II. AU-DELÀ D'UN DÉCOMPTE QUANTITATIF DES TEXTES RÉGLEMENTAIRES, UN CONTRÔLE QUALITATIF DE L'APPLICATION DES LOIS
A. LE BILAN ANNUEL DE L'APPLICATION DES LOIS : UN OUTIL PARMI D'AUTRES DU CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS
1. Les limites d'un contrôle quantitatif centré sur les seuls décrets
Le contrôle de l'application des lois ne peut se limiter à un exercice comptable de la prise des seuls décrets d'application.
A la différence du Sénat, les statistiques du Gouvernement ne prennent pas en compte les arrêtés nécessaires et demandés par les articles législatifs. Interrogé sur ce point par Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques, M. Marc Guillaume a justifié cette différence par le fait que si le pouvoir réglementaire appartient au Premier ministre, « les arrêtés ministériels dépendent des différents ministères » 26 ( * ) . Pour cette raison, le secrétariat général du Gouvernement, dépendant des services du Premier ministre ne procède pas à ce suivi. Votre rapporteure, comme plusieurs de ses prédécesseurs, regrette que le taux d'application des lois du Gouvernement n'inclue pas ces types de texte, alors même qu'ils sont parfois nécessaires et attendus. Pour les lois de la session 2017-2018, plus de quatre-vingt-dix d'arrêtés d'application sont prévus et nécessaires à une pleine effectivité de la loi.
En outre, il est important de s'intéresser au contenu de ces textes réglementaires qui parfois ne respectent pas la volonté du législateur . Ces cas sont heureusement rares, mais peuvent exister. Tel est notamment le cas du II de l'article 33 de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 relevé par la commission des lois. Cette dernière, à la différence du gouvernement ne considère pas que le décret n°2017-1677 du 8 décembre 2017 relatif au conseil national du numérique réponde aux exigences attendues. Celui-ci, antérieur à la loi, ne prévoit pas la présence de parlementaires dans la composition du conseil national du numérique. Certes, une telle absence dans le décret n'a pas empêché la nomination de parlementaires au sein de cet organisme mais la commission des lois considère qu'elle pourrait représenter une difficulté pour leur fonctionnement, notamment en ce qui concerne les règles de vote et de quorum. Le décret traite donc des missions, mais ne traite qu'incomplètement de la composition, de l'organisation et du fonctionnement du conseil national du numérique.
De manière similaire, lors du débat en commission de l'aménagement du territoire et du développement durable suite à la communication sur le bilan de l'application des lois, M. Jérôme Bignon a illustré la déformation de la volonté du législateur par le pouvoir réglementaire, dans le cas de la définition des zones humides prévues par la loi sur l'eau de 1992 : « Le Parlement avait souhaité que deux éléments soient réunis pour qu'une zone soit déclarée humide : l'analyse du sol et la présence d'une végétation spécifique. Dans l'application de cette loi, l'administration a finalement et progressivement, par différents textes d'application, considéré qu'une seule de ces conditions requises était suffisante. Il aura fallu attendre une décision du Conseil d'État rendue en février 2017, soit quinze ans plus tard, donnant raison à un plaignant, pour constater une profonde déformation de la loi. L'administration a une capacité fantastique, y compris quand la loi est claire, à l'interpréter à sa façon » 27 ( * ) .
Votre rapporteure salue à cet égard la vigilance dont fait preuve chaque commission dans le suivi de l'application des lois.
Par ailleurs, il peut arriver que les textes réglementaires soient pris, mais que dans les faits, le dispositif ne soit pas applicable, faute de prise de l'ensemble des mesures d'application. Ainsi, M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales évoque le cas de la nouvelle convention d'assurance chômage : « Le Gouvernement avait également présenté un amendement au Sénat en vue de l'ouverture de négociations anticipées pour une nouvelle convention d'assurance chômage sur le fondement d'une lettre de cadrage adressée aux partenaires sociaux. La présentation de cet amendement avait fortement pesé sur les débats. Si cet article 56 du texte a bien été mis en oeuvre, la négociation sur l'assurance chômage a quant à elle échoué » 28 ( * ) . De manière similaire, si les décrets d'application de la loi relative à l'exploitation commerciale de l'image des sportifs viennent d'être pris après la réunion d'un groupe de travail et une concertation avec les acteurs concernés, « ces dispositions ne seront toutefois totalement opérationnelles que lorsque les conditions de versement de la redevance auront été définies dans le cadre d'une convention ou d'un accord collectif au sein de chaque discipline sportive » 29 ( * ) .
2. Les questions au gouvernement, outils de suivi de l'application des lois
Les questions au gouvernement sont un moyen traditionnel à disposition des parlementaires pour interpeller le gouvernement et contrôler son action. Lors de la session 2017-2018, 84 questions écrites et 5 questions orales portaient sur l'application d'une loi. Votre rapporteure regrette le taux de réponse faible et souvent en dehors du délai des deux mois prévus par le règlement du Sénat. Ainsi, 20 % des questions n'ont pas reçu à ce jour de réponse, et moins de 20 % des réponses obtenues l'ont été dans un délai respectant le règlement du Sénat.
Délai de réponses aux questions écrites portant sur l'application des lois, lors de la session 2017-2018
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délai |
Moins de deux mois |
Entre 2 et 4 mois |
Entre 4 et 6 mois |
Plus de 6 mois |
Pas de réponse |
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Nombre |
13 |
22 |
16 |
18 |
15 |
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Pourcentage |
18,8 % |
31,9 % |
23,2 % |
26,1 % |
Ces questions permettent non seulement de demander des explications sur le retard dans la prise de certains textes d'application, mais aussi de faire un suivi qualitatif de l'application de la loi. Tel est notamment le cas de la question orale de Mme Annick Billon, portant sur la mise en place des commissions départementales de lutte contre la prostitution, le proxénétisme et la traite des êtres humains, prévues par la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 sur la lutte contre le système prostitutionnel et l'accompagnement des personnes prostituées. Elle avait en effet recensé en mai 2018 leur mise en place dans seulement une douzaine de départements et notait que « les freins sont encore nombreux et l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la loi n'est pas le même partout. En effet, [la mise en place] de ces commissions subit des reports et des retards. Nombre d'entre elles attendent encore le feu vert des préfets, dont le rôle est déterminant » 30 ( * ) .
Le secrétaire d'État auprès du ministre de l'Intérieur a indiqué dans sa réponse du 24 octobre 2018 que « toutes les dispositions seront prises à l'égard des préfets pour relancer ce dispositif et permettre son déploiement dans des délais les plus rapides possible ».
3. Le travail permanent d'information et de contrôle des commissions parlementaires
Si le bilan de l'application des lois constitue depuis de nombreuses années un rendez-vous annuel permettant de vérifier, article après article , si les mesures d'application ont bien été prises, le travail quotidien du Sénat, à travers ses groupes de travail, ses rapports d'information, ses rapports législatifs est l'occasion pour les sénateurs de vérifier l'effectivité de la loi votée, ainsi que son efficacité et de procéder si besoin à des modifications législatives.
Ainsi, la contribution de la commission des lois, située en deuxième partie de ce rapport recense un certain nombre de propositions issues de ses travaux de contrôle qui connaissent une traduction législative - même si toutes au final ne seront sans doute pas adoptées.
De même, Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques a expliqué que sa commission a mis en place un groupe de suivi sur la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, présidé par son collègue Daniel Gremillet. Ce groupe de travail a pour objet « de suivre à long terme, et non dans un calendrier contraint, les effets de cette loi. ». Elle a précisé que « l'idée n'est pas de produire un rapport au bout de quelques mois et de ne plus suivre les effets de la loi, mais bien de mesurer les effets directs et indirects de cette loi sur l'ensemble des acteurs du monde agricole pendant plusieurs années, de les comparer avec les objectifs initiaux du législateur, et, le cas échéant, d'apporter les correctifs nécessaires à la loi » 31 ( * ) .
Votre rapporteure note toutefois la suppression de certains comités de suivi des lois , notamment dans le domaine de compétence de la commission de la culture, soit « en raison de leur caractère désormais obsolète (mise en application complète de la loi) » soit « en raison de leur absence d'activité », voire parce qu'ils n'ont jamais été mis en place (comité du prix du livre numérique).
A cet égard, votre rapporteure rappelle que la loi du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination a précisé les modalités de participation des parlementaires à ces instances et en a limité le nombre. Dès lors, et à partir du moment où ces comités sont prévus par la loi, elle regrette que ces outils de suivi ne soient pas utilisés, alors même qu'ils peuvent représenter un instrument d'information. Ainsi, en février 2017, le Sénat a reçu le deuxième rapport annuel du comité de suivi de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 pour la refondation de l'école de la République. Celui-ci montre que si « les réformes sont enclenchées, vient [désormais] le temps plus long de l'appropriation, seule susceptible d'engager un changement profond des pratiques . ». Il indique notamment les difficultés rencontrés pour l'objectif de scolarisation des enfants dès l'âge de trois ans et émet trois suggestions afin de le faciliter. Ce travail de suivi est intéressant au moment où le législateur se prononce sur une obligation de scolarité dès trois ans dans le cadre des débats sur le projet de loi pour une école de la confiance.
* 26 Compte rendu de l'audition du secrétaire général du Gouvernement du 16 mai 2019.
* 27 Compte-rendu de la réunion de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du 15 mai 2019.
* 28 Compte-rendu de la réunion de la commission des affaires sociales du 10 avril 2019.
* 29 Compte-rendu de la réunion de la commission de la culture du 30 avril 2019.
* 30 Question orale n°0385S de Mme Annick Billon, du 14 juin 2018, posée en séance le 24 octobre 2018.
* 31 Compte rendu de la commission des affaires économiques du 15 mai 2019.