut aussi instaurée, avec de nombreux jumelages de villes, de lycées, et d'universités. Dans le cadre de la coopération décentralisée, il existe également des coopérations inter-régionales du Triangle de Weimar (ex : Hauts-de-France, Rhénanie-du-Nord-Westphalie et Silésie ; Île-de-France, Brandebourg et Mazovie ; Nouvelle-Aquitaine, Bavière et Poméranie).

Le Triangle de Weimar avant l'adhésion de la Pologne

L'initiative de la création du Triangle de Weimar revient au ministre des affaires étrangères allemand Hans-Dietrich Genscher. Convaincu de l'importance de la coopération européenne, celui-ci réunit ses homologues polonais et français Krzysztof Skubiszewski et Roland Dumas le 28 août 1991 à Weimar.

Cette initiative exprimait tout d'abord la volonté d'associer la France à la réconciliation germano-polonaise, en s'inspirant de l'expérience exemplaire de réconciliation franco-allemande. Il s'agissait de ne pas laisser l'Allemagne et la Pologne dans un face à face conflictuel stérile et d'orienter aux mieux leur démarche de bon voisinage.

Le Triangle devait aussi permettre de soutenir activement le rapprochement de la Pologne au système de sécurité transatlantique de l'OTAN et de préparer au mieux sa future adhésion à l'Union européenne. Ces deux objectifs furent couronnés de succès puisque la Pologne a intégré l'OTAN en 1999 et qu'elle a adhéré à l'Union Européenne le 1er mai 2004.

Cette enceinte doit être saluée en ce qu'elle pourrait constituer une façon d'élargir et d'adapter à une Europe à 28 l'esprit qui fut celui du moteur franco-allemand.

Toutefois, il n'est pas possible de considérer que tel soit le duo franco-allemand soit aujourd'hui, même pour une part, devenu un trio. Cela tient au moins à deux raisons principales :

- d'une part, les positions de la France et de l'Allemagne d'un côté et de la Pologne de l'autre sur les questions européennes sont marquées par des divergences marquées en particulier depuis les élections polonaises de 2015. Les observations formulées à ce sujet par notre commission il y a deux ans restent sur ce point largement d'actualité9(*) ;

- d'autre part, la fréquence des réunions en format Weimar est, à tous les niveaux, sans commune mesure avec ce qui vaut au niveau franco-allemand. Ainsi la dernière réunion des ministres des affaires étrangère remonte à 2016 et le dernier sommet des trois chefs d'Etat et des gouvernements date de...2011.

Quoi qu'il en soit, il nous semble que des initiatives comme le Triangle de Weimar doivent être conservées et développées pour assurer la capacité d'entraînement du franco-allemand, toujours nécessaire mais de moins en moins suffisant.

C'est avec cette conviction que le Sénat participe aux réunions parlementaires en format triangle de Weimar. En octobre 2016, c'est ainsi à l'initiative du président Larcher que fut adoptée - avec ses homologues du Bundesrat et du Sénat polonais - une déclaration visant à relancer la coopération entre les trois chambres hautes. Ces dernières ont aussi organisé en décembre 2017 une conférence sur la lutte contre la haine et la désinformation sur Internet et les réseaux sociaux.

Tout récemment encore, nous avons participé à une réunion des commissions des affaires européennes des assemblées10(*) de nos trois pays en format Weimar.

La réunion parlementaire Triangle de Weimar des 21 et 22 octobre

Cette réunion a donné lieu à des échanges nourris entre les représentants des trois pays sur l'avenir de l'Union européenne, le prochain cadre financier pluriannuel européen et le cybersécurité.

Sur l'avenir de l'Union européenne, les débats ont mis en évidence le besoin de mieux identifier la plus-value européenne pour les grands domaines de l'action publique et de répondre à la demande de protection des citoyens à travers une politique de sécurité intérieure ambitieuse, une gestion plus efficace des flux migratoires et une coopération plus forte en matière de défense.

À propos du prochain cadre financier pluriannuel, affecté par le départ du Royaume-Uni de l'Union, il a été rappelé qu'il devra d'une part financer de nouvelles priorités en matière de sécurité, d'innovation ou de gestion des flux migratoires tout en d'autre part, préservant le financement de la politique agricole commune et de la politique de cohésion.

Enfin, il a été réaffirmé que cybersécurité constitue un défi majeur. Qui requiert une action déterminée de l'Union européenne en bonne coordination avec les États membres.

Au-delà du cas de la Pologne, il est utile d'intensifier le dialogue franco-allemand avec d'autres partenaires européens, comme par exemple les Pays-Bas, qui tendent de plus en plus à se présenter comme « le troisième homme » de l'Union européenne dans le contexte du Brexit11(*).

c) Les espoirs suscités depuis quelques mois par la déclaration de Meseberg

Parmi les nombreux sommets franco-allemands, celui tenu à Meseberg les 18 et 19 juin se révèlera peut-être rétrospectivement comme l'un des plus fructueux.

Nous en retiendrons en particulier l'annonce par le président français et la chancelière de leur volonté de mettre en place à l'horizon 2021, un budget commun pour la zone euro visant à mieux la protéger contre les crises. Ce budget sera "alimenté annuellement par des contributions nationales" ainsi que par une éventuelle taxe sur les transactions financières.

Certes de nombreuses interrogations entourent encore ce nouvel instrument.

La première concerne son montant. Alors qu'Emmanuel Macron plaide pour « un budget à plusieurs points de PIB », ce qui équivaudrait à plusieurs « centaines de milliards d'euros », Angela Merkel préfère parler de « dizaines de milliards ».

La seconde concerne l'utilisation du fonds, eu égard à l'opposition traditionnelle de l'Allemagne au financement direct d'Etats européens via des transferts budgétaires. Il a ainsi été prévu que « les décisions stratégiques concernant le budget de la zone euro seront prises par les pays de la zone euro », tandis que « les décisions concernant les dépenses devraient être exécutées par la Commission européenne », sans autre précision à ce stade.

Enfin, il reviendra à la France et à l'Allemagne de convaincre les États membres de la zone euro les plus réticents, à savoir les pays du Nord de l'Europe, dont le Premier ministre néerlandais Mark Rutte fait aujourd'hui figure de file.

Dans le même esprit, le sommet a aussi acté « la création d'une assurance chômage européenne ». Ce projet, préparé par les ministres des Finances des deux pays, Bruno Le Maire et Olaf Scholz, constituerait un « fonds européen de stabilisation du chômage » qui viendrait au secours d'un système national d'assurance chômage « en cas de crise économique grave ».

Déclaration de Meseberg Renouveler les promesses

de l'Europe en matière de sécurité et de prospérité

La France et l'Allemagne nourrissent une même ambition pour le projet européen : une Europe démocratique, souveraine et unie, une Europe compétitive, une Europe qui soit une ancre de prospérité et qui défende son modèle économique et social et sa diversité culturelle, une Europe qui favorise une société ouverte reposant sur des valeurs communes de pluralisme, de solidarité et de justice, qui défend l'État de droit partout dans l'UE et le promeut à l'étranger, une Europe prête à affirmer son rôle international en faveur de la paix, de la sécurité et du développement durable et à être au premier rang de la lutte contre le changement climatique, une Europe qui parvienne à relever le défi des migrations.

Pour réformer l'Europe, nous devons écouter la voix des citoyens. C'est pourquoi la France et l'Allemagne sont attachées à poursuivre les consultations citoyennes sur l'Europe afin de nourrir le débat démocratique en amont des prochaines élections européennes.

La France et l'Allemagne sont fermement résolues non seulement à préserver les acquis de l'Union européenne mais encore à renforcer leur coopération au sein de cette dernière en veillant constamment à assurer à la fois l'unité de ses États membres et son efficacité. L'Union européenne se montrera à la hauteur de ses valeurs et jouera un rôle important dans la protection des droits de l'homme et dans la défense, la réforme et le renforcement du multilatéralisme.

L'UE est aujourd'hui confrontée à des défis existentiels : les migrations, l'évolution de son environnement sécuritaire, la compétitivité et l'innovation, la révolution numérique, la nécessité de conférer à la zone euro davantage de résilience et de stabilité et d'agir en faveur de la protection du climat. La France et l'Allemagne sont toutes deux convaincues que la seule réponse appropriée à ces défis réside dans la coopération européenne. Des actions purement nationales et non coordonnées ouvrent la voie à l'échec et à la division.

Afin d'ancrer notre coopération européenne dans une coopération bilatérale forte, la France et l'Allemagne finaliseront d'ici à la fin de 2018 un nouveau « Traité de l'Élysée » avec l'ambition de développer la convergence économique, sociale et fiscale entre elles, d'élaborer de nouveaux outils de leur coopération transfrontalière et de réaffirmer leur engagement de soutenir et de faciliter l'apprentissage de la langue de leur partenaire.

Au vu de ce qui précède, la France et l'Allemagne sont convenues aujourd'hui à Meseberg de ce qui suit :

POLITIQUE ÉTRANGÈRE, SÉCURITÉ ET DÉFENSE

- Étudier de nouveaux moyens d'accroître la rapidité et l'efficacité de la prise de décision de l'UE dans le cadre de notre politique étrangère et de sécurité commune. Nous avons besoin d'un débat européen sur de nouveaux formats, tels qu'un Conseil de sécurité de l'UE, et des moyens de coordination plus étroite, au sein de l'UE et des instances internationales. Nous devrions également étudier les possibilités de recourir au vote à la majorité en matière de politique étrangère et de sécurité commune, dans le cadre d'un débat plus large sur le r cours au vote à la majorité dans les politiques de l'UE.

- Saisir l'occasion de la présence de nos deux États au Conseil de sécurité des Nations Unies pour lancer des initiatives conjointes, notamment dans le domaine de la prévention des conflits, et renforcer la coordination au sein de l'UE en ce qui concerne les Nations Unies.

- Souligner la nécessité de développer l'émergence d'une culture stratégique commune grâce à l'Initiative européenne d'intervention, qui sera liée aussi étroitement que possible à la coopération structurée permanente (CSP).

- Poursuivre leur action conjointe dans le domaine du développement des capacités, en particulier le système majeur de combat terrestre (MGCS) et le système de combat aérien futur (SCAF).

- Appeler de nouveau instamment la Commission européenne à proposer rapidement des mesures législatives au niveau européen pour lutter contre les contenus en ligne illicites d'apologie du terrorisme.

- Poursuivre leurs efforts auprès de l'Ukraine et de la Russie dans le format Normandie afin de faciliter la mise en oeuvre des accords de Minsk pour stabiliser la situation de l'Est de l'Ukraine et préserver l'intégrité territoriale de l'Ukraine.

- Progresser sur la voie d'une défense européenne mieux intégrée englobant tous les aspects et moyens civils et militaires de gestion des crises et de réaction de l'UE.

DÉVELOPPEMENT, MIGRATIONS ET ASILE

- Agir en faveur de la relance rapide d'un programme d'action global sur les migrations comprenant les trois piliers que sont (i) sur le plan externe, un soutien accru aux pays d'origine et de transit et à la coopération avec ces pays sur la base d'exemples de coopération et de partenariats existants comme la Déclaration UE-Turquie, afin d'éviter les départs vers l'Europe, de lutter contre les migrations irrégulières et d'accélérer le processus de retour ; (ii) aux frontières de l'UE, l'amélioration de la protection des frontières extérieures de l'Europe grâce à un renforcement ambitieux de Frontex en termes de personnel et de mandat ; (iii) sur le plan interne, un système européen commun d'asile qui soit en mesure de faire face aux crises et d'assurer un juste équilibre entre la responsabilité et la solidarité.

- Rechercher des solutions au niveau européen, qui sont aujourd'hui plus importantes que jamais. Une action unilatérale et sans coordination ne fera que fractionner l'Europe, diviser ses peuples et mettre Schengen en danger. L'action unilatérale des Etats membres aboutirait à accroître l'importance des migrations vers l'Europe. Faire face aux enjeux des migrations avec efficacité requiert de conjuguer les efforts de tous les États membres ainsi que des institutions de l'UE.

- Traiter conjointement et résolument la question des mouvements secondaires à l'intérieur de l'UE, en particulier en réduisant les incitations aux mouvements secondaires dans le nouveau règlement de Dublin mais également en renforçant la coopération entre les États membres, notamment pour empêcher les demandeurs d'asile enregistrés de passer d'un pays à l'autre et garantir la rapidité des transferts vers les États membres compétents et de la réadmission dans ces États.

- Au-delà du court terme, proposer deux réformes essentielles : (i) mettre en place une véritable police européenne aux frontières à partir de l'agence Frontex existante et (ii) créer un Office européen de l'asile qui harmoniserait les pratiques des États membres en matière d'asile et serait chargé des procédures d'asile aux frontières extérieures.

- Rester pleinement attachées à un partenariat étroit avec l'Afrique en matière de sécurité et de développement, qui constitue une priorité essentielle.

- Mettre rapidement en place un groupe de « sages » de haut niveau sur l'architecture financière européenne pour le développement (en particulier en ce qui concerne les rôles respectifs de la BEI et de la BERD) qui présentera des propositions en vue du Conseil européen de décembre

COMPÉTITIVITÉ, POLITIQUE ÉCONOMIQUE

- Développer les liens entre les fonds structurels et la coordination des politiques économiques, et renforcer la convergence économique, sociale et fiscale.

- Mettre en place, dans une perspective stratégique à long terme, un nouveau moyen de favoriser la croissance et l'emploi durables au niveau européen grâce à une législation en faveur de l'innovation, à l'approfondissement du marché unique de l'UE et à la défense de la compétitivité de nos industries au niveau mondial.

- Réaffirmer leur attachement à l'ouverture des marchés, au multilatéralisme et à une politique commerciale européenne ambitieuse.

- Soutenir la Commission européenne dans l'élaboration de solutions destinées à moderniser le système commercial multilatéral, notamment en vue de renforcer les disciplines en matière de pratiques de distorsion des marchés et de rétablir le plein exercice de la fonction de règlement des différends de l'OMC.

FISCALITÉ

- Mettre en place une véritable convergence fiscale entre la France et l'Allemagne en ce qui concerne l'impôt sur les sociétés. Nos deux pays sont convenus d'une position commune sur la proposition de directive présentée par la Commission en vue d'instituer une assiette commune pour l'impôt sur les sociétés : nous agirons conjointement en ce sens afin de soutenir et d'accélérer le projet européen d'harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les sociétés en Europe.

- Parvenir d'ici à la fin de 2018 à un accord de l'UE sur une taxation équitable du numérique.

UEM

- Pour disposer d'une économie forte, l'Union Européenne a besoin d'une union monétaire forte. Cette monnaie est l'euro, ouverte à tous les États Membres et que presque tous les États Membres ont pour objectif d'adopter, conformément aux traités de l'UE. Partager une même monnaie implique des besoins spécifiques en termes de coordination économique et d'intégration. En conséquence, la France et l'Allemagne ont décidé de proposer dans la feuille de route suivante des étapes majeures pour renforcer et approfondir davantage la zone euro, et la transformer en une véritable union économique.

MÉCANISME EUROPÉEN DE STABILITÉ (MES)

Dans un premier temps, nous devons réviser le traité intergouvernemental sur le MES afin d'y inclure le backstop (filet de sécurité commun), de renforcer l'efficacité des instruments de précaution pour les États membres et de renforcer son rôle dans l'évaluation et le suivi des futurs programmes.

Dans un deuxième temps, nous pourrons intégrer le MES dans le droit de l'UE en préservant les éléments clés de sa gouvernance. Des travaux supplémentaires devraient être réalisés pour définir un cadre approprié pour le soutien de liquidité en résolution.

La conditionnalité demeure un principe sous-jacent du traité MES et de tous ses instruments, mais doit être adaptée à chaque instrument.

Nous rappelons que toute décision de fournir un soutien du MES à un État membre de la zone euro comprend une analyse de soutenabilité de la dette.

Afin d'améliorer le cadre existant de soutenabilité de la dette et pour améliorer leur efficacité, nous devrions commencer à travailler sur l'introduction possible d'euroCACs (clauses d'action collective) avec clauses d'agrégation simple. Dans les cas appropriés, le MES pourrait faciliter le dialogue entre ses membres et les investisseurs privés, suivant la pratique du FMI.

Le MES devrait jouer un rôle accru dans la conception et le suivi des programmes, en étroite coopération avec la Commission et en liaison avec la BCE, sur la base d'un compromis à trouver entre la Commission et le MES. Il devrait avoir la capacité d'évaluer la situation économique d'ensemble des États membres, en contribuant à la prévention des crises. Cela devrait se faire sans dupliquer le rôle de la Commission et dans le plein respect des traités.

Chaque fois qu'un État membre demande l'assistance financière du MES, il pourrait également demander une aide financière au FMI.

Le MES pourrait être renommé.

Ligne de crédit du MES Nous devrions rendre les instruments de précaution existants plus efficaces pour garantir la stabilisation. Un tel soutien devrait inclure une conditionnalité.

La ligne de crédit de précaution du MES (PCCL) pourrait être développée en un soutien à la stabilité utilisé en cas de risque de manque de liquidités lorsque des membres du MES sont confrontés à un risque de perte progressive d'accès au marché, sans avoir besoin d'un programme complet.

Nous mettrons en place un processus pour finaliser les termes de référence d'ici décembre.

UNION BANCAIRE

En ce qui concerne l'Union bancaire, la feuille de route du conseil ECOFIN de juin 2016 a reconnu que des étapes supplémentaires devaient être franchies en termes de réduction et de partage des risques dans le secteur financier, dans l'ordre approprié, en ce qui concerne les prêts non performants, les régimes d'insolvabilité, le parquet bancaire et la lutte contre le blanchiment d'argent.

Backstop (filet de sécurité)

Le MES devrait servir de backstop au fonds de résolution unique. Il devrait être établi sous la forme d'une ligne de crédit. Sur la base d'une réduction des risques suffisante, son entrée en vigueur devrait être anticipée avant 2024.

La taille du backstop devrait être proche mais ne devrait pas être supérieure à la taille du fonds de résolution unique. Le backstop devrait remplacer l'instrument de recapitalisation directe.

La neutralité budgétaire à moyen terme sera assurée en particulier par le remboursement du backstop par des contributions extraordinaires ex post du secteur bancaire en trois ans avec une extension potentielle de deux ans.

À condition que des progrès suffisants soient réalisés dans tous les domaines pertinents de réduction des risques, à faire évaluer par les autorités compétentes (Commission, MSU et Conseil de Résolution Unique), l'entrée en vigueur du backstop devrait être anticipée avant 2024. En 2020, les autorités en charge fourniront un rapport sur la tendance des prêts non performants et la constitution de MREL subordonné. Sur cette base et si la réduction des risques est satisfaisante, la décision finale sur l'entrée en vigueur anticipée du backstop devrait être prise par l'Eurogroupe / ECOFIN / Conseil européen.

Nous évaluerons la taille du fonds de résolution unique dans le contexte de la revue de fin 2018 et la nécessité de revoir l'accord intergouvernemental pour anticiper le backstop.

Des termes de référence avec les caractéristiques précises du backstop devraient être élaborés en vue d'une approbation politique d'ici à décembre 2018, sur la base des travaux effectués jusqu'ici par le groupe d'experts existant.

EDIS

Nous réaffirmons l'importance du renforcement de l'Union bancaire en vue de son achèvement. Cela signifie, sur tous les éléments de la feuille de route du conseil ECOFIN de juin 2016, à la fois la réduction des risques et le partage des risques dans l'ordre approprié. Le travail sur une feuille de route pour entamer des négociations politiques sur la garantie européenne des dépôts (EDIS) pourrait commencer après le Conseil européen de juin.

Union des marchés de capitaux

Nous nous engageons à réaliser des progrès décisifs vers une Union des marchés de capitaux, sur tous les éléments agréés par nos ministres des Finances.

BUDGET DE LA ZONE EURO

Nous proposons d'établir un budget de la zone euro, dans le cadre de l'Union européenne, afin de promouvoir la compétitivité, la convergence et la stabilisation dans la zone euro, à partir de 2021.

Les décisions sur le financement devraient prendre en compte les négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel. Les ressources proviendraient à la fois des contributions nationales, de l'affectation de recettes fiscales et de ressources européennes.

Le budget de la zone euro serait défini sur une base pluriannuelle.

Le but du budget de la zone euro est la compétitivité et la convergence, qui seraient assurées à travers des investissements dans l'innovation et le capital humain. Il pourrait financer de nouveaux investissements et venir en substitution de dépenses nationales.

Nous étudierons la question d'un Fonds européen de stabilisation de l'assurance chômage, pour l'éventualité de graves crises économiques, sans transferts. La France et l'Allemagne mettront en place un groupe de travail en vue de faire des propositions concrètes pour le Conseil européen de décembre 2018.

Les décisions stratégiques concernant le budget de la zone euro seront prises par les pays de la zone euro. Les décisions concernant les dépenses devraient être exécutées par la Commission européenne.

RECHERCHE, INNOVATION, ENSEIGNEMENT SUPÉR IEUR,
NUMÉRIQUE ET ESPACE

Agir conjointement en faveur du lancement rapide d'un projet pilote appelé à financer l'innovation de rupture au cours de la durée restante du programme cadre Horizon 2020, ainsi que coopérer au niveau bilatéral.

- Mettre en place un centre de recherche franco-allemand sur l'intelligence artificielle.

- Agir en vue de mettre rapidement en place de premières « universités européennes » composées dans un premier stade de réseaux d'universités dans toute l'Union européenne.

-  Instituer un groupe de travail chargé de présenter des propositions qui permettraient à l'UE de trouver des réponses appropriées aux nouveaux enjeux en matière de politique et d'économie spatiales (notamment le « NewSpace »).

- Dans le domaine des lanceurs, réaffirmer leur soutien total au programme Ariane 6 de l'Agence spatiale européenne.

CLIMAT

- S'engager à mettre en oeuvre de manière ambitieuse l'Accord de Paris à tous les niveaux et à intensifier l'action menée au niveau mondial grâce au multilatéralisme ; à cet effet, le Dialogue de Petersberg sur le climat a constitué un signal fort. - Élaborer une stratégie européenne à l'horizon 2050 en vue de la transformation à long terme vers la neutralité carbone, qui ne constitue pas seulement une nécessité mais aussi une opportunité économique.

- Veiller à ce que l'UE prenne de nouveaux engagements à la COP 24 afin de réviser d'ici au début de 2020 sa contribution déterminée au niveau national en tenant compte des éventuelles réductions d'émissions sectorielles rendues possibles par les accords actuels ou à venir au niveau de l'UE. - Mettre en place un groupe de travail interministériel conjoint de haut niveau sur les changements climatiques afin d'intensifier la coopération dans ce domaine transversal et de définir des conceptions communes de la transition énergétique et des outils qui permettront de favoriser des investissements durables et des incitations économiques, notamment la question de la tarification du carbone.

RÉFORME DES INSTITUTIONS DE L'UE

- Agir afin que la Commission européenne compte moins de commissaires que d'États membres, comme le prévoit le Traité de Lisbonne.

- Mettre en place des listes transnationales aux élections européennes de 2024.

Au-delà de ces deux annonces qui doivent être particulièrement saluées car elles vont dans le sens d'une grande intégration économique et sociale de la zone euro, il convient aussi de se féliciter de la tonalité générale de la déclaration Meseberg. Là où la déclaration de Berlin de 2013 se contentait d'annonces vagues renvoyant à des initiatives à prendre, le texte adopté en juin dernier met des propositions sur la table du Conseil européen.

Manifestement la déclaration de Meseberg traduit un souci de redonner davantage de dynamisme au couple franco-allemand12(*), la même qui traduit la volonté des deux dirigeants de réviser la traité de l'Élysée pour son 55ème (ou plutôt son 56ème) anniversaire.

C'est dans ce contexte que s'inscrit la contribution du Sénat.


* 5 Precit.

* 6 LE SME s'est traduit dans les faits par un système d'ancrage à la devise allemande.

* 7 Rupture de la quasi parité démographique ente les deux pays.

* 8 Cf. infra.

* 9 Rapport d'information de MM. Jean Bizet, Pascal Allizard et François Marc, fait au nom de la commission des affaires européennes, n° 746 (2015-2016) - 30 juin 2016.

* 10 Notre commission y était représentée par M. Jean Bizet, président, et M. Simon Sutour, vice-président.

* 11 Rapport d'information de MM. Jean Bizet, Benoît Huré, Mme Sylvie Robert et M. Simon Sutour, fait au nom de la commission des affaires européennes, n° 362 (2017-2018) - 15 mars 2018.

* 12 Espérons que cette embellie n'est pas simplement le fait d'un affaiblissement relatif de la position de la Chancelière sur la scène politique interne. Pour mémoire, le sommet est intervenu quelques jours après l'ultimatum posé par Horst Seehofer, ministre fédéral de l'intérieur et alors président de la CSU, en matière de contrôle des migrations. Les propositions de la déclaration en matière de gestion des demandeurs d'asile s'en font d'ailleurs l'écho.