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Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019

4 juin 2019 : Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019 ( rapport d'information )

F. LES ORDONNANCES

Votre rapporteure a souhaité poursuivre le travail commencé l'année dernière sur les ordonnances, souvent invoquées au nom d'une célérité supposée.

De manière générale, votre rapporteure, comme plusieurs de ses collègues, estime que les ordonnances doivent être réservées à des sujets techniques. Lors de l'audition de M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, elle a ainsi regretté le recours à l'ordonnance pour la réalisation de la partie législative du code de la copropriété, alors même qu'il s'agit d'un sujet politique et pas d'une simple codification technique.

1. 455 jours en moyenne pour prendre une ordonnance une fois la loi d'habilitation votée

Entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018, 27 ordonnances ont été prises. Ce nombre est en forte diminution par rapport à la session précédente (81 ordonnances publiées).

Le délai moyen pour prendre l'ordonnance, une fois la loi donnant l'habilitation promulguée est de 455 jours. Votre rapporteure relève que seules trois ordonnances ont été prises dans un délai inférieur à 177 jours (respectivement 96, 107 et 164 jours), délai moyen du vote de la loi. A l'inverse, 19 ont été prises dans un délai supérieur à 354 jours, soit le double du délai moyen de vote d'une loi et 3 ont un délai supérieur à 700 jours.

Le délai constaté entre la date de demande de l'habilitation - date de dépôt du projet de loi devant la première chambre lorsque la demande est dans le texte initial ou date d'adoption de l'amendement portant la demande d'habilitation - et la prise de l'ordonnance est en moyenne de 725 jours. Il est supérieur à celui constaté lors de la session précédente. 6 ordonnances ont un délai supérieur à 1 000 jours. Si la technicité de la matière peut expliquer ces délais, votre rapporteure regrette que les consultations en vue de la rédaction des dispositifs ne commencent souvent qu'une fois l'habilitation obtenue et non avant.

En outre, des textes d'application pour les dispositions prévues par les ordonnances sont parfois nécessaires. Ainsi, aucun des décrets d'application prévus par l'ordonnance n° 2019-183 du 11 mars 2019 afin de modifier les modalités, les critères, et la procédure de fixation des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national n'a pour l'instant été pris. Interrogé par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable21(*), la direction générale de l'infrastructure, des transports et de la mer a fixé comme objectifs de publication de ceux-ci entre août 2019 et le premier semestre 2020.

2. Des habilitations non utilisées

Comme les années précédentes un certain nombre d'habilitations sont devenues caduques, le Gouvernement ayant in fine renoncé à prendre une ordonnance. Les difficultés voire l'inutilité de l'ordonnance avaient parfois été pointés dès les débats parlementaires par le Sénat.

C'est notamment le cas de l'ordonnance visant à prendre des mesures pour renforcer la sécurité juridique des entreprises soumises à des impôts commerciaux, à la suite de l'expérimentation de la « relation de confiance ». Comme cela est indiqué dans le bilan de l'application de la loi pour un État au service d'une société de confiance, inséré dans la deuxième partie de ce rapport, « selon le rapport de Pascale Gruny et Jean-Claude Luche, le texte initialement proposé laissait en effet craindre aux rapporteurs que cette nouvelle relation de confiance ne « se limite à un simple rescrit supplémentaire, qui ne présenterait pas de grand intérêt pour les entreprises ». Or cette analyse a été confirmée par le ministre de l'action et des comptes publics : « La plupart des sept mesures de cette nouvelle relation de confiance sont ainsi d'application immédiate. Nous avions initialement, dans [la loi pour un État au service d'une société de confiance], prévu une habilitation à légiférer par ordonnance. Après des mois de consultation, notre constat est clair : aucune des réponses aux besoins que [les entreprises ont] exprimés ne nécessite de changement majeur de nos lois, sinon quelques adaptations mineures. ».

Pour Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques, « le fait que le Gouvernement ne fasse pas usage des habilitations qu'il a pourtant expressément demandées conforte notre commission dans le contrôle très vigilant qu'elle exerce sur l'opportunité du recours aux ordonnances : elle continuera, chaque fois qu'il est possible, à leur préférer une législation directe et, à défaut, à encadrer strictement les délais comme le champ de l'habilitation »22(*). De manière similaire, M. Philippe Bas, président de la commission des lois souligne : « moins acceptable encore est l'habilitation sollicitée dans le vide » , et qu'il « peut sembler pour le moins paradoxal d'encombrer l'ordre du jour législatif des assemblées de textes d'habilitation à légiférer par voie d'ordonnance, de le justifier par la technicité des dispositions ou la nécessité de faire vite, et d'en rester là»23(*).

Sur la même période, 34 habilitations ont été accordées. Par comparaison, 42 habilitations avaient été demandées lors de la session 2016-2017, avec un délai moyen d'habilitation dans les lois de la session 2017-2018 de 11 mois et 9 jours24(*). Il est identique à celui constaté lors de la session précédente. Concernant le délai de ratification des ordonnances, votre rapporteure constate qu'il a été unifié à 3 mois, à deux exceptions près.

Votre rapporteure relève avec intérêt l'association de ses collègues Gérard Cornu, rapporteur sur le projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire et Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable à la rédaction de l'ordonnance transposant le droit européen pour adapter le système ferroviaire français à l'ouverture à la concurrence. Ces derniers, comme ils l'avaient demandé lors de l'examen du texte, ont été destinataires du projet d'ordonnance, et ont donc pu faire remonter plusieurs remarques. Comme l'indique M. Hervé Maurey, « après étude de celle-ci, nous avons décidé d'écrire à la ministre des transports Élisabeth Borne pour demander des modifications sur des points qui ne nous ont pas parus conformes à la volonté du législateur. En particulier, sur la question du transfert des ateliers de maintenance, l'ordonnance prévoyait de « faire obstacle, pour les conventions en cours, à l'intégration des ateliers de maintenance multi-affectés de SNCF Mobilités dans le patrimoine des autorités organisatrices ». Or, dans la mesure où il n'existe pas (ou très peu) d'ateliers exclusivement affectés à des services conventionnés, ce dispositif ne nous a pas paru conforme à la volonté du législateur. Nous avons donc obtenu une clarification du texte sur ce point »25(*). Toutefois, pour votre rapporteure, la consultation de quelques parlementaires ne peut se substituer à un examen du sujet par l'ensemble du Sénat, notamment pour dans des domaines sensibles ou politiques.

Enfin plusieurs commissions, dans leur bilan d'application des lois ou par la voix de leurs présidents et représentants lors de l'audition du secrétaire général du Gouvernement sont revenus sur les ratifications d'ordonnances par amendement. En effet, si souvent un projet de loi ratifiant une ordonnance est bien déposé, au final, la ratification se fait par amendement, à l'occasion d'un autre véhicule législatif.

Or, l'examen par le législateur de ces ordonnances à l'occasion de la ratification est la contrepartie de l'habilitation donnée au Gouvernement d'intervenir dans le domaine législatif. M. Marc Guillaume a justifié ce choix par l'encombrement de l'ordre du jour législatif. Votre rapporteure, comme plusieurs de ses collègues, ne peut se satisfaire de cette réponse, d'autant plus que le Gouvernement dispose en application de l'article 48 de la Constitution de la moitié - au moins - de l'ordre du jour parlementaire.

Le suivi de la ratification des ordonnances est difficile, d'autant plus que le site Légifrance n'est pas à jour sur ce sujet. C'est ce que souligne le bilan d'application des lois de la commission des finances, en deuxième partie de ce rapport : « il est regrettable que le dossier législatif des ordonnances n'indique pas les détails de sa ratification. En effet, pour bon nombre d'ordonnances ratifiées par un article de la loi PACTE, la page de Légifrance fait toujours référence à un projet de loi de ratification qui n'a pas encore été examiné et qui ne le sera pas puisque la ratification est déjà intervenue ».


* 21 Cf analyse de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable en deuxième partie de ce rapport.

* 22 Compte-rendu de la réunion de la commission des affaires économiques du 15 mai 2019.

* 23 Compte-rendu de la réunion de la commission des lois du 10 avril 2019.

* 24 Les délais d'habilitation, en fonction des sujets, varient de 6 mois à 24 mois.

* 25 Compte-rendu de la réunion de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du 15 mai 2019