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France-Allemagne : quelle coopération à l'heure du 56ème anniversaire du Traité de l'Élysée ?

6 décembre 2018 : France-Allemagne : quelle coopération à l'heure du 56ème anniversaire du Traité de l'Élysée ? ( rapport d'information )

II. LA CONTRIBUTION DU SÉNAT DANS LA PERSPECTIVE DU 22 JANVIER 2019

La contribution apportée par notre assemblée dans la perspective du 22 janvier 2019 est double. Elle consiste :

- d'une part, à répondre à la demande adressée par le Président de la République au président des assemblées de formuler des propositions pour la révision du traité de l'Élysée lui-même ;

- d'autre part, à intensifier une coopération parlementaire privilégiée avec notre partenaire allemand.

A. LES CONCLUSIONS DE NOTRE GROUPE DE TRAVAIL SUR LE TRAITÉ DE L'ÉLYSÉE

1. L'adoption d'un tout nouveau traité n'est sans doute pas la voie à privilégier
a) Peu de dispositions du Traité sont désuètes

Bien qu'intactes depuis 1963, le traité ne contient que très peu de dispositions obsolètes.

On pourra certes citer le 3 du III relatif au cas particulier de Berlin (alors partiellement occupé par la France). De même, une adaptation de la rédaction est nécessaire afin de remplacer les références aux « communautés européennes » et à la « coopération politique européenne (2 et au III du texte) par « Union européenne ». Il serait aussi opportun de modifier l'intitulé du II du Traité qui fait entrer la construction européenne dans le cadre des Affaires étrangères13(*). En effet, il est évident qu'en 2018 les affaires européennes ont acquis une existence spécifique à côté des affaires étrangères stricto sensu.

b) Un traité qui n'a pas perdu de sa valeur

Comme l'ensemble des personnes qu'il a auditionnées, le groupe de travail est d'avis que l'écriture d'un nouveau Traité n'est pas la plus opportune car :

- d'une part la qualité d'écriture du texte du Général De Gaulle et du Chancelier Adenauer mérite à tout le moins d'être préservée, l'ambassadeur d'Allemagne à Paris n'ayant pas hésité à qualifier ce texte de « chef d'oeuvre » tant il impressionne aujourd'hui par sa puissance et sa clarté condensés en simplement 3 pages ;

- d'autre part, le traité s'est révélé très souple d'emploi et n'a pas empêché des innovations prolongeant ou excédant sa rédaction littérale. C'est ainsi que dans l'esprit de la « commission interministérielle » prévue par le texte de 1963 ont été institués des conseils des ministres franco-allemand, à compter de 2003. L'ambition de codifier aujourd'hui dans le traité l'ensemble des modalités précises de la coopération franco-allemande pourrait être un facteur de rigidité, contraire à ce qui a fait la force du texte jusqu'à ce jour.

D'un point de vue formel, il nous semblerait donc préférable de privilégier :

- des modifications du texte existant afin de l'actualiser et de permettre les nouvelles avancées que nous proposons ;

- et le renvoi par le Traité à une annexe comprenant des projets de coopérations précis et évolutifs.

Sur le fond, la question qui nous est posée est davantage une question de fond, celle du sens que nous souhaitons donner à la relation franco-allemande fin 2018.

c) Le sens à donner à la relation franco-allemande aujourd'hui

Le contexte actuel est très différent de celui de 1963 dans lequel les stigmates de la seconde guerre mondiale étaient encore vivaces. L'heure n'est plus à la réconciliation franco-allemande et pourtant, la nécessité d'un dialogue privilégié entre les deux pays pourrait recouvrir un caractère moins crucial qu'à l'époque.

Peut-être nous est-il aujourd'hui demandé de répondre à deux questions politiques fondamentales :

- un cadre de relation et de coopérations spécifiques entre la France et l'Allemagne est-il nécessaire après plus de 60 ans de construction européenne ?

- si oui, cette relation mérite-elle un caractère spécifique, c'est-à-dire prioritaire par rapport à d'autres intérêts ?

À ce stade de nos travaux il nous semble que ces deux questions appellent une réponse positive.

S'agissant de la première question, force est de constater que le franco-allemand n'est pas soluble dans l'Union européenne et réciproquement. D'une part, dans une Union à 28, le moteur franco-allemand est une condition nécessaire sans laquelle rien ne peut se faire, mais il est bien souvent loin d'être suffisant et risque même parfois de susciter des oppositions au sein des autres Etats membres.

À l'inverse, renvoyer toutes les questions bilatérales au cadre européen empêche nos deux pays d'approfondir leurs relations au rythme qui serait sans doute souhaitable. Ainsi, en retardant les avancées franco-allemandes au motif d'une priorité donnée au processus de décision à 28, on finit non seulement par contrarier l'intérêt de nos deux pays mais aussi par priver l'Union elle-même d'un moteur ou d'une avant-garde.

Pour pallier ce risque, nous estimons donc, qu'il doit, à côté de la construction européenne, continuer d'exister un espace spécifique de coopérations franco-allemandes.

Il nous semble aussi nécessaire de souligner dans le cadre du traité de l'Élysée l'importance de l'échelon intermédiaire entre la coopération bilatérale et la construction européenne, à savoir tout ce qui a trait aux coopérations renforcées. La France et l'Allemagne ont non seulement vocation à être en avance à travers les différents processus d'intégration entre leurs deux peuples et leurs deux nations mais, elles doivent aussi encourager autant que possible la constitution d'avant-gardes de l'Union européenne sous la forme de coopérations renforcées ou de coopérations structurées permanentes prévues par le Traité de Lisbonne.

Il pourrait dès lors sembler opportun d'ajouter la mention de ces dispositifs au 6 du III du traité de l'Élysée. L'idée serait de prévoir que les deux pays veillent à promouvoir les coopérations renforcées dans un certain nombre de domaines qui pourraient être visés dans une liste en annexe. Le passage du franco-allemand au niveau européen mériterait sans doute d'être davantage systématisé, ce qui s'inscrit d'ailleurs dans l'esprit initial du traité qui insistait sur la concertation permanente des deux pays dans les affaires européennes.

Quant à la deuxième question, nous considérons effectivement que la relation franco-allemande revêt un caractère prioritaire, c'est-à-dire qu'elle peut justifier des choix moins favorables à d'autres intérêts et qu'il convient d'assumer politiquement ces choix. Un exemple très concret peut être donné en matière d'apprentissage de la langue. A moyens constants, le renforcement de l'enseignement de l'allemand à l'école aura des effets sur les ressources consacrées à l'apprentissage d'autres langues.

2. Faire de la France-Allemagne un exemple pour l'avenir de l'Europe
a) Promouvoir l'attractivité économique et sociale

Si l'heure n'est plus à la réconciliation ni à la guerre froide, le principal défi qui nous est aujourd'hui lancé est celui de la mondialisation et de la compétition internationale dans un monde de 7 milliards d'habitants. Certes, la construction européenne est, en soi, une façon de répondre à ces défis mais la dimension franco-allemande doit être une opportunité de le faire encore davantage. L'enjeu pourrait être de renforcer à l'échelle de la planète, l'attractivité de l'espace franco-allemand. Cela commence par une plus grande attractivité de la France pour les Allemands et de l'Allemagne pour la France.

 En premier lieu, cette attractivité mériterait d'être renforcée aux yeux de nos propres enfants. Force est de constater qu'aujourd'hui, la France-Allemagne n'est pas perçue comme l'horizon naturel pour notre jeunesse et ce malgré nos complémentarités démographiques évidentes. Dès lors qu'ils sortent du cadre national, nos étudiants ont tendance à regarder vers le monde anglo-saxon ou l'Union européenne dans son ensemble et non vers un espace intégré franco-allemand.

Comment bâtir un espace intégré de 150 millions d'habitants ressenti comme le lieu naturel d'opportunité et d'épanouissement des ambitions ? Tel est à nos yeux le premier enjeu de la relation franco-allemande en 2018. La question de l'éducation, déjà identifiée en 1963, conserve toute son importante. L'apprentissage de la langue et les échanges (pour les élèves, les étudiants, les apprentis et les jeunes professionnels) doivent être renforcées. Certes cela passe par une priorisation des moyens vers la relation franco-allemande mais aussi par l'utilisation innovante des technologies des informations et de la communication qui permet par exemple de créer ou de garder le contact avec des correspondants de l'autre côté du Rhin.

De façon plus spécifique, une expérience mériterait d'être étendue, celle du lycée français de Berlin, établissement public allemand dont le contenu et les enseignements relèvent de l'Etat français. La multiplication de lycées binationaux dans les deux pays irait au-delà des symboles ; elle serait une porte ouverte sur la France-Allemagne espace d'opportunités pour la construction de l'avenir de nos jeunes.

 Il est un autre domaine qui devrait permettre à la France-Allemagne d'accroître sa compétitivité, il s'agit de la question du droit des sociétés, apparemment technique mais essentiel pour offrir effectivement un espace d'opportunités pour ses propres forces vives et le reste du monde.

Tout en soutenant l'initiative franco-allemande en cours en faveur de la création d'un code européen des affaires, nous souhaiterions que dans le cadre du traité de l'Elysée, une action bilatérale soit d'ores et déjà engagée en matière d'harmonisation du droit des sociétés en France et en Allemagne. De façon opérationnelle la première étape pourrait être la création d'un statut franco-allemand de la jeune entreprise innovante. Nous y voyons un triple avantage :

- une telle mesure ferait de l'innovation une des priorités de l'espace franco-allemand ;

- le cas particulier des start-ups est le plus propice à permettre de passer d'une simple harmonisation des statuts des sociétés à un rapprochement ultérieur des fiscalités14(*) ;

- dans le domaine des start-ups les deux pays cherchent à développer des formules juridiques nouvelles et l'on ne se heurte donc pas à l'existence de règles et d'intérêts bien établis.

Cette dernière préoccupation nous semble valoir, pour d'autres domaines de la coopération franco-allemande. Plutôt que de vouloir rapprocher les systèmes existants - très différents - et de se heurter ainsi à nombre de situations acquises, il peut être opportun de créer des dispositifs communs dans des domaines encore relativement nouveaux. Ceux-ci auront ensuite vocation à se développer et à constituer autant d'exemples de réussites franco-allemandes pouvant être repris dans d'autres domaines.

La création rapide d'un tel statut franco-allemand de l'entreprise innovante serait aussi à constituer une première réalisation concrète dans le sens de l'adoption d'un véritable code des affaires commun à l`échelle de l'Union européenne15(*).

Dans la même perspective, il revient à la France et à l'Allemagne d'unir leurs forces dans les domaines des technologies nouvelles. La création du Joint European Disruptive Initiative (JEDI) suite aux discours de la Sorbonne et à l'initiative franco-allemande constitue un exemple de la capacité de ces deux pays à entrainer l'Union européenne.

En aval de cette politique qui concerne les innovations de rupture, la France et l'Allemagne ont aussi un rôle irremplaçable à jouer pour faire émerger des champions industriels. À ce titre, deux domaines d'action pourraient être inscrits à la liste annexée à un nouveau traité, la création d'un fonds d'investissement franco-allemand dédié au domaine de l'intelligence artificielle et de la cybersécurité. Ce sont en effet des domaines dans lesquels il n'existe ni champions nationaux qui seraient en concurrence ni même de leaders mondiaux comparables aux GAFA. Un tel fonds pourrait mobiliser aussi des financements privés par effet de levier, en s'inspirant de l'expérience du plan Juncker.

 Dans un monde de compétition économique exacerbée il convient aussi de rappeler dans le Traité que la France et l'Allemagne sont attachés à un modèle dans lequel compétitivité et progrès social dont liés. Les deux pays coopèrent afin que cette situation demeure une des caractéristiques de l'espace franco-allemand. En outre, ils oeuvrent d'une harmonisation des standards sociaux et fiscaux, qui fait défaut au sein de l'Union européenne.

b) Démultiplier les relations au niveau des territoires

La dernière grande initiative en matière de relations entre les collectivités remonte à la vague de jumelages consécutive au traité de l'Élysée. Mais plus de 50 ans le besoin d'un second souffle se fait sentir.

Aussi pensons-nous par exemple que le territoire de la France-Allemagne pourrait avoir pour ambition de devenir le champion du monde des smart cities, c'est-à-dire des villes intelligentes. Nos auditions nous ont permis de prendre connaissance de projets intéressants en la matière permettant : de répondre ensemble aux enjeux mondiaux du réchauffement climatique et du développement urbain, de promouvoir nos offres (industrielle et de services) et enfin de faire coopérer les territoires et les grandes métropoles des deux côtés de Rhin. Autour de ces projets mobilisateurs, ce sont en effet de nouvelles relations de jumelage et de partenariat qui pourraient être nouées.

Quant à la coopération transfrontalière, elle doit occuper une place particulière au sein de la coopération franco-allemande. Les difficultés quotidiennes rencontrées par les transfrontaliers ont en effet trop souvent constitué une forme de discrédit pour les grands discours tenus au niveau des chefs d'État et de gouvernement. Surtout, la coopération transfrontalière peut être un terrain d'expérimentation susceptible d'être ensuite adapté à l'ensemble du territoire.

La vie quotidienne des transfrontaliers s'est incontestablement améliorée depuis quelques années (en matière d'aide sociale, d'emploi, de droits sociaux, de santé, de formation, de consommation...)16(*).

Du côté français du moins, l'intégration des régions transfrontalières buttent désormais sur la difficile adaptation aux exigences locales de règles nationales, là où les Länder allemands disposent par définition de davantage de libertés. Aussi, sans préjuger du résultat des travaux actuels du gouvernement relatif à la création d'une nouvelle collectivité européenne (en Alsace) disposant de pouvoir d'adaptation de la législation, nous estimons nécessaire que l'actuelle rédaction du traité de l'Élysée incite à aller plus loin en matière de coopération transfrontalière.

La création de la collectivité européenne d'Alsace

En juin 2018, le préfet Jean-Luc Marx a remis au Premier ministre Édouard Philippe un rapport sur l'évolution institutionnelle de l'Alsace, qui analysait quatre hypothèses, sans remettre en cause l'existence de la région Grand Est :

- le renforcement de la coopération interdépartementale entre bas Rhin et Rhin ;

- la création d'un syndicat mixte ;

- la fusion des deux départements ;

- la création d'une collectivité à statut particulier en application de l'article 72 de la Constitution.

Le Gouvernement privilégie la fusion des deux départements dans un département unique, qui pourrait être doté de compétences nouvelles.

Le 29 octobre 2018, après plusieurs mois de discussions, le Premier ministre et la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, ont ainsi annoncé la création le 1er janvier 2021 d'une « collectivité européenne d'Alsace » remplaçant les deux départements17(*). Celle-ci pourrait se voir dotée de certaines compétences de l'État, ce qui lui permettrait alors de s'engager plus facilement dans des actions de coopération transfrontalière.

Cette coopération doit être envisagée comme précurseur de la constitution d'une France-Allemagne mieux intégrée et donc plus attractive pour les jeunes, les étudiants, les familles, les forces-vives de nos deux pays, d'Europe et du monde entier.

À ce sujet, il convient de rappeler que l'approfondissement de la coopération transfrontalière concerne directement sept des treize régions métropolitaines de notre pays. Si la France-Allemagne doit constituer une avant-garde en la matière, une réflexion nationale sur l'ensemble du sujet s'impose à nos yeux. Il en va de la façon dont nos concitoyens font l'Europe au quotidien, sur le terrain, de Lille à Menton et de l'hôpital franco-espagnol de Puigcerdá à Thionville.

c) La culture, toujours et encore

Revisiter le traité de l'Élysée en ne donnant qu'une place seconde à la culture serait une lourde erreur. En effet, l'idée directrice de ce traité était bien de dépasser une logique de rapprochement des intérêts pour permettre une véritable compréhension mutuelle entre les deux peuples, seule gage d'une paix et d'une coopération durables. Si Jean Monnet n'a probablement jamais dit que si c'était à refaire il « commencerait par la culture », le Général de Gaulle et Konrad Adenauer eux l'ont pourtant fait, à leur façon le 22 janvier 1963.

Lorsque l'on rappelle que la force du couple franco-allemand est de permettre de réaliser des compromis propres à rassembler l`Europe « du nord » et l'Europe « du sud » ; n'est-ce pas précisément de lien entre deux grandes composantes de la culture européenne dont il est question ?

Rien d'étonnant dès lors que l'Office franco-allemand de la jeunesse se soit ouvert à la participation d'autres pays européens. Espérons qu'un jour, il puisse en être de même d'ARTE, même si nous connaissons le parcours d'obstacles qu'il a fallu surmonter pour aboutir à cette création emblématique.

Dans l'immédiat, face à une tentation superficielle du tout économique, il nous semblerait utile de faire du 22 janvier (journée franco-allemande depuis 2013) une occasion de mettre en valeur la dimension culturelle de cette relation. Le modèle pourrait être celui des journées du patrimoine et concerner de façon privilégiée les territoires et les écoles.

d) Une relation franco-allemande qui protège, aussi par la défense

Si la promotion d'un modèle économique social et environnemental attractif doit demeurer un élément d'action commune de la France et de l'Allemagne, il convient aussi de ne pas oublier que depuis son origine, le traité de l'Élysée comportait un chapitre consacré aux questions de défense.

Le contexte a certes profondément changé du fait de la fin de la guerre froide, mais il est intéressant de rappeler que si comparaison n'est pas raison, il serait néanmoins souhaitable de consacrer dans le traité l'évolution des esprits quant à la nécessité de s'inscrire dans la perspective d'une défense européenne. Les déclarations faites par la chancelière en ce sens le 13 novembre au Parlement européen à Strasbourg, faisant elles-mêmes suite aux propos du président Macron tenus à l'occasion des cérémonies du 11 novembre 2018 devraient rendre cette inscription possible.

L'Eurocorps n'a à ce jour pas permis une contribution significative à une défense européenne et alors que le Royaume-Uni s'apprête à quitter l'Union, la position de l'Allemagne sur les questions de défense devient encore plus essentielle. En effet, le Brexit ne signifie pas seulement le départ d'une puissance militaire, il rend aussi nécessaires des avancées de l'Europe de la défense qui s'étaient jusque lors heurtées au véto britannique.

Le nouveau contexte dans lequel l'Europe de la défense se construit depuis 2016 peut lui aussi être un facteur d'encouragement.

Les nouveaux instruments de la politique de défense européenne

La Coopération structurée permanente (CSP) en matière de défense a été notifiée le 8 décembre 2017. Il s'agit d'un cadre normatif que les États européens doivent suivre, avec des engagements qu'auront pris les États et qu'ils seront tenus de respecter. Ces engagements feront l'objet d'un contrôle et un État peut même être exclu de la CSP s'il ne tient pas ses engagements.

Dans le cadre de la CSP, 17 premiers projets ont été entérinés au printemps 2017.

En général, seuls quelques États membres y participent, et non les 25 pays qui font partie de la CSP.

Le Fonds européen de défense fut lancé par la Commission européenne le 7 juin 2017. À travers ce fonds, le budget de l'Union financera la recherche en matière de défense, pour une part évaluée à environ un quart de ce que dépensent les États membres aujourd'hui. L'UE viendra également compléter le financement de programmes en coopération lancés par les États. Aujourd'hui, seuls 15 % des matériels européens sont fabriqués en coopération. L'objectif du fonds est de parvenir à doubler ce pourcentage dans les 10 ans qui viennent.

Les premiers projets qui seront financés par le Fonds européen de défense le seront dès 2019, et les États membres, avec la Commission européenne, sont en train d'établir actuellement le programme de travail. Dans le projet de budget communautaire 2021-2027, le Fonds européen de défense atteindra sa vitesse de croisière avec 13 milliards d'euros consacrés à la défense sur 7 ans.

Le Sénat suit de très près les avancées du dialogue franco-allemand sur ces sujets. Notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a ainsi organisé le 4 octobre dernier une réunion avec les commissions de l'Assemblée nationale et du Bundestag en charge de la défense.

Les échanges ont notamment porté sur l'utilisation des nouveaux instruments (CSP et Fonds européen de défense) et sur les projets de coopération dans le domaine du renforcement des capacités militaires soutenus par les deux pays, tels que : le drone européen, le système de combat aérien du futur et le char de combat du futur.


* 13 Le grand II qui constitue le coeur du Traité distingue en effet trois domaines d'action : les affaires étrangères (A), la défense (B) puis l'éducation et la jeunesse (C).

* 14 En France par exemple l'intérêt principal des jeunes entreprises innovantes est précisément de bénéficier d'une fiscalité dérogatoire.

* 15 Il convient à ce titre de saluer le travail remarquable déjà accompli par le Haut comité du droit des affaires rassemblant des juristes et des représentants des entreprises. Celui-ci a été consacré par la reconnaissance officielle par la Commission européenne, dans son Livre blanc sur l'avenir de l'Europe (p.21) de la nécessité d'adopter un code européen. Force est de constater que le partenariat entre Français et Allemands joue un rôle décisif dans ces travaux, comme en témoigne les avancées marquées lors de la réunion de travail franco-allemande de l'ensemble des co-directeurs des 12 groupes thématiques à Paris le 29 mars 2017.

* 16 Les deux rapports de la commission des affaires européennes du Sénat publiés sur ce sujet en 2015 et 2016 ont sans doute participé de ce mouvement.

* 17 Les deux préfectures de Strasbourg et de Colmar seront toutefois maintenues.