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Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique

22 mai 2019 : Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique ( rapport d'information )

B. LA MODERNISATION DES ACTIONS DU FIPHFP

Vos rapporteurs tiennent à saluer le travail du FIPHFP et de ses agents, qui oeuvrent au quotidien pour une meilleure intégration des travailleurs handicapés dans le secteur public.

Dans le prolongement des actions menées, ils proposent de moderniser les interventions du fonds en les réorientant vers une mission de conseil et d'accompagnement.

1. Le renforcement de l'expertise « handicap » du FIPHFP

Comme le souligne la Cour des comptes111(*), le FIPHFP s'est longtemps concentré sur le recouvrement des contributions des employeurs publics et la délivrance des aides financières. Cette mission administrative et financière a d'ailleurs justifié l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), chargée d'assurer sa gestion.

Certes, « les personnels du FIPHFP sont recrutés en tenant compte de leur sensibilité au handicap. Pour renforcer leur expertise, ils participent et interviennent aux événements de place, aux groupes de travail nationaux et régionaux et à certaines formations spécifiques »112(*).

Toutefois, la majorité des agents du FIPHFP sont issus des cadres de la Caisse des dépôts et consignations ; leur formation initiale couvre donc rarement les problématiques du handicap.

Lors des auditions, les employeurs publics ont regretté que le FIPHFP n'apporte pas plus d'expertise technique lorsqu'ils aménagent un poste de travail. Les employeurs doivent souvent faire appel à des ergonomes extérieurs, avec l'appui financier du fonds.

En outre, l'organisation du FIPHFP reste relativement centralisée.

Pour la métropole, ses treize délégués territoriaux au handicap (DTH) couvrent en moyenne 216 275 agents publics (dont 12 663 travailleurs handicapés) dans une zone aussi grande que la Suisse (41 841 km2).

En outre-mer, un DTH gère la Martinique et la Guadeloupe, d'une part, et la Guyane, d'autre part, collectivités territoriales pourtant distantes de 1 650 kilomètres. Certaines collectivités sont même dépourvues de DTH (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Mayotte, etc.).

La répartition des délégués territoriaux au handicap du FIPHFP

 

Agents publics couverts

Travailleurs handicapés

Superficie de la zone (en km2)

Auvergne-Rhône-Alpes

328 350

17 832

69 711

Bourgogne-Franche-Comté

120 641

6 869

47 783

Bretagne

144 851

8 845

27 207

Centre-Val de Loire

106 504

5 754

39 150

Corse

16 335

1 339

8 679

Grand-Est

220 224

13 185

57 440

Hauts-de-France

260 291

16 548

31 806

Île-de-France

(hors employeurs nationaux)

553 431

29 404

12 012

Normandie

147 334

8 489

29 906

Nouvelle-Aquitaine

271 036

16 584

84 035

Occitanie

259 017

16 490

72 723

Pays de la Loire

149 250

8 637

32 081

Provence-Alpes-Côte d'Azur

234 317

14 646

31 399

MOYENNE en métropole

216 275

12 663

41 841

Guadeloupe - Martinique - Guyane

54 133

2 472

86 289

La Réunion

40 670

2 056

2 503

MOYENNE en outre-mer

47 402

2 264

44 396

Source : Commission des lois du Sénat,
à partir des données du FIPHFP et de l'INSEE

Pour renforcer sa présence dans les territoires, le FIPHFP externalise certaines prestations à des sociétés de conseil recrutées par appels d'offres. Le coût total de ces handi-pactes régionaux est estimé à 5,85 millions d'euros sur trois ans.

Placées sous la responsabilité des délégués territoriaux au handicap, les sociétés de conseil sont chargées d'animer le réseau des employeurs publics et des référents handicap. Elles produisent aussi des statistiques permettant de mieux connaître la situation des personnes handicapées dans l'emploi public. En revanche, les handi-pactes n'ont pas vocation à examiner la situation individuelle des agents handicapés, ce que beaucoup d'employeurs regrettent.

En pratique, les handi-pactes sont très hétérogènes. À titre d'exemple, la société de conseil chargée du handi-pacte de Normandie ne comprend qu'une seule personne, pour un montant de 290 160 euros sur trois ans. L'équipe du handi-pacte d'Auvergne-Rhône-Alpes est composée de six personnes, couvrant treize départements.

Les travaux des handi-pactes régionaux manquent également de coordination : chaque société de conseil produit ses propres guides, sans les harmoniser avec les autres régions. Conscient de cette difficulté, le FIPHFP a récemment créé un centre de ressources partagées, censé mutualiser les documents produits.

Plus globalement, vos rapporteurs souhaitent que le FIPHFP renforce son expertise en matière de handicap. Outre la gestion des contributions et des aides financières, il doit devenir une administration de conseil et d'accompagnement, capable de répondre aux questions pratiques des employeurs.

De même, le fonds doit augmenter sa présence dans les territoires, en métropole comme en outre-mer. À coût constant, les handi-pactes pourraient être internalisés dans les services du FIPHFP, permettant au fonds de recruter 22 agents supplémentaires113(*) d'ici 2020, les actuels handi-pactes arrivant à échéance à cette date.

Il s'agit ainsi de renouer avec la volonté initiale du législateur, qui souhaitait en 2004 que le FIPHFP soit géré « au niveau d'un bassin local de recrutement » et privilégiait « une gestion locale des crédits [pour] limiter dans le temps les délais de traitement des demandes de financement »114(*).

Proposition n° 22 :  
Renforcer l'expertise « handicap » du FIPHFP ainsi que sa présence territoriale.

Pour conforter son expertise « handicap », le FIPHFP pourrait davantage collaborer avec l'AGEFIPH.

Cette démarche de mutualisation pourrait conduire à fusionner le conseil scientifique du FIPHFP et la commission « innovations -expérimentations » de l'AGEFIPH115(*).

Proposition n° 23 :  
Fusionner le conseil scientifique du FIPHFP et la commission « innovations-expérimentations » de l'AGEFIPH.

Le recouvrement des contributions pourrait relever d'un opérateur extérieur, la priorité étant donnée aux missions de conseil et d'accompagnement du FIPHFP. À moyen terme, cette fonction pourrait être confiée à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

L'ACOSS pilote, en effet, un large réseau de recouvrement des cotisations patronales, qui comprend les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF). Chaque année, ses 13 129 collaborateurs recouvrent près 500 milliards d'euros, principalement au titre du régime général de la sécurité sociale. Peu élevés, ses frais de gestion sont évalués à 0,26 % des sommes recouvrées. Dans le cas du FIPHFP, des coûts supplémentaires sont à prévoir pour épauler les employeurs publics dans leur déclaration.

Preuve de son efficacité, l'ACOSS recouvrira les contributions « handicap » du secteur privé d'ici 2021, sur le fondement d'une convention d'objectifs et de moyens conclue avec l'AGEFIPH.

Pour M. Pierre-Sylvain Guely, directeur de projets à l'ACOSS, l'agence pourrait exercer ce rôle auprès du FIPHFP à une seule condition : fiabiliser, au préalable, les déclarations sociales nominatives (DSN), dont la généralisation est prévue d'ici 2022.

La déclaration sociale nominative (DSN)

Initialement réservée au secteur privé, la DSN est une déclaration mensuelle dématérialisée émise par l'employeur. Son contenu est directement construit à partir du logiciel de paie des entreprises.

La DSN contient des informations relatives aux salariés de l'entreprise, y compris le nombre de travailleurs en situation de handicap. À compter de 2021, elle devrait remplacer les déclarations à l'AGEFIPH, ce qui constituerait un gage de simplification pour les entreprises.

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a étendu la DSN au secteur public. Son déploiement devrait s'organiser par étapes, entre 2020 et 2022116(*).

Comme dans le secteur privé, la DSN pourrait être utilisée pour recenser les bénéficiaires de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés.

Proposition n° 24 :  
À compter de 2022, confier le recouvrement des contributions à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

2. Mieux évaluer les aides du FIPHFP

Les aides du FIPHFP évoluent aujourd'hui en fonction de contraintes budgétaires. Or, il faut également s'interroger sur leur efficacité sur l'emploi des travailleurs handicapés.

À titre d'exemple, le FIPHFP soutient massivement l'apprentissage
- qui représente 16,35 % des aides accordées sur sa plateforme - mais peine à suivre le parcours des apprentis. En Auvergne-Rhône-Alpes, le handi-pacte a d'ailleurs suspendu son indicateur sur la pérennisation des contrats d'apprentissage, faute de données objectives.

De même, le FIPHFP ne centralise pas les données des rapports narratifs rédigés par les employeurs pour dresser le bilan de leur convention. Non publiées, ces données restent souvent lettres mortes, alors qu'elles constituent une véritable mine d'informations.

Dans ce contexte, vos rapporteurs souhaitent que les employeurs publics et les personnes handicapées soient mieux associés à l'évaluation des aides du FIPHFP.

Leurs expériences concrètes guideraient utilement les décisions du fonds, notamment pour l'évolution de son catalogue d'intervention. Comme l'a rappelé Mme Dominique Gillot, présidente du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), les travailleurs handicapés sont avant tout des citoyens, qui ont besoin « d'être accompagnés, non d'être pris en charge »117(*).

Proposition n° 25 :  
Associer les employeurs publics et les personnes handicapées à l'évaluation des aides du FIPHFP.

En outre, le catalogue d'intervention du FIPHFP reste trop technique, malgré le travail de simplification engagé depuis plusieurs années. Il compte aujourd'hui 104 pages, précisant les conditions d'attribution de 35 aides financières (objectifs de l'aide, modalités de prise en charge, plafonds de financement, pièces justificatives à produire, etc.).

Selon Mme Bénédicte Pewzer, membre de l'Association pour l'insertion sociale et professionnelle des personnes handicapées (LADAPT), ce catalogue ressemble à un « catalogue à la Prévert », difficilement compréhensible pour les personnes en situation de handicap118(*). Même les cabinets de conseil estiment qu'il « est parfois difficile de se tenir informés des évolutions en cours au sein du FIPHFP et des outils proposés aux employeurs »119(*).

Les aides du FIPHFP paraissent d'ailleurs peu coordonnées avec celles de l'AGEFIPH, comme l'a constaté un récent rapport d'inspection120(*). À titre d'exemple, le FIPHFP prend en charge jusqu'à 31 920 euros de frais de transport domicile / travail, contre 5 000 euros pour l'AGEFIPH. Des efforts d'harmonisation ont toutefois été consentis concernant les prothèses auditives121(*).

En théorie, le FIPHFP finance des aides propres à la compensation du handicap au travail, non prises en charge par les autres acteurs de l'insertion (départements, maisons départementales des personnes handicapées, sécurité sociale, etc.).

Cette logique de subsidiarité semble toutefois rarement mise en oeuvre. En pratique, chaque administration délivre ses aides selon son propre calendrier d'instruction, sans s'interroger sur l'intervention des autres financeurs. Les risques de « sur-financement » sont donc réels, bien que difficilement quantifiables.

Face à tant de complexité, vos rapporteurs appellent à améliorer la lisibilité des aides du FIPHFP et de son catalogue d'intervention.

De même, les efforts de coordination avec l'AGEFIPH, les MDPH et la sécurité sociale pourraient être renforcés. D'un point de vue institutionnel, un représentant de l'AGEFIPH pourrait siéger au comité national du FIPHFP et réciproquement.

Proposition n° 26 :  
Améliorer la lisibilité des aides du FIPHFP en :

- simplifiant son catalogue d'intervention ;

- se coordonnant davantage avec l'AGEFIPH, les MDPH et la sécurité sociale.

Sur le plan opérationnel, les actions innovantes des employeurs publics rentrent rarement dans les « cases » du catalogue d'intervention du FIPHFP. Vos rapporteurs proposent ainsi d'ajouter une nouvelle aide aux projets innovants, qui pourrait être attribuée via des appels projets.

Le FIPHFP doit également renforcer son soutien aux innovations pédagogiques, comme il l'a fait avec Sciences Po Paris.

La pédagogie inclusive :
l'expérimentation menée par Sciences Po Paris

Depuis 2015, Sciences Po Paris met en oeuvre un programme d'expérimentation en faveur d'une pédagogie plus inclusive pour les étudiants atteints de troubles cognitifs, en partenariat avec l'université canadienne McGill. Le budget du programme s'élève à 493 000 euros, dont 65 % financés par l'AGEFIPH et 17 % par le FIPHFP.

Ce travail a débuté par une enquête empirique pour mieux appréhender les besoins de chacun, à laquelle ont participé 260 enseignants et 47 étudiants en situation de handicap.

Des expérimentations ont ensuite été menées sur le contenu et l'organisation des cours : l'enseignant doit-il présenter une empathie particulière vis-à-vis d'un étudiant handicapé ? Comment rendre les documents plus accessibles ? Faut-il interdire l'usage des ordinateurs portables pour renforcer l'interaction avec les autres étudiants ?

D'après Sciences Po, « la principale force de ce projet est son universalité. L'adoption d'une pédagogie plus claire, adaptée aux personnes atteintes de troubles cognitifs, s'est révélée bénéfique pour les élèves handicapés comme pour ceux ne présentant pas de handicap ».

À l'issue de cette expérimentation, Sciences Po a publié un guide pratique pour mieux accompagner les étudiants atteints de troubles cognitifs122(*).

Proposition n° 27 :  
Favoriser le financement d'actions innovantes par le FIPHFP, à l'attention des employeurs et des établissements d'enseignement supérieur.

Enfin, vos rapporteurs souhaitent réaffirmer leur attachement aux conventions conclues entre le FIPHFP et les employeurs publics.

Ces conventions constituent l'un des pivots de la politique du handicap, comme l'ont démontré les exemples la Ville de Paris, du centre de gestion du Rhône et la métropole de Lyon ou du centre hospitalier universitaire de Rouen.

En revanche, les critiques émises ces dernières années ne doivent pas être ignorées. Pour l'Inspection générale des finances (IGF) et l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), le conventionnement « pose désormais question par sa charge administrative, qui parait élevée pour les employeurs [...], par l'hétérogénéité des montants accordés et par la faiblesse du suivi des aides »123(*).

Ce constat a également émergé au cours des auditions.

Faute d'appui du FIPHFP, la métropole de Lyon a dû recruter un cabinet de conseil pour mettre en place puis évaluer sa convention avec le fonds, pour un coût total de 42 000 euros.

De même, le ministère de l'éducation nationale remplit chaque année un tableau de 7 000 lignes, reprenant les demandes d'aide adressées au FIPHFP. Pour mieux suivre sa convention, le ministère a d'ailleurs créé sa propre application Internet, dénommée HandiActions124(*). Ce travail de suivi n'est pas neutre sur le plan administratif : il mobilise un agent de catégorie A à 90 % et un agent de catégorie C à 20 %.

Face à ces difficultés, les conventions du FIPHFP pourraient être modernisées afin de réduire la charge administrative des employeurs mais également de mieux évaluer les résultats obtenus.

D'une part, la durée des conventions pourrait être allongée de trois à quatre ans, ce qui laisserait davantage de souplesse aux employeurs publics et réduirait les coûts de gestion.

Le FIPHFP pourrait également créer un instrument de suivi financier des conventions, s'inspirant de l'application HandiActions du ministère de l'éducation nationale.

D'autre part, le fonds serait autorisé à publier les objectifs retenus dans les conventions ainsi que les résultats obtenus.

Gage de transparence, cette mesure valoriserait l'action des administrations les plus vertueuses. Elle permettrait également de porter à la connaissance du public les résultats des employeurs les moins proactifs, qui ne remplissent pas les objectifs fixés par leur convention125(*). Les employeurs resteraient libres d'expliciter les difficultés rencontrées (insuffisance de candidatures, réduction des effectifs, etc.).

Proposition n° 28 :  
Moderniser le conventionnement du FIPHFP avec les employeurs publics en :

- allongeant la durée des conventions de trois à quatre ans ;

- créant un instrument de suivi financier des conventions ;

- publiant les objectifs retenus dans les conventions et les résultats obtenus.


* 111 Cour des comptes, Observations définitives sur le Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), 2017.

* 112 Contribution écrite de la Caisse des dépôts et consignations, transmise après l'audition du 5 février 2019.

* 113 D'après les estimations de vos rapporteurs, réalisées à partir des données de la Caisse des dépôts et consignations.

* 114 Déclaration de Mme Marie-Anne Montchamp, alors secrétaire d'État aux personnes handicapées, devant l'Assemblée nationale le 1er juin 2004.

* 115 Depuis 2018, un représentant de l'AGEFIPH est déjà convié au conseil scientifique du FIPHFP et réciproquement.

* 116 Décret n° 2018-1048 du 28 novembre 2018 fixant les dates limites pour la transmission obligatoire de la déclaration sociale nominative pour les régimes mentionnés aux 1°, 2° et 3° de l'article R. 711-1 du code de la sécurité sociale.

* 117 Audition du 9 octobre 2018.

* 118 Audition du 1er février 2019, au cours du déplacement en Normandie.

* 119 Contribution écrite, transmise après l'audition du 23 janvier 2019.

* 120 Inspection générale des finances et Inspection générale des affaires sociales, Le mode de financement de l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés, décembre 2017, p. 41.

* 121 L'AGEFIPH participe à hauteur de 1 400 euros à l'achat de deux prothèses auditives ; le FIPHFP à hauteur de 1 600 euros, contre 3 000 euros précédemment.

* 122 » Guide d'accompagnement et de pédagogie innovante. Handicaps cognitifs et psychiques. Vers une meilleure accessibilité dans l'enseignement supérieur ».

Ce guide est consultable à l'adresse suivante :

www.sciencespo.fr/enseignants/sites/sciencespo.fr.enseignants/files/guide-pedagogique-handicap-invisible.pdf.

* 123 Inspection générale des finances et Inspection générale des affaires sociales, Le mode de financement de l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés, décembre 2017, p. 45.

* 124 D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, la création de l'application HandiActions a demandé environ 250 jours de développement informatique, aux frais du ministère de l'éducation nationale.

* 125 Alors, qu'aujourd'hui, les objectifs fixés par les conventions du FIPHFP restent purement indicatifs et ne sont pas rendus publics (voir supra).