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LES COMPTES DU SÉNAT DE L'EXERCICE 2018

17 mai 2019 : LES COMPTES DU SÉNAT DE L'EXERCICE 2018 ( rapport d'information )

B. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Les dépenses de fonctionnement liées à l'exercice par le Sénat de sa mission institutionnelle sont, en euros courants, en diminution sensible de 3,9 %, s'inscrivant dans une baisse structurelle engagée au début des années 2010. Après avoir augmenté de 1,2 % en 2017, en raison des charges liées au renouvellement sénatorial, elles atteignent leur plus bas niveau connu.

Pour autant, l'exécution du budget 2018 a été marquée par plusieurs incertitudes conjoncturelles, au premier rang desquelles figuraient la mise en oeuvre du nouveau régime de frais de mandat des Sénateurs et l'impact de cette nouvelle réglementation sur leur montant, dont la baisse a été constatée, et le reversement du solde d'IRFM non consommé. Sur le plan structurel, les charges de rémunération des fonctionnaires ont quant à elle poursuivi leur diminution, qui représente environ un million d'euros par an sur les cinq dernières années.

Évolution des dépenses de fonctionnement du Sénat depuis 2011

La répartition des dépenses de fonctionnement par nature de compte s'établit comme suit :

Par destination (« fonctionnement courant », « charges parlementaires », « charges de personnel »), elles se ventilent comme suit :

Fonctionnement courant : présentation détaillée par compte

1. Les dépenses de fonctionnement courant

Les dépenses de fonctionnement courant7(*) assimilables aux frais généraux sont détaillées ci-après :

Agrégat des dépenses de fonctionnement courant

a) Les achats de fournitures et de biens

Les achats de matériel, équipements et travaux - télécoms se sont élevés à 1 100 203 euros, soit une hausse de 5,9 % par rapport à 2017, pour des dépenses de nature très diverses, notamment :

-  les achats de petits équipements et de serrurerie (cylindres, clés), les fournitures nécessaires au bon fonctionnement des ateliers de la DAPJ et des entreprises chargées de l'entretien des installations du Sénat (outillage, quincaillerie et divers matériels), le petit mobilier non immobilisable, les matériels téléphonique, de sécurité ou de communication ainsi que les petits travaux d'entretien courant tels que le nettoyage et la réparation de moquettes ou de stores pour 433 172 euros (+16 % par rapport à 2017) ;

-  les achats d'ouvrages et de fonds photographiques patrimoniaux de la Direction de la Bibliothèque et des Archives pour 66 572 euros, en baisse de 14,66 % par rapport à 2017 ;

-  les achats de petits matériels audiovisuels (62 383 euros) et les travaux photographiques (3 470 euros) de la Direction de la Communication. En sus, 65 079 euros ont été dépensés sur ce compte pour l'opération pluriannuelle consacrée à l'aménagement d'une salle de réunion multimédia non modulable dans l'ancienne chapelle de la Chambre des Pairs ;

-  les achats de consommables et autres petits matériels informatiques pour 218 910 euros, en baisse de 2,61 % par rapport à l'année 2017 ;

-  l'acquisition de petits matériels et équipements destinés aux différentes directions et d'outillage destiné aux mécaniciens du garage pour 17 680 euros.

Les travaux d'impression parlementaire pour 232 937 euros, en hausse de 2,05 %, l'impact de la diminution du nombre de pages imprimées (-8,7 %) étant plus faible que l'augmentation due au coût des publications numériques sous forme de clés USB, après avoir connu une baisse de 36,91 % entre 2016 et 2017.

La Direction de l'Architecture, du Patrimoine et des Jardins a utilisé 2 024 132 euros, essentiellement pour les dépenses de fluides (eau, électricité, gaz, etc.) qui sont très largement dépendantes de facteurs externes - évolution des tarifs pratiqués, conditions météorologiques - mais également de l'activité du Sénat (séances de nuit et week-ends). Les dépenses en eau sont en baisse apparente de 22,15 %, après un exercice 2017 marqué par des régularisations de facturation. Les volumes consommés ont augmenté de 8,85 %. Les dépenses d'électricité et de gaz augmentent de 4,73 %, reflétant une hausse du volume de kWh consommés (+4,8 %).

Les dépenses de chauffage affichent une baisse de 33,56 % résultant de variations dans les estimations de consommation respectives pour les derniers trimestres 2017 et 2018 et d'une erreur de facturation potentielle de la CPCU.

Agrégat des dépenses de fluides Sénat

La Direction de la Logistique et des Moyens généraux a dépensé 973 499 euros, contre 970 036 euros en 2017. Cette stabilité résulte de la poursuite des efforts de modération des dépenses de fournitures d'entretien et de petit équipement qui permettent de compenser la hausse des dépenses de fournitures administratives, des achats d'habillement pour équiper les nouveaux entrants (agents, jardiniers, surveillants) et des frais de carburant dont le coût augmente malgré un kilométrage en baisse.

Agrégat des achats non stockés de matières premières
et fournitures hors fluides

b) Les services extérieurs
(1) Les dépenses de communication

Les enregistrements vidéo des débats en séance publique et des salles de réunion, le nouveau dispositif de captation mobile et la captation d'opérations de communication événementielle ont représenté 780 965 euros contre 467 600 euros en 2017, la baisse de la dépense rencontrée cette année-là étant imputable à la suspension des travaux parlementaires.

Le coût de l'exploitation des équipements audiovisuels du Palais du Luxembourg et de ses dépendances s'est élevé à 1 084 650 euros, contre 980 658 euros en 2017.

Ces dépenses contribuent directement, au titre des « fonctions support » à l'activité législative, dont l'évolution est retracée dans l'agrégat ci-après.

Agrégat des dépenses des « fonctions support » à l'activité législative

Pour les locations, 33 484 euros ont été utilisés pour financer les locations d'écrans, de chaises et d'équipements destinés aux Journées européennes du Patrimoine et à l'accueil d'élus locaux.

Au titre de la maintenance des équipements audiovisuels, 257 016 euros ont été dépensés notamment pour la maintenance du centre de production télévisuelle, dont le coût total s'établit à 157 571 euros, et à la plateforme de retransmission vidéo des travaux parlementaires (51 966 euros).

320 881 euros ont été consacrés à diverses autres dépenses de communication, qui sont en augmentation de 8,27 % par rapport à 2017. Ils couvrent les frais de réalisation du panorama de presse quotidien, pour 293 922 euros, en hausse en raison de la revalorisation du nombre de postes déclarés, destinée à sécuriser juridiquement les droits de copie, les coûts d'utilisation d'un progiciel de gestion de contacts et l'abonnement à des fichiers média (20 216 euros), ainsi que divers outils multimédia (6 743 euros).

La rémunération des intermédiaires et le versement d'honoraires ont représenté 673 664 euros, quasi-exclusivement au profit de la rédaction multimédia externalisée, dont le coût s'élève à 648 480 euros.

Les dépenses de publicité, publications et relations publiques sont en hausse de 13,42 %, à 200 428 euros, malgré la diminution des dépenses de communication événementielle (-10,6 %, à 34 697 euros), en raison d'une hausse des frais de diffusion audiovisuelle, qui s'élèvent à 134 538 euros, contre 117 283 euros en 2017(+14,7 %).

Enfin, 2 000 euros de subvention ont été versés aux lauréats du prix du Livre d'histoire du Sénat.

(2) Les dépenses immobilières

Les travaux d'entretien, réparations et restauration du patrimoine immobilier ont représenté 4 150 123 euros, contre 4 857 837 euros en 2017
(-14,6 %). Ces dépenses couvrent :

- les prestations de maintenance, qui concernent l'entretien et la maintenance des équipements (électricité, chauffage, plomberie, ascenseurs, etc.) et du patrimoine (maçonnerie, menuiserie, etc.), qui représentent 3 122 412 euros, en baisse de 27,49 % ;

- les travaux d'aménagement et d'entretien des locaux, qui sont en hausse de 88,63 % par rapport à 2017 et s'élèvent à 921 015 euros. Ont été effectués en particulier des travaux de pose de revêtement de sol souple (68 730 euros), la rénovation de bureaux d'autorités (80 626 euros) et des volets de la façade ouest de l'Hôtel des Chartreux (50 228 euros), la remise en état du bureau des agents et du local de stockage de la Direction de la Bibliothèque et des Archives (47 887 euros), de la salle Gambetta (30 214 euros) et de divers bureaux (65 465 euros), la restauration partielle des décors de la Galerie des Bustes (45 540 euros), l'achat et la réparation de stores extérieurs (43 485 euros) et le remplacement d'une pompe de relevage (36 675 euros). Par ailleurs, les dépenses d'entretien courant se sont élevées à 131 850 euros ;

- les travaux d'entretien des biens mobiliers, pour un total de 106 696 euros, en augmentation de 68,33 %, dont notamment la fourniture et le dépannage d'appareils électroménagers industriels et domestiques (48 332 euros), le nettoyage des tissus, marbres et cuirs (16 017 euros), le déplacement et la remise en place des machines de l'atelier de menuiserie à la suite de son installation dans l'Orangerie Auguste Comte (11 484 euros) et la restauration courante de collections et oeuvres d'art en dépôt (4 052 euros).

Les loyers versés pour les immeubles dont le Sénat est locataire, soit les immeubles des 4 et 6 rue Casimir Delavigne et l'entrepôt du 3 boulevard Ney, se sont élevés à 1 342 689 euros.

Les charges locatives et de copropriété sont en baisse de 20,77 % par rapport à 2017, à 262 131 euros, en raison de l'absence de travaux.

L'ensemble des dépenses relatives aux prestations de nettoyage des locaux du Sénat ont représenté un total, en 2018, de 737 322 euros, l'augmentation de 11,08 % par rapport à 2017 étant liée à l'extension du périmètre du marché.

Les dépenses d'honoraires versés aux bureaux d'études s'élèvent à 1 159 373 euros. Leur très forte diminution (-44,51 %) s'explique par les difficultés rencontrées dans l'exécution des principaux chantiers de rénovation immobilière.

Reclassés selon leur destination en dépenses immobilières, les crédits utilisés à ce titre (pour l'investissement et le fonctionnement) s'établissent comme suit au cours des cinq derniers exercices.

Agrégat des dépenses immobilières

La maintenance des équipements techniques correspond, par type d'équipement, à la répartition suivante8(*) :

(3) Les dépenses informatiques

Les dépenses de maintenance sont en hausse de 13,11 % par rapport à 2017 et s'élèvent à 2 079 084 euros, cette évolution étant principalement due à la hausse des frais de tierce maintenance applicative du progiciel de gestion de la paie et des ressources humaines et aux frais de transition liés au changement de prestataire dans le cadre de la maintenance et de l'assistance informatique. La différence provient majoritairement des clauses d'indexation des contrats.

Les dépenses d'assurance des serveurs informatiques ont représenté 3 932 euros.

Au titre des études et recherches, 42 042 euros ont été dépensés pour financer, en plus de la veille technologique (19 002 euros), une prestation d'assistance à maîtrise d'ouvrage en vue de la mise en place d'un système d'archivage électronique par la Direction de la Bibliothèque et des Archives (23 040 euros).

De plus, 64 595 euros ont été dépensés pour des formations spécialisées et techniques.

8 626 euros ont été consacrés à la location de logiciels permettant l'émission de titres de transport ferroviaires par la division des Transports, montant inchangé par rapport à 2017.

Enfin, les frais de télécommunication pour les lignes spécialisées se sont élevés à 85 771 euros.

La présentation agrégée de ces dépenses s'établit comme suit.

Agrégat des dépenses informatiques

(4) Les dépenses de la Bibliothèque

Les achats d'ouvrages et de fonds photographiques patrimoniaux ont représentés 66 572 euros, en baisse de 14,66 % par rapport à 2017.

Les travaux de reliure, de restauration et de numérisation des documents ont suscité une dépense de 170 662 euros, en hausse de 31,34 % par rapport à 2017.

Enfin, les autres dépenses de la direction se sont élevées à 692 914 euros et recouvrent principalement les achats et les abonnements, pour un total de 641 827 euros, mais aussi la conservation des archives audiovisuelles (28 085 euros) et le suivi de la presse régionale (23 002 euros).

(5) Les autres dépenses

Les dépenses d'assurance pour les polices dommage aux biens, individuelle accident et flotte automobile se sont élevées à 197 561 euros.

Le recours aux prestataires extérieurs recouvre des prestations de nature extrêmement diverses qui évoluent de façon hétérogène. On peut ainsi mentionner :

- les 138 844 euros dépensés par la Direction de la Logistique et des Moyens généraux à ce titre (en augmentation de 13,37 % par rapport à 2017). La collecte des déchets et des vieux papiers a coûté 44 792 euros, en baisse de 6,4 %. La progression observée est donc imputable aux dépenses de déménagement, qui ont représenté 94 052 euros, contre 74 642 euros en 2017.

- les coûts d'emballage et de transport d'oeuvres d'art et tapisseries, à hauteur de 64 401 euros.

Les dépenses d'entretien, de maintenance et de restauration se sont quant à elles élevées à 388 374 euros, et se répartissent comme suit :

- les contrats d'entretien et de maintenance de divers équipements ainsi que les opérations d'entretien et de réparation sur divers matériels, pour 121 077 euros, dont la hausse de 7,2 % sur un an est la conséquence d'une augmentation des volumes de copies, liée à la reprise de l'activité parlementaire, la facturation étant indexée sur le nombre de copies effectuées ;

- les travaux d'entretien, de réparation et de restauration de biens mobiliers, pour 262 315 euros, dont la remise en état des véhicules du parc automobile et le blanchissage.

En matière de frais postaux et de télécommunications, l'essentiel des crédits9(*) sont dépensés pour couvrir :

- les frais postaux du Sénat, pour un total de 1 605 550 euros, en hausse de 14,93 % par rapport à 2017, année marquée par une diminution de l'affranchissement du courrier au départ du Sénat en raison de l'interruption des travaux parlementaires liée aux échéances électorales. Cette évolution résulte également de l'importante augmentation des tarifs postaux au 1er janvier 2018, notamment pour les modes d'affranchissement les plus utilisés (+11,8 % pour une lettre prioritaire, +9,6 % pour une lettre verte) ;

- le forfait téléphonique des Sénateurs, pour une dépense de 1 369 268 euros, en baisse de 17,29 %. Cette diminution reflète en année pleine l'effet favorable de la tarification du marché renouvelé en 2017, et ce malgré une augmentation de 6,7 % du nombre de lignes. En effet, les besoins accrus en données mobiles sont pris en compte et permettent de réduire significativement le montant des abonnements.

Au total, corrigé des éléments spécifiques et cycliques, ce poste de dépense retrouve sa tendance baissière.

Agrégat des dépenses pour frais postaux et de télécommunication

(6) Les subventions

Celles-ci concernent tout d'abord la subvention versée aux Restaurants du Sénat, qui vise à prendre en charge une partie du coût des repas servis par le délégataire aux Sénateurs et aux personnels. Cette dernière est en hausse de 18,02% par rapport à 2017, à 757 651 euros, en raison notamment de l'augmentation du nombre de jours de Séance (129 jours contre 78 en 2017).

Cette dépense doit être rapprochée de la redevance que verse le Restaurant du Sénat (cf. infra), ainsi que de la refacturation à Public Sénat de l'application du tarif préférentiel à ses personnels.

Subvention nette aux Restaurants

Ces dépenses concernent également la subvention au salon de coiffure, pour 68 404 euros, la convention avec l'exploitant prévoyant une baisse progressive du montant de la subvention de 3 000 euros par an jusqu'en 2020.

Agrégat des subventions

Enfin, il faut mentionner les subventions versées à :

- la Garde républicaine (213 620 euros), qui assure la prise en charge des repas des militaires du détachement quotidien ;

- l'Amicale du Sénat (25 000 euros), la Caisse de solidarité des fonctionnaires du Sénat (16 000 euros), l'Amicale des anciens fonctionnaires (10 000 euros) et l'association des auditeurs de l'Institut du Sénat (5 000 euros).

2. Les charges parlementaires
a) Les indemnités parlementaires

Le montant total des indemnités parlementaires s'est élevé en 2018 à 31 647 354 euros, en progression de 325 349 euros sur un an, (+1,04 %). Plusieurs facteurs contribuent à cette évolution, en l'absence de revalorisation en 2018 de la valeur du point d'indice de la fonction publique, qui se répercute directement sur le calcul du montant de l'indemnité parlementaire et des indemnités connexes.

La seconde phase du protocole sur la modernisation des parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) majorant de cinq points les indices correspondant aux échelles lettres A et G qui servent au calcul de l'indemnité parlementaire10(*) devait intervenir le 1er janvier 2018, son application correspondant à une augmentation de 0,42 % de la base de calcul de l'indemnité parlementaire. Elle a été reportée au 1er janvier 201911(*).

Une seule vacance de siège a été constatée en 2018, correspondant à 2,5 mois d'indemnité parlementaire.

Les indemnités à caractère familial, pour 99 860 euros, connaissent une hausse de 18,46 %. Cette évolution reflète l'effet en année pleine du renouvellement sénatorial de 2017, avec la prise en compte de nouveaux ayants droit (+51 % entre septembre et décembre 2017), partiellement compensée par l'avancée en âge des enfants de Sénateurs.

L'allocation d'aide au retour à l'emploi (AARE) est en forte progression cyclique durant la première année pleine succédant à un renouvellement sénatorial et représente une dépense de 247 750 euros, contre 123 644 euros en 2017 et 38 624 euros en 2016. A la suite du renouvellement sénatorial de 2017, huit Sénateurs ont bénéficié de l'AARE, pour des montants annuels individuels initiaux allant de 37 000 à 67 000 euros, calculés en fonction des autres revenus des intéressés et de la durée du versement de l'allocation. Seuls cinq anciens Sénateurs percevaient encore une allocation dégressive en décembre 2018.

Les dépenses relatives à l'AARE, charges sociales comprises, s'établissent comme suit.

Agrégat des dépenses relatives à l'AARE

b) Les charges de sécurité sociale et de prévoyance

En 2018, les charges de Sécurité sociale et de prévoyance des Sénateurs se sont élevées à 12 177 107 euros, en hausse de 3,10 % par rapport à 2017.

L'essentiel de cette augmentation est due à l'évolution des charges contributives de sécurité sociale des Sénateurs pensionnés, qui augmentent de 11,01 %, traduisant l'effet cyclique en année pleine de l'important renouvellement sénatorial de 2017, qui a entrainé le versement de 81 pensions supplémentaires. Les charges contributives de sécurité sociale des Sénateurs en exercice sont en hausse de 0,52 %, parallèlement à l'évolution de l'indemnité parlementaire.

Les charges contributives retraite des Sénateurs représentent près de 64 % des dépenses de sécurité sociale et de prévoyance. Dans un contexte de stabilité du montant de l'indemnité parlementaire en 2018 et des taux de cotisation retraite, elles connaissent une augmentation de 0,91 %.

Par ailleurs, 2 128 199 euros ont été dépensés au titre des accessoires de pensions des Sénateurs pour les majorations pour enfants, ce qui représente une progression de 8,66 % en un an.

c) Les aides à l'exercice du mandat

Les aides à l'exercice du mandat représentent, depuis 2011, le premier poste du budget du Sénat, soit 92 962 102 euros en 2018, en baisse de 10,95 % par rapport à 2017. Entrent dans cette catégorie aussi bien la rémunération des collaborateurs de Sénateurs que les moyens matériels mis à la disposition des Sénateurs dans l'exercice de leur mandat et les ressources versées aux groupes politiques.

(1) Les collaborateurs de Sénateurs

L'Association pour la gestion des assistants de Sénateurs (AGAS), constituée sous le régime de la loi du 1er juillet 1901, a pour mission d'assurer, par délégation des Sénateurs, la gestion administrative et financière de leurs collaborateurs, qui sont des salariés de droit privé et qui ont pour tâche de seconder les Sénateurs dans les tâches directement liées à l'exercice de leur mandat. Le nombre maximal de collaborateurs est de cinq.

L'adhésion des Sénateurs à l'AGAS leur permet de disposer du crédit mensuel mis à leur disposition par le Sénat pour la rémunération de leurs collaborateurs et de bénéficier de la gestion administrative desdits collaborateurs, tout en exerçant pleinement l'ensemble de leurs prérogatives et responsabilités d'employeur : recrutement, politique salariale, pouvoir de direction, pouvoir disciplinaire.

En pratique, la gestion administrative des collaborateurs est assurée, pour le compte des Sénateurs employeurs, par une division déléguée à l'AGAS, qui assure notamment la rédaction des contrats de travail, les déclarations aux organismes sociaux, la paie des salariés, le paiement des cotisations sociales et des impôts, la gestion de la formation professionnelle et de la santé au travail ainsi que la gestion des facilités offertes aux collaborateurs (transports, titres-restaurant, mutuelle...).

Le crédit mis à la disposition de chaque Sénateur peut être révisé, à l'initiative des Questeurs, à la date de chaque augmentation des traitements de la fonction publique. Il s'élève, depuis le 1er novembre 2018, à 8 402,85 euros bruts par mois.

La réglementation définie par le Bureau et les Questeurs du Sénat prévoit que le crédit est strictement mensuel : il doit être consacré à la rémunération des collaborateurs présents un mois donné, ne peut être appelé par anticipation, ni capitalisé en cas de vacance d'emploi.

À ce crédit mensuel, qui ne peut servir qu'aux appointements bruts des collaborateurs, s'ajoutent les charges patronales, les compléments salariaux (complément salarial d'ancienneté, treizième mois, etc.), les autres dépenses (formation professionnelle, épargne salariale, épargne retraite, régime de prévoyance et de complémentaire santé), ainsi que les indemnités de licenciement, qui sont prises en charge hors crédit mensuel par le Sénat et imputées sur le budget de l'AGAS. Ces autres dépenses représentent environ la moitié du budget de l'AGAS -et sensiblement plus les années de renouvellement - l'autre moitié étant constituée du crédit mensuel utilisé.

La subvention versée à l'AGAS s'est élevé à 58 346 091 euros en 2018, en baisse de 12,19 % par rapport à 2017, année marquée par le coût du renouvellement du Sénat ainsi que les conséquences de l'adoption de la réforme du code du travail et de l'adoption de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

Les crédits versés à l'AGAS ont permis :

- le financement de la rémunération des collaborateurs de Sénateurs : 37 561 473 euros contre 43 042 974 euros en 2017 (-12,7 %), où le surcoût conjoncturel résultant des ruptures de contrats consécutives au renouvellement du Sénat atteignait 4 847 852 euros. Le nombre moyen de collaborateurs est de 852, contre 841 en 2017 et 918 en 2016 ;

- le paiement des charges sociales et fiscales liées à ces emplois, pour un total de 19 709 056 euros ;

- le reversement par certains Sénateurs d'une fraction de leur dotation à leur groupe politique, à hauteur de 451 979 euros (-22 %), utilisée par ceux-ci pour rémunérer leurs collaborateurs ;

- la prise en charge de diverses dépenses (honoraires du commissaire aux comptes de l'AGAS, transport des collaborateurs, plan d'épargne entreprise, médecine du travail, oeuvres sociales), pour un total de 1 117 644 euros.

Par une décision du Bureau du 26 septembre 2018, le crédit collaborateurs a été majoré de 10 % à compter du 1er novembre suivant. Les Sénateurs ont donc pu profiter de cette augmentation pour majorer la rémunération et/ou le temps de travail de leurs collaborateurs en poste ou encore procéder à des recrutements supplémentaires. Cette faculté a été utilisée par les Sénateurs car les charges de traitement ont augmenté de 8 % entre les mois d`octobre 2018 et de janvier 2019.

Toutefois, il semble que les Sénateurs n'ont pas procédé à des recrutements conduisant à reconstituer leurs équipes au même niveau qu'avant le renouvellement de 2017. Cette évolution explique que les dépenses de l'AGAS sont, au titre de l'exercice, au plus bas niveau depuis cinq ans.

Évolution de la subvention à l'AGAS

Le tableau ci-dessus présente la subvention à l'AGAS hors reversement de crédits de Sénateurs à leur groupe, car ces reversements sont présentés avec les moyens de fonctionnement des groupes (il s'agit, par destination, d'une dépense faite pour le fonctionnement des groupes et non pour l'emploi de collaborateur des Sénateurs).

(2) Les moyens matériels pour l'exercice du mandat

Hors dépenses de l'AGAS, les dépenses directement liées à l'exercice du mandat représentent 31 717 730 euros, en baisse de -10,68 % par rapport à 2017.

Agrégat des dépenses liées à l'exercice du mandat (hors collaborateurs)

· L'avance générale de frais de mandat (AFM) a remplacé l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM).

À la suite de l'adoption de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, le Bureau du Sénat a décidé, le 7 décembre 2017, la mise en place à compter du 1er janvier 2018 d'un nouveau système de prise en charge des frais de mandat.

Il est fondé sur le versement aux Sénateurs d'avances différenciées, certaines remplaçant des prises en charge directes ou des remboursements. Les Sénateurs déposent sur une application informatique développée par le Sénat (JUstification en LIgne des Avances - JULIA) les justificatifs correspondant à leurs dépenses de frais de mandat.

Concernant l'avance générale, elle se situe à un niveau de 5 900 euros par mois pour tous les Sénateurs à l'exception des élus des départements et collectivités d'outre-mer et des représentants des Français établis hors de France, qui bénéficient d'un rehaussement.

Le montant total des frais de mandat des Sénateurs apparaît en forte diminution par rapport à 2017 (5,2 millions d'euros, soit -20,67 %), dernière année de mise en oeuvre de l'IRFM, mais cette diminution s'explique par des considérations juridiques.

La première différence tient à ce que le montant de l'IRFM inscrit était brut, avant prélèvements sociaux dont le total s'élevait pour une année à 2,2 millions d'euros, les nouvelles avances n'étant pas soumises à ces prélèvements. Le second effet tient à ce que l'AFM donne lieu à un apurement à la fin de l'exercice des sommes non déclarées comme utilisées par les Sénateurs. Or cette somme s'élève à la fin de l'exercice 2018 à 3,14 millions d'euros. Une fraction de cette dernière somme est d'ailleurs remise à disposition aux Sénateurs en début d'exercice, dans la limite de 5 900 euros.

· Les avances spécifiques ont repris certains forfaits ou dotations

La réforme des frais de mandat a prévu la création de nouveaux dispositifs pour faciliter l'exercice du mandat.

La première innovation est la transformation du forfait hôtelier en avance spécifique hébergement, pour laquelle le montant dépensé s'est élevé à 2,8 millions d'euros contre 1,1 million d'euros pour l'ancien forfait. Cet écart s'explique par le caractère plus souple de la prise en charge, qui facilite la gestion par les Sénateurs d'une enveloppe d'usage annuel.

L'avance spécifique pour frais de réception et de représentation des Sénateurs s'est substituée à une ancienne enveloppe de frais pour les titulaires de certaines fonctions. Compte tenu de son usage simplifié, le montant dépensé atteint 300 000 euros plutôt que 149 000 euros selon l'ancienne formule.

L'avance spécifique informatique consiste désormais pour les Sénateurs à bénéficier d'une avance triennale de 6 000 euros qu'ils utilisent selon leurs besoins, reportable pour une période de trois ans et selon un échéancier réglementé.

· Les frais de téléphone et postaux

Les frais postaux du Sénat, soit 1 075 719 euros, sont imputables au forfait parlementaire, en hausse par rapport à 2017 (année marquée par une diminution de l'affranchissement du courrier au départ du Sénat en raison des périodes de campagne électorale). Cette évolution, au-delà de l'effet volume, résulte également de l'importante augmentation des tarifs postaux au 1er janvier 2018, notamment pour les modes d'affranchissement les plus utilisés (cf. supra).

Le forfait téléphonique des Sénateurs pour sa part, présente une dépense de 1 369 268 euros, en baisse de 17,29 % (cf. supra).

· Pour les frais de transports, les principales dépenses sont les suivantes :

- 2 852 998 euros pour les dépenses d'avion (-7,57 %), soit seulement 32,13 % des droits ouverts ;

- 1 250 066 euros pour les dépenses de train (+9,72 %), en raison notamment d'une augmentation tarifaire de 3,16 % des cartes de circulation et d'une augmentation du nombre de cartes de circulation, car le train est devenu plus attractif que l'avion sur certaines destinations de la façade Ouest du pays ;

- 901 356 euros pour les taxis (+5,70 %).

(3) Les groupes politiques

La subvention de fonctionnement des groupes politiques représente une dépense de 10 412 805 euros, quasiment inchangée par rapport à 2017 (-0,31 %).

Les dépenses prises en charge dans le cadre de la dotation bureautique des groupes politiques atteignent 155 359 euros, en baisse de 41,77 % en un an.

L'arrêté du Bureau n° 2014-190 du 9 juillet 2014, modifié par l'arrêté du Bureau n° 2015-145 du 25 juin 2015, définit l'utilisation des crédits ainsi accordés et prévoit la certification et la publication des comptes des groupes, qui sont publiés sur le site Internet du Sénat.

Arrêté du Bureau n° 2014-190 du 9 juillet 201412(*)

Aides consenties par le Sénat aux groupes politiques et à la Réunion administrative des Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe

Article premier.- Les aides consenties par le Sénat aux groupes prévus à l'article 5 et à la Réunion administrative des Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe prévue à l'article 6 du Règlement du Sénat sont exclusivement destinées aux dépenses nécessaires à leurs activités ainsi qu'à la rémunération de leurs collaborateurs.

Ces aides sont déterminées dans les conditions arrêtées par les Questeurs en tenant compte du nombre de sénateurs membres de chaque groupe et de la Réunion administrative des Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe.

Article 2.- Les groupes et la Réunion administrative des Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe constitués en vue de leur gestion sous forme d'association en application des articles 5 et 6 précités du Règlement du Sénat sont tenus de produire chaque année leurs comptes certifiés par un commissaire aux comptes qu'ils désignent.

Avant le 30 avril, les Présidents de groupe et le délégué de la Réunion administrative des Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe transmettent ces comptes certifiés pour l'année écoulée ainsi que les rapports des commissaires aux comptes y afférents au Président du Sénat à fin de publication sur le site Internet du Sénat.

En l'absence d'une telle transmission dans le délai prévu au deuxième alinéa, les aides mentionnées à l'article premier sont suspendues par décision du Bureau jusqu'à la transmission effective de ces comptes certifiés et des rapports y afférents.

Article 3.- L'article 2 du présent arrêté s'applique pour la première fois aux comptes de l'année 2015.

Agrégat des dépenses en faveur des groupes politiques

d) Les activités internationales du Sénat

Le Sénat a dépensé, en 2018, 1,62 million d'euros13(*) pour ses activités internationales14(*), en hausse de 10,44 % par rapport à 2017. Ce montant représente donc 0,51 % du total des dépenses du Sénat en 2018.

Ces dépenses ont concerné deux directions, la Direction de la Législation et du Contrôle et la Direction du Secrétariat du Bureau, du Protocole et des Relations internationales, dans des proportions précisées ci-après. Elles se répartissent en quatre grandes catégories :

(1) Les activités des assemblées et instances interparlementaires

(2) Les activités des groupes interparlementaires d'amitié

(3) La coopération technique interparlementaire

(4) Les manifestations à dimension internationale

(1) Les activités des assemblées et instances interparlementaires

Les assemblées et instances interparlementaires représentent l'essentiel de la dépense pour les activités internationales (1 060 224 euros en 2018 contre 1 031 151 euros en 2017). La dépense se subdivise entre les cotisations et subventions de fonctionnement à ces organismes, d'une part, et les frais de mission correspondant à l'activité des Sénateurs15(*) au sein de ces instances, d'autre part.

Le tableau ci-dessous décrit l'évolution de ces différents éléments sur cinq ans :

On constate une évolution de la répartition de la dépense, entre les cotisations et subventions d'une part, et les frais de mission d'autre part, qui augmentent respectivement de 0,87 % et de 6,31 %. Les montants des cotisations et subventions aux assemblées et instances interparlementaires dont est membre le Sénat ont connu des évolutions contrastées, selon les institutions comme en témoigne le tableau ci-dessous.

Contributions aux principales instances interparlementaires

Les dépenses pour frais de missions sont, elles, en augmentation par rapport à 2017 (6,31%). Les principaux postes de dépense parmi ces instances sont les suivants :

Frais de mission des délégations aux assemblées parlementaires

(2) Les activités des groupes interparlementaires d'amitié

Les dépenses relatives aux activités des groupes interparlementaires d'amitié suivent une évolution cyclique. L'exercice 2017 avait été marqué par une longue période de suspension des travaux parlementaires, ce qui avait entraîné un ralentissement des déplacements. La ventilation des dépenses entre les trois principaux postes, à savoir les accueils de délégations étrangères, les déplacements et les autres activités, présente des variations significatives.

En 2018, les vingt-deux déplacements de groupes d'amitié (+2) ont coûté 384 165 euros, contre 322 046 euros en 2017, et les six accueils 51 731 euros, contre 52 361 euros l'année précédente.

Il convient de rappeler que la mise en oeuvre de mesures de réduction des coûts a produit des résultats sensibles depuis 2013, mais reste dépendante en partie de paramètres externes tels que les cours des principales devises et les tarifs aériens.

Agrégat des dépenses des groupes interparlementaires d'amitié

(3) La coopération technique interparlementaire

Les dépenses de la coopération technique interparlementaire liées aux activités de coopération effectuées au Sénat (accueil de délégations de parlements étrangers), ainsi qu'aux missions techniques assurées par des Sénateurs et des fonctionnaires à l'étranger (expertise législative, appui logistique et technique, etc.) se sont élevées, en 2018, à 30 666 euros, contre 28 612 euros en 2017.

Les principaux projets ont été les suivants :

- la tenue des cycles francophone et anglophone de formation au travail parlementaire co-organisés avec l'Assemblée nationale et l'ENA, pour respectivement 5 864 et 3 594 euros ;

- l'accueil d'une délégation de sénateurs cambodgiens, conformément à un accord de coopération bilatéral, pour 4 078 euros;

- la participation d'une Sénatrice et de deux fonctionnaires au séminaire des fonctionnaires des Assemblées francophones de la Méditerranée, à Rabat, pour 2 657 euros.

Evolution des dépenses de coopération technique interparlementaire

(4) Les manifestations à caractère international

Les dépenses relatives aux manifestations internationales se sont élevées en 2018 à 49 829 euros, en hausse de 95,44 % sur un an.

Outre les activités habituelles financées par cette enveloppe, c'est-à-dire les colloques à vocation économique co-organisés avec l'agence Business France, les colloques organisés à l'initiative des présidents de groupes d'amitié et les missions de Sénateurs représentant le Président du Sénat lors de manifestations exceptionnelles à l'étranger, ont été pris en charge :

- l'organisation d'un colloque par le groupe de liaison, de réflexion, de vigilance et de solidarité avec les chrétiens, les minorités au Moyen-Orient et les Kurdes, pour 17 176 euros ;

- l'organisation des deux colloques à vocation économique en partenariat avec Business France, consacrés respectivement à la Pologne et aux pays de l'ASEAN, pour un total de 11 160 euros ;

- l'organisation, par plusieurs groupes d'amitié, de trois colloques à vocation régionale, pour un total de 8 592 euros ;

- la participation du Sénat à la semaine de l'Amérique latine et des Caraïbes 2018, pour 6 479 euros ;

- la participation d'une délégation du Sénat, conduite par son Président, au forum interparlementaire franco-marocain tenu à Rabat, pour 5 840 euros.

Évolution des dépenses de manifestations internationales

e) Les missions des commissions

Les frais de mission des commissions permanentes, de la commission des affaires européennes, des missions d'information et des commissions d'enquête sont pris en charge par le budget de la Direction de la Législation et du Contrôle. La majorité des dépenses concernent les commissions permanentes, dont les dépenses s'établissent comme suit :

Dépenses des commissions permanentes

Après une évolution des dépenses en baisse en 2015, en hausse en 2016, en légère baisse en 2017, 2018 se caractérise par une baisse des dépenses dans la majorité des commissions, pour un total de 492 832 euros.

Cette répartition peut être affinée en distinguant le coût des missions, des frais remboursés aux personnes entendues et des autres dépenses « hors mission ». Cette ventilation fait apparaître qu'en 2017, les missions ont représenté 86,7 % des dépenses des commissions.

§ mission : comprenant tous les frais liés aux déplacements

§ hors-mission : incluant toutes les autres dépenses (repas de travail, traduction de documents, colloque, séminaire, etc)

§ frais de remboursement pour les personnes entendues.

Les dépenses de la Commission des affaires européennes, qui ont représenté 104 514 euros en 2018 (+28,82 %), retrouvant leur niveau de 2016, sont principalement dues à des déplacements dans les pays de l'Union européenne ainsi qu'à la participation aux activités de de la Conférence des organes parlementaires spécialisés (COSAC) et de l'Assemblée parlementaire pour l'union pour la Méditerranée (AP-UpM).

Au titre de ses prérogatives en matière de contrôle budgétaire, la commission des finances a effectué une dizaine de déplacements à l'étranger, pour un total de 46 951 euros.

Par ailleurs, 23 713 euros ont été dépensés pour le groupe de liaison, de réflexion, de vigilance et de solidarité avec les chrétiens, les minorités au Moyen-Orient et les Kurdes.

Les dépenses des instances temporaires (missions communes d'information, missions d'information, commissions d'enquête et commissions spéciales) ont évolué comme suit :

Evolution des dépenses des instances temporaires

En dépit d'un rebond en 2018, la consommation de l'enveloppe des instances temporaires est en diminution depuis 2014. Les dépenses de 2018 ne représentent plus que 42 % de celles de 2014, à 39 518 euros, alors que l'ensemble des groupes politiques ont exercé leur droit de tirage et que quatre commissions spéciales ainsi qu'une mission commune d'information à la demande de trois commissions ont été créées.

f) Les Délégations et Offices

Toutes les dépenses des Délégations et de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) sont regroupées, depuis 2011, au sein de la Direction de l'Initiative Parlementaire et des Délégations.

Elles s'établissent, pour 2018, à 279 289 euros, ventilées entre les différentes entités :

Ces crédits ont porté :

· sur des dépenses d'étude et de recherche, pour 66 240 euros, dont une étude sur la régulation économique des contrats courts (38 880 euros) et une étude d'impact sur la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs (27 360 euros) ;

· sur des dépenses d'abonnements et de documentation technique (10 733 euros) ;

· sur la réalisation de comptes rendus d'auditions et la traduction de documents (44 885 euros) ;

· sur l'organisation de colloques (23 718 euros) ;

· sur des frais de mission, de déplacement et de réception, pour 109 718 euros.

Enfin, 38 429 euros ont été dépensés au titre du cofinancement de l'OPECST par le Sénat.

3. Les charges de personnel
a) Le traitement du personnel titulaire et stagiaire

Au 31 décembre 2018, l'administration du Sénat comptait 1 104 emplois budgétaires, contre 1 116 un an auparavant (-1,1 %), les effectifs réels de fonctionnaires s'établissant à 1 066 personnes en raison de vacances de postes.

Les traitements du personnel titulaire et stagiaire représentent une dépense de 91 106 637 euros, ce qui constitue une diminution de 884 090 euros par rapport à 2017, confirmant ainsi leur tendance à la contraction après des baisses de 380 000 euros en 2017, 930 000 euros en 2016, 1,8 million d'euros en 2015 et 1 million d'euros en 2014.

En l'absence de revalorisation du point d'indice en 2018, il convient de noter que la revalorisation de 0,6 % intervenue le 1er février 2017 correspond en année pleine à un impact supplémentaire sur la masse salariale de 0,05 %. Pour autant, la baisse tendancielle des dépenses de rémunération du personnel se poursuit.

En 2018, cette évolution correspond :

- à la réduction des effectifs payés, qui passent à 996 personnes à la fin de l'année 2018 contre 1 008 à la fin de l'année 2017 (-1,19 %), en raison de 39 départs à la retraite et de la stabilisation du nombre de fonctionnaires en position de congé spécial ;

- à la réalisation de cinq séances supplémentaires de fin de semaine, contre une seule en 2017 ;

- au phénomène récurrent de latence dans les remplacements, ce qui, au niveau global, s'apparente à une diminution du nombre d'équivalents temps-plein (ETP) payés.

Deux éléments de la rémunération des fonctionnaires constituent des dispositifs en extinction. L'indemnité correctrice individuelle (ICI), n'est pas perçue par les fonctionnaires entrés en fonction après le 19 mars 1999 tandis que l'indemnité complémentaire de logement (ICL), ne concerne pas ceux entrés après le 12 décembre 2012. Par conséquent, les montants dépensés pour ces deux indemnités baissent chaque année en proportion du nombre de départs à la retraite ou en congé spécial.

b) La rémunération du personnel contractuel et temporaire

Les dépenses de rémunération du personnel contractuel et temporaire ont représenté 6 846 166 euros en 2018, en hausse de 5,14 % par rapport à 2017.

L'évolution des effectifs constitue la principale raison de cette augmentation avec notamment la contractualisation de personnels techniques de la Direction de l'Architecture, partiellement compensée par des vacances de poste notamment parmi les personnels de santé ainsi que des départs non prévus.

La Direction des Affaires financières et sociales a dépensé 4 460 546 euros, soit 91,29 % des 4 886 300 euros lui avaient été alloués. La dépense est en hausse de 8,73 % par rapport à 2017. La revalorisation du point d'indice de 0,6 % intervenue le 1er février 2017 a un effet négligeable de +0,05 % en année pleine par rapport à 2017.

La Présidence a consommé 2 385 620 euros, en baisse de 0,96 % sur un an. Cette évolution traduit l'atteinte du plein effectif du Cabinet et cette baisse est pour l'essentiel liée au départ non prévu de l'un des officiers de police affecté à la sécurité du Président du Sénat. Il s'agit là du poste principal de l'ensemble des dépenses à destination de la Présidence.

Agrégat des dépenses de la Présidence

c) Les charges de Sécurité sociale et de prévoyance du personnel titulaire et stagiaire

Les charges de Sécurité sociale et de prévoyance du personnel titulaire et stagiaire ont représenté une dépense de 16 665 646 euros, en baisse de 0,23 %.

Les dépenses afférentes aux charges contributives de Sécurité sociale du personnel en activité et aux charges de contribution solidarité autonomie sont en baisse de 1,40 %, évolution symétrique à celle des traitements.

Du fait de l'achèvement au 1er janvier 2017 du calendrier d'augmentation des taux de cotisation dans le cadre général de l'évolution des régimes de retraite, les charges contributives retraite du personnel évoluent également en 2018 de façon corrélée aux traitements (-1,38 %).

Enfin, les charges contributives de Sécurité sociale du personnel retraité augmentent de 105 317 euros par rapport à 2017 (+3,84 %). Cette évolution résulte de l'accroissement constant du nombre de retraités. Les départs à la retraite plus nombreux que les décès entraînent un accroissement net du nombre d'anciens fonctionnaires pensionnés. Le nombre des retraités (hors pensions de réversion), passé de 713 à fin 2014, 739 à fin 2015, 769 à fin 2016 et à 802 à fin 2017 s'établit désormais à 827 (+25), soit une augmentation de 3,11 % sur un an. S'y ajoutent 226 pensionnés de droit dérivé (pensions de réversion et ayant-droits).

d) Les autres charges sociales

Les charges correspondant aux rémunérations des contractuels ont suscité une dépense de 2 393 282 euros en 2018, soit une augmentation de 5,08 % par rapport à 2017, corrélée à l'évolution (+5,14 %) des rémunérations.

S'agissant de diverses autres charges sociales, les dépenses ont principalement concerné :

- les indemnités de départ à la retraite, qui ont représenté 823 926 euros
(- 16,93 %) ;

- les allocations-chômage et viagères des personnels contractuels, pour 111 916 euros (-40,48 %) ;

- la réservation de berceaux de crèches, pour 147 600 euros ;

- le versement de trois capitaux décès, pour un total de 50 928 euros.

675 941 euros ont été versés aux oeuvres sociales dont en particulier 667 000 euros au Comité des oeuvres sociales du Sénat (C.O.S.S.), dont la subvention est inchangée depuis 2009.

Les dépenses relatives à la médecine du travail s'élèvent à 153 529 euros, en baisse de 3,84 %, et couvrent principalement la rémunération des médecins ayant remplacé le médecin de soins du Sénat durant son absence prolongée, les remplaçants de l'infirmière ainsi que le coût de visites médicales diverses.

Au total, les dépenses liées à la rémunération du personnel titulaire et stagiaire s'établissent comme suit au cours des cinq derniers exercices.

Personnel titulaire et stagiaire

Les dépenses liées à la rémunération du personnel contractuel et temporaire ont quant à elles évolué de la façon suivante sur la même période.

Personnel contractuel et temporaire

e) La formation et le recrutement

347 139 euros ont été dépensés pour la formation des personnels et la conception d'épreuves de concours. Les dépenses baissent de 4,4 % par rapport à 2017, du fait d'une diminution des dépenses de formation générale, certaines formations ayant été décalées pour des raisons calendaires, les dépenses de formation aux langues étrangères demeurant stables tandis que les dépenses de conception d'épreuves de concours augmentent légèrement.

Les dépenses d'honoraires se sont élevées à 91 747 euros, en baisse de 27,78 % par rapport à 2017. Les dépenses ont majoritairement concerné la rémunération de membres de jury de concours, pour 39 533 euros (-40,5 %). Les frais d'avocat ont également diminué, reflétant l'activité contentieuse, et s'élèvent à 24 600 euros. Une dépense de 16 833 euros a été engagée pour les visites médicales biennales des conducteurs d'automobile, qui se tiennent les années paires.

La location de salles dans le cadre de l'organisation des concours a représenté une dépense de 58 888 euros, stable par rapport à 2017.

Enfin, 108 431 euros, en augmentation de 9,16 % par rapport à 2017, ont été dépensés en frais de déplacement et de mission, la troisième session de l'Institut du Sénat étant intégralement enregistrée sur l'exercice 2018, tandis que le nombre de stages d'immersion est resté réduit.

f) Les prises en charges diverses

Le rapatriement du personnel à l'issue des séances de nuit a entrainé une dépense de 200 180 euros, en augmentation de 139,10 % par rapport à 2017, en raison de la forte hausse du nombre de rapatriements effectués (69 contre 35), qui trouve son explication dans l'ordre du jour du Sénat, et d'une légère augmentation du coût moyen des rapatriements.

Agrégat des dépenses de personnel

Pour les personnels retraités, l'évolution des dépenses au cours des cinq derniers exercices s'établit ainsi :

Dépenses pour les personnels retraités

Au total, les dépenses relatives aux activités sociales et culturelles évoluent comme suit.

Agrégat des dépenses relatives aux activités sociales et culturelles


* 7 Les dépenses de classe 6 se rattachant par destination aux charges parlementaires ou aux charges de personnel n'y figurent pas.

* 8 Ces chiffres correspondent à l'ensemble « Sénat et Jardin ». Les dépenses sont réparties ensuite dans les comptes de chaque entité selon la clef suivante : 93 % pour le Sénat et 7 % pour le Jardin (sauf pour la sécurité des systèmes d'incendie (SSI) pour laquelle le Musée prend en charge 1 % des dépenses).

* 9 Par destination, certaines de ces dépenses se retrouvent classées en charges parlementaires.

* 10 Article 1er de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement.

* 11 Décret n° 2017-1709 du 13 décembre 2017.

* 12 Modifié par l'arrêté du Bureau n° 2015-145 du 25 juin 2015.

* 13 Il s'agit de la dépense nette, c'est-à-dire du total des dépenses moins les produits de cette activité, à savoir les cotisations des Sénateurs aux groupes d'amitié, d'une part, et leur participation aux déplacements de ces groupes, d'autre part.

* 14 Ne sont pas comptabilisées ici les dépenses des commissions, présentées par ailleurs, dont certaines peuvent avoir une dimension internationale (déplacements à l'étranger, notamment).

* 15 Dans certains cas, des fonctionnaires peuvent être amenés à accompagner les Sénateurs. C'est le cas par exemple pour l'APCE.